家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)的法律保障探討*

付譯節(jié) 李輝

一、建設(shè)家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的意義

近年來，以新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease-19，簡(jiǎn)作COVID-19）為代表的嚴(yán)重危害社會(huì)公眾健康的重大傳染病疫情，已發(fā)展為全球性公共衛(wèi)生危機(jī)。[1]新冠疫情發(fā)生以來，由應(yīng)急管理部門牽頭，形成了以應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生部門、公安部門為核心的多元應(yīng)急管理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，在一定程度上使綜合協(xié)調(diào)和分類管理達(dá)到了動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)了綜合性和專業(yè)性的統(tǒng)一。[2]但在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)面前，一些地區(qū)仍然會(huì)存在應(yīng)急資源短缺、應(yīng)急能力不足、約制能力有限等問題[3]；此外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，雖然各種社會(huì)組織和群體也會(huì)積極參與到公共衛(wèi)生危機(jī)防控中來，但是它們?cè)诿媾R巨大壓力沖擊時(shí)，力量卻是有限的，還需要微觀社會(huì)單元積極配合。而家庭，正是最基本的微觀社會(huì)單元，是天然的命運(yùn)共同體；同時(shí)，在公共衛(wèi)生危機(jī)面前，個(gè)人和家庭是應(yīng)對(duì)危機(jī)的最終主體。[4]因此，構(gòu)建以家庭為中心的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系，是對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系的必要補(bǔ)充。

家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理，是由家庭核心成員組織全部家庭成員為預(yù)防和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)而相應(yīng)采取的有關(guān)減緩、準(zhǔn)備、處置與恢復(fù)的活動(dòng)。以家庭為中心的應(yīng)急活動(dòng)有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，其具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是，個(gè)人和家庭的目標(biāo)基本統(tǒng)一；家庭中危機(jī)意識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)能力較強(qiáng)的成員容易促使家庭內(nèi)部達(dá)成應(yīng)對(duì)危機(jī)的共識(shí)，有利于減少矛盾的產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)家庭對(duì)公共危機(jī)的快速反應(yīng)。二是，個(gè)人和家庭的行動(dòng)基本趨于一致；家庭中行動(dòng)能力和組織能力較強(qiáng)的成員會(huì)把家庭所屬資源集中到最需要的地方，每個(gè)家庭成員則會(huì)自覺服從、統(tǒng)一調(diào)配，高效并節(jié)約地利用資源。三是，個(gè)人和家庭主動(dòng)參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，能夠幫助國(guó)家分散風(fēng)險(xiǎn)和減少損失。由于家庭應(yīng)急活動(dòng)具有這樣一些高效、統(tǒng)一、節(jié)約的優(yōu)點(diǎn)，因此在國(guó)家應(yīng)急管理體系的建設(shè)過程中，必須要重視家庭這個(gè)關(guān)鍵基點(diǎn)，努力推進(jìn)家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

二、建設(shè)家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系所面臨的現(xiàn)實(shí)問題

家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面較廣，包括危機(jī)管理意識(shí)、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、各項(xiàng)制度保障以及社會(huì)支持等。[5]我國(guó)家庭成員的應(yīng)急能力水平普遍偏低、法治觀念淡薄、信息溯源與辨識(shí)能力較弱，家庭應(yīng)急行動(dòng)缺少制度保障和社會(huì)支持。這些問題在很大程度上阻遏了家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的建立，是亟需我們重視并解決的問題。

（一）家庭成員的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力水平偏低

各項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)社區(qū)居民家庭的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力水平普遍偏低。據(jù)沈連華等對(duì)南通市城鎮(zhèn)居民家庭應(yīng)急現(xiàn)狀的調(diào)查指出，僅有20.05%的調(diào)查對(duì)象對(duì)應(yīng)急事件表示非常關(guān)注，大約有38.8%的調(diào)查對(duì)象會(huì)跟家庭成員討論此類事件；另外，僅有12.63%的調(diào)查對(duì)象作好了各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備，約38.8%的調(diào)查對(duì)象沒有準(zhǔn)備任何應(yīng)急物品。[6]經(jīng)歷“非典”疫情后，我國(guó)家庭成員的公共衛(wèi)生危機(jī)意識(shí)在一定程度上有所增強(qiáng)，但仍然有大部分家庭成員思想懈怠、麻痹大意，其對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急管理缺乏基本的關(guān)注和支持。

盡管多數(shù)家庭成員已經(jīng)通過多種渠道和形式初步了解了疫情公共危機(jī)的知識(shí)和應(yīng)對(duì)技能，但大多數(shù)成員并沒有真正掌握有關(guān)抗疫的技能，尤其是在危機(jī)事件發(fā)生后不能及時(shí)采取正確的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施。由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的2020年中國(guó)居民健康素養(yǎng)監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，傳染病防治素養(yǎng)水平僅為26.77%。[7]從應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情來看，在疫情初期，個(gè)體對(duì)傳染病的防控缺乏正確的認(rèn)知和獨(dú)立的思考，導(dǎo)致個(gè)體和家庭的防疫效果不理想。

（二）家庭成員應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)法治觀念較為淡薄

突發(fā)公共危機(jī)暴露出我國(guó)部分公民法治意識(shí)淡薄的問題，具體表現(xiàn)在不懂法、不信法、不守法等方面。雖然國(guó)家和地方不斷發(fā)布規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)新冠肺炎疫情防控的重要性，但是仍有部分人員不遵守疫情防控政策，如不主動(dòng)報(bào)告發(fā)熱等可疑癥狀、故意瞞報(bào)漏報(bào)中高風(fēng)險(xiǎn)疫區(qū)的行程、不嚴(yán)格按照要求執(zhí)行隔離政策、拒不履行疫情信息登記、編造并傳播不實(shí)的疫情消息等；甚至有部分人員在這種特殊時(shí)期也不忘鉆法律的空子，違法大搞囤積居奇、哄抬物價(jià)、制假售假、財(cái)物詐騙等，造成了惡劣的社會(huì)影響；此外，也有一些人員在自發(fā)的防疫行動(dòng)中表現(xiàn)過激，如以堆土等方式阻斷交通，以粗暴的方式對(duì)待其他群眾，破壞和諧統(tǒng)一的抗疫大環(huán)境。而對(duì)于這些也是家庭成員的人員，如果其他家庭成員依法防疫意識(shí)強(qiáng)，予以有效勸解，那么，則會(huì)遏止或有效避免家庭成員中的上述不良事件發(fā)生。

（三）家庭成員對(duì)危機(jī)相關(guān)信息的溯源與辨識(shí)能力較弱

此次疫情影響力極大，各個(gè)家庭的關(guān)注度和參與度均較高。目前，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量近9億，手機(jī)用戶數(shù)量高達(dá)15億，互聯(lián)網(wǎng)普及使家庭成員的信息來源呈現(xiàn)多樣化；其中，社交媒體軟件、網(wǎng)站、電視分別排在獲取信息方式的前三位。部分家庭成員獲取信息的時(shí)間甚至早于政府信息公開發(fā)布的時(shí)間。但由于多數(shù)家庭成員對(duì)社交媒體和網(wǎng)站的信息溯源和辨識(shí)能力較弱，故在第一時(shí)間獲取網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)大概率會(huì)選擇相信，認(rèn)為當(dāng)中只有少部分是虛假或錯(cuò)誤消息[8]；而這樣的疫情信息管理和網(wǎng)絡(luò)輿情的現(xiàn)狀，為不良信息的傳播創(chuàng)造了條件，進(jìn)一步影響家庭對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研判。

（四）家庭的危機(jī)應(yīng)急行動(dòng)缺少制度保障和社會(huì)支持

在疫情背景下，個(gè)人和家庭等微觀主體所擁有的物質(zhì)資源非常有限，無法支撐與疫情的持久戰(zhàn)；而巨額房貸和消費(fèi)支出，又進(jìn)一步使家庭經(jīng)濟(jì)陷入窘境，種種壓力使家庭成員變得更加脆弱。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生之后，出行受限，采買物資陷入困境，基本生活受到干擾；同時(shí)，個(gè)體所獲得的信息咨詢服務(wù)和情感支持也相對(duì)較少，極容易引發(fā)家庭場(chǎng)域的沖突與矛盾。沒有穩(wěn)定的家庭環(huán)境等于沒有建設(shè)家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)。目前對(duì)家庭這個(gè)微觀主體而言，國(guó)家針對(duì)公共危機(jī)所制定的法律法規(guī)和規(guī)章制度，只是宏觀性的指導(dǎo)和原則性的規(guī)定，而沒有作出具體防控措施、物資供應(yīng)和財(cái)政保障等細(xì)節(jié)的規(guī)定和指導(dǎo)，致家庭應(yīng)急行動(dòng)缺少明確的、細(xì)化的制度保障，不利于家庭依法開展抗疫實(shí)踐。因此，國(guó)家、地方政府和各級(jí)組織必須要完善和發(fā)展針對(duì)家庭的保障制度和社會(huì)支持體系。

三、家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)的路徑及相關(guān)法律保障問題探討

家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)是富有挑戰(zhàn)性的工作，需要著重加強(qiáng)家庭成員的法治觀念，提高家庭成員的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理能力，同時(shí)為家庭應(yīng)急活動(dòng)提供基本的法治保障、權(quán)利保障以及配套支持。我們認(rèn)為建設(shè)家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系需注意以下問題。

（一）完善家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的法律法規(guī)及普法宣傳工作

法治是以家庭為中心的公共危機(jī)應(yīng)急活動(dòng)最重要的保障制度之一。就突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)而言，在建設(shè)法治中國(guó)的新時(shí)代，各項(xiàng)抗疫舉措都應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅(jiān)持落實(shí)依法抗疫的精神。目前我國(guó)沒有專門制定家庭應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的法律法規(guī)。雖然，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)范了五個(gè)方面的法律保障制度——傳染病預(yù)防制度，報(bào)告、通報(bào)和公布制度，監(jiān)督制度，控制及救助制度，財(cái)政支持制度等[9]，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備，應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急報(bào)告，應(yīng)急處理及預(yù)防控制體系建設(shè)等方面作出了明確規(guī)定，但這些法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)指導(dǎo)家庭依法依規(guī)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)仍存在一定的不足。因此，應(yīng)加快構(gòu)建適應(yīng)家庭的公共危機(jī)應(yīng)急管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，努力提高法律法規(guī)對(duì)家庭應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的指導(dǎo)性和可操作性，實(shí)現(xiàn)家庭應(yīng)急管理的制度化、法治化和規(guī)范化。

此外，在加快制定適應(yīng)家庭應(yīng)急管理法律法規(guī)的同時(shí)，還要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，強(qiáng)化家庭成員的守法理念。除采用傳統(tǒng)的懸掛法治標(biāo)語、擺放法治展板、發(fā)放宣傳材料、設(shè)置咨詢窗口、開通咨詢熱線等手段外，還要積極利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體手段進(jìn)行宣傳。尤其是對(duì)于在新冠疫情等公共衛(wèi)生危機(jī)中出現(xiàn)的抗拒或妨害疫情防控等違法犯罪行為，可以在社區(qū)中結(jié)合具體案例進(jìn)行宣傳，加強(qiáng)對(duì)家庭成員的警示教育，引導(dǎo)家庭依法抗疫。[10]

（二）加強(qiáng)公共危機(jī)事件的防控宣傳及教育工作

對(duì)公共危機(jī)事件進(jìn)行防控宣傳，做好公眾的教育工作，有利于家庭成員掌握公共危機(jī)事件科學(xué)防控的知識(shí)和技能，也有利于加強(qiáng)家庭成員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研判能力，使更多的家庭成員成為家庭應(yīng)急的核心力量。因此，應(yīng)大力加強(qiáng)公共危機(jī)事件的防控宣傳和教育工作。一方面，在形式上，宣傳教育以線上和線下相結(jié)合的方式為宜。線上通過網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、手機(jī)短信、定制APP軟件、電視及廣播等媒介推送健康消息和危機(jī)關(guān)聯(lián)信息；線下借助講座、報(bào)刊、科普資料等傳統(tǒng)教育方法，或者直接面對(duì)面地開展教育。另一方面，宣傳教育要以提升公眾的應(yīng)急意識(shí)和技能為目標(biāo)，要注意及時(shí)更新危機(jī)防控的相關(guān)信息；要充分考慮家庭的結(jié)構(gòu)以及成員的性別、年齡、職業(yè)和文化等方面的差異，從容易接受的角度切入，以通俗易懂的形式，進(jìn)行高頻的、反復(fù)的宣傳教育，尤其要重視對(duì)老年人和兒童等家庭中弱勢(shì)群體的知識(shí)普及。同時(shí)，建議在相應(yīng)法律法規(guī)中對(duì)公共危機(jī)的防控宣傳和教育做出明確規(guī)定，制定實(shí)施的具體細(xì)則。

（三）對(duì)危機(jī)信息發(fā)布和網(wǎng)絡(luò)輿情實(shí)施有效的法律監(jiān)督

對(duì)公共危機(jī)事件的信息發(fā)布和網(wǎng)絡(luò)輿情實(shí)施有效的法律監(jiān)督，能夠確保個(gè)人和家庭及時(shí)掌握正確的信息源，有利于個(gè)人和家庭對(duì)危機(jī)做出正確的判斷。但現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)公共危機(jī)事件信息公開的內(nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)沒有具體的規(guī)定，導(dǎo)致各級(jí)政府很難把握信息公開的尺度。因此，在條件成熟時(shí)，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)公共危機(jī)事件信息公開的具體事項(xiàng)做出明確規(guī)定，同時(shí)要進(jìn)一步健全政府信息發(fā)布的審核機(jī)制。一方面，針對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)事件，政府要確保發(fā)布及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的信息。當(dāng)無法及時(shí)判斷突發(fā)危機(jī)可能產(chǎn)生的影響時(shí)，各行政機(jī)關(guān)要參考現(xiàn)有法律法規(guī)中的原則性規(guī)定，對(duì)危機(jī)情況進(jìn)行具體裁量，然后再確定信息發(fā)布的時(shí)機(jī)。對(duì)于不依法及時(shí)公開信息的相關(guān)主體，要做出行政處罰或追究法律責(zé)任。[11]另一方面，要加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)督管理，加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的正面引導(dǎo)，既要對(duì)危機(jī)做出正面的宣傳報(bào)道，又要對(duì)虛假信息和群眾疑惑做出及時(shí)回應(yīng)，提升主流媒體的公信力。

（四）立法施策以保障家庭的危機(jī)應(yīng)急活動(dòng)

針對(duì)宏觀立法缺乏家庭微觀制度進(jìn)行安排這一問題，地方立法可彌補(bǔ)相應(yīng)不足。地方政府除要健全當(dāng)?shù)馗骷?jí)應(yīng)急管理體系、協(xié)調(diào)各級(jí)政府部門的應(yīng)急行動(dòng)、提高基層處理應(yīng)急任務(wù)的能力外，要著重從暢通針對(duì)個(gè)人和家庭的救濟(jì)途徑，維持家庭物資的穩(wěn)定供應(yīng)等方面開展相關(guān)立法工作，為家庭應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的應(yīng)急活動(dòng)提供法治保障。[12]

社區(qū)是最貼近家庭的基層組織，是聯(lián)結(jié)政府和家庭的橋梁，因此，其除了為轄區(qū)居民家庭提供各種信息咨詢服務(wù)外，還在疫情期間承擔(dān)組織轄區(qū)家庭核酸檢測(cè)等防疫服務(wù)，為被隔離的家庭提供生活物資等工作。因此，國(guó)家在大力發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的家庭服務(wù)體系建設(shè)的過程中，尤其要加強(qiáng)社區(qū)支持家庭應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的相關(guān)法律法規(guī)的制定工作，為建設(shè)家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系提供支持。

四、結(jié)語

目前，我國(guó)應(yīng)急管理體系已初步形成了以大部制、綜合化為導(dǎo)向的，具有中國(guó)特色的多元立體綜合協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。盡管我國(guó)在應(yīng)急能力建設(shè)方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)，也積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但是部分地方仍然存在應(yīng)急保障能力缺乏、應(yīng)急治理能力不足、應(yīng)急信息化水平較低等問題，不能及時(shí)、有效地滿足應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的實(shí)踐需要。而個(gè)人和家庭作為社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的最終主體，其應(yīng)急行動(dòng)具有高效、統(tǒng)一、節(jié)約的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此，我們認(rèn)為家庭公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)是對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理建設(shè)的必要補(bǔ)充。然而，構(gòu)建以家庭為中心的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的復(fù)雜系統(tǒng)工程，既要培養(yǎng)個(gè)人和家庭的內(nèi)驅(qū)力，又要加強(qiáng)來自國(guó)家、社會(huì)和社區(qū)的外部保障與支持。我們認(rèn)為，加強(qiáng)家庭成員的法治觀念，為家庭應(yīng)急活動(dòng)提供基本的法治保障、權(quán)利保障以及配套支持，是確保家庭應(yīng)對(duì)公共危機(jī)實(shí)踐得以規(guī)范、有序開展的關(guān)鍵和根本。