農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的問題及解決措施

潘海濤

（洪湖市開發(fā)區(qū)自然資源和規(guī)劃所，湖北 洪湖 433200）

按照《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》的要求，全國各地都在積極開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，各級政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、財政部門堅持密切配合，然而取得了農(nóng)村土地確權(quán)工作的良好成效[1]。目前，較多省份通過認真開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，可以有力夯實農(nóng)村的土地管理，土地管理的水平大為提高，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展有十分大的裨益。不過農(nóng)村土地確權(quán)工作涉及農(nóng)民群眾的切實利益，同時需要多部門的協(xié)調(diào)參與，導(dǎo)致在實際推進工作時不可避免地存在問題和困難，從而影響到農(nóng)村土地確權(quán)工作的最終成果。因此，后續(xù)還必須要進一步積極開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，解決好所存在的問題，促使可以全面完成這一項重要基礎(chǔ)性工作。

1 農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的問題

1.1 存在思想顧慮

在思想認識層面，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在思想顧慮，同時一些農(nóng)民群眾對確權(quán)工作的認知度有所不足。從基層領(lǐng)導(dǎo)干部的角度而言，不同程度地存在“三怕”的思想顧慮，一是害怕工作中誘發(fā)農(nóng)村長期以來所積累的矛盾，二是害怕增加后續(xù)征地工作的難度，三是害怕影響流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。正是因為存在“三怕”，導(dǎo)致一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)村土地確權(quán)工作的積極性、認識均有所不足，在實際工作中存在“慢作為、不積極、不主動”的現(xiàn)象。除此之外，因為一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)村土地確權(quán)工作的思想顧慮較重，所以始終都堅持過于謹慎的態(tài)度，實際工作顯得較為被動，影響到農(nóng)民群眾的參與度與配合度。

1.2 政策法規(guī)的缺失

在政策法規(guī)方面，存在未能有效堅持落實“確地為主”的原則，從而影響到農(nóng)村土地確權(quán)工作的成效。因為歷史原因，一些省份或地區(qū)并未能嚴格有效地落實土地管理制度及土地承包政策，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系較為錯綜復(fù)雜，存在較嚴重的農(nóng)地非農(nóng)化用途的問題。另外，較多地區(qū)存在著“人地矛盾”尖銳的問題，特殊群體面臨著“無地可分”“爭相要地”的情況，主要是入贅男、外嫁女、早期外出返鄉(xiāng)人員[2]。除此之外，一些省份在承包期內(nèi)會調(diào)整土地承包關(guān)系，可能無法完全符合法律政策，不過卻已經(jīng)被農(nóng)民群眾認可并成為既定事實，從而導(dǎo)致后續(xù)進行農(nóng)村土地確權(quán)工作面臨較多的困難，增加了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的艱巨性、復(fù)雜性。

1.3 制度設(shè)計亟需跟進

在農(nóng)村土地確權(quán)工作的制度設(shè)計方面，當前還存在著一些尖銳問題，制度設(shè)計并未有效跟進。在實際推進農(nóng)村土地確權(quán)工作時，因為牽涉面較為廣泛，同時各省份的情況有所差異，村各異，所以單純用一種模式和一種制度并不能很好地解決問題，當制度的優(yōu)勢與作用未能有效發(fā)揮時，必然無法確保農(nóng)村土地確權(quán)工作統(tǒng)籌推進。另外，一些省份的城市郊區(qū)已經(jīng)改變耕地用途，確權(quán)時牽涉到征地制度，如何協(xié)調(diào)處理土地確權(quán)制度和征地制度是一大難點。除此之外，農(nóng)村土地確權(quán)工作中因為牽涉到農(nóng)民群眾的切身利益，所以為確保工作的有效性，必須有一個健全可行的確權(quán)監(jiān)督檢查制度，全程做好監(jiān)督管理，當前在這方面還有所缺失。因此，在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，鄉(xiāng)村治理、土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)制度都應(yīng)該與農(nóng)村土地確權(quán)工作同步跟進。

1.4 確權(quán)經(jīng)費缺口較大

農(nóng)村土地確權(quán)工作具有復(fù)雜性和專業(yè)性，牽涉的利益主體較多，所以需要持續(xù)性地進行資金支持。從當前較多省份所開展的農(nóng)村土地確權(quán)工作來看，所需要經(jīng)費投入較大，但缺乏持續(xù)性的資金投入，導(dǎo)致正常的農(nóng)村土地確權(quán)工作不能有效推進。比如南方的一些省份地形地貌較為復(fù)雜，地塊具有零星分布的特點，進行土地確權(quán)時需要投入較多的資金，即便是使用小飛機拍攝1∶2000影像圖，也存在拍攝成本高的問題。因為農(nóng)村土地確權(quán)的成本高，導(dǎo)致一些省份頻頻面臨確權(quán)經(jīng)費缺口較大的問題，正常的農(nóng)村土地確權(quán)工作無法有效推進，或者是所完成的工作質(zhì)量難以有效保證，同時工作進度慢，難以滿足工作要求。針對這一問題，后續(xù)還應(yīng)該多方面協(xié)調(diào)農(nóng)村土地確權(quán)工作的資金，或者是省份內(nèi)部應(yīng)該做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，可以組織統(tǒng)一航拍，必須按照國家規(guī)程標準拍攝1∶2000航拍影像圖。

2 農(nóng)村土地確權(quán)工作存在問題的解決措施

2.1 積極革新思想觀念，認真履行職責

針對農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在的思想顧慮問題，必須要積極革新思想觀念，充分意識到農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要地位。為達成這一目標，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要積極學習和解讀《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，對農(nóng)村土地確權(quán)工作的部署安排有清晰的掌握[3]。對于工作中遇到的問題，可以堅持問題導(dǎo)向進行深度的調(diào)查研究，及時找到解決問題的方法和路徑，從而確保農(nóng)村土地確權(quán)工作可以抓細、抓實、抓徹底。與此同時，基層領(lǐng)導(dǎo)干部和參與農(nóng)村土地確權(quán)的工作人員要認真履行職責，發(fā)揮好自身職能，全身心參與在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，不僅要發(fā)揮好積極性和主動性，還要努力形成工作合力。除此之外，應(yīng)該足夠重視有關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)工作的宣傳、培訓(xùn)、調(diào)研工作，向農(nóng)民群眾詳細講解農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)知識，解決農(nóng)民群眾在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證過程中所存在的疑惑?？傊谏钊胪七M農(nóng)村土地確權(quán)工作的過程中，必須堅持正確的思想觀念，貫徹落實相關(guān)的部署安排，幫助農(nóng)民群眾吃下“定心丸”。

2.2 完善各種政策法規(guī)

針對農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在的政策法規(guī)缺失問題，要有針對性地完善各種政策法規(guī)，彰顯政策法規(guī)的效力，從而為農(nóng)村土地確權(quán)工作的扎實推進奠定堅實的基礎(chǔ)。在完善農(nóng)村土地確權(quán)工作的各種政策法規(guī)時，可以重點從三個方面入手。第一，始終堅持將土地承包經(jīng)營權(quán)作為重點，遵循《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》這些法律法規(guī)的要求，認真開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，依法維護農(nóng)民群眾的權(quán)益。與此同時，要對《農(nóng)村土地確權(quán)工作流程圖》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作技術(shù)操作規(guī)范》這些實施方案或政策法規(guī)做好深度分析，確保在實際開展農(nóng)村土地確權(quán)工作時可以有政策指引。第二，自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、財政部門要做好協(xié)調(diào)工作，分析當前農(nóng)村土地確權(quán)工作推進中所存在的問題，貫徹“確地為主”的原則，有針對性地完善工作制度及政策法規(guī)[4]。在此過程中，應(yīng)該對不符合政策法規(guī)的工作理念和行為進行積極轉(zhuǎn)變和不斷調(diào)整，確保農(nóng)村土地確權(quán)工作可以在法律法規(guī)的約束范圍內(nèi)進行。第三，應(yīng)該深入開展政策研究工作，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在的重大政策性問題。在此基礎(chǔ)上，做好多角度的分析與論證，并謀劃對策措施，不斷加強糾紛仲裁體系建設(shè)。對于農(nóng)村土地確權(quán)工作中所出現(xiàn)的問題，要及時啟動鄉(xiāng)村調(diào)解方案，確保始終有司法保障，科學解決農(nóng)村土地確權(quán)工作中的糾紛。通過做好這三個方面的工作，可以為農(nóng)村土地確權(quán)工作奠定政策支持，后續(xù)工作開展時的艱巨性、復(fù)雜性可以大為減輕。

2.3 統(tǒng)籌推進制度設(shè)計

針對農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在的制度設(shè)計亟需跟進這一方面，要堅持用系統(tǒng)性的思維，找準制度設(shè)計的切入點，統(tǒng)籌推進制度設(shè)計。在農(nóng)村土地確權(quán)工作的制度設(shè)計中，可以重點從三個方面切入。第一，建立健全農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)制度，如果條件滿足，則可以建立聯(lián)席會議制度，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該參與其中，協(xié)調(diào)各個部門積極參與在農(nóng)村土地確權(quán)工作中。依托聯(lián)席會議制度，促進各個部門的協(xié)調(diào)配合，同時做到各負其責，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地確權(quán)工作。第二，建立健全農(nóng)村土地確權(quán)工作的監(jiān)督檢查制度，對所開展的確權(quán)工作進行督促指導(dǎo)。在農(nóng)村土地確權(quán)工作推進過程中，應(yīng)該定期或不定期地進行成果驗收，發(fā)現(xiàn)工作中所存在的問題，比如要檢查是否存在土地確權(quán)糾紛與新矛盾。對于所發(fā)現(xiàn)的問題，要及時督促指導(dǎo)和改進，按照要求完善土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查和土地承包合同，并應(yīng)該建立健全農(nóng)村土地檔案管理制度，保障農(nóng)村土地確權(quán)工作的穩(wěn)步推進。第三，持續(xù)性地完善土地承包經(jīng)營管理制度，確保農(nóng)村土地確權(quán)工作有效推進。在此過程中，可以考慮先進行試點，在農(nóng)村土地確權(quán)工作中發(fā)現(xiàn)所存在的問題，確定土地承包經(jīng)營管理制度是否具有歸屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢的特性，極力凸顯家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。在完善土地承包經(jīng)營管理制度的過程中，必然存在一些尖銳的矛盾，此時需要發(fā)揮好民主協(xié)商、司法訴訟、調(diào)解仲裁的作用，成功化解農(nóng)村土地確權(quán)和經(jīng)營管理過程中的糾紛，這樣能夠有效地落實農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，踐行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，切實保護好農(nóng)民群眾的利益。

2.4 協(xié)調(diào)落實確權(quán)經(jīng)費

針對農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在的確權(quán)經(jīng)費缺口較大這一尖銳問題，當前必須要協(xié)調(diào)落實確權(quán)經(jīng)費，避免影響到土地確權(quán)工作的正常推進。在協(xié)調(diào)落實確權(quán)經(jīng)費時，可以重點從三個方面入手。第一，國家財政給予補助10元/667m2，當?shù)卣e極協(xié)調(diào)財政補助經(jīng)費，確保財政補助經(jīng)費可以及時到位并有效利用，確保可以為農(nóng)村土地確權(quán)工作而服務(wù)。第二，1∶2000航拍影像圖是農(nóng)村土地確權(quán)工作得以有效開展的重要基礎(chǔ)，必須認真對待，協(xié)調(diào)好資金投入，確保有足夠的資金用于航拍作業(yè)。為有效控制成本，地方政府可以采取招投標方式，吸引有相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)參與在航拍作業(yè)中，一方面控制航拍成本，另一方面確保航拍質(zhì)量。第三，在協(xié)調(diào)落實確權(quán)經(jīng)費的過程中，可以考慮社會力量參與其中，地方政府可以吸引社會力量發(fā)揮資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，并在各方面給予優(yōu)惠政策，推行共同參與、共同分享成果的機制。總之，后續(xù)依然要做好研究工作，探究農(nóng)村土地確權(quán)工作的資金投入方式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實好市縣財政補助經(jīng)費。

3 下一步進行農(nóng)村土地確權(quán)工作的新思路

當前已經(jīng)有較多省份全面完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，有力夯實了農(nóng)村土地管理，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有十分大的裨益。針對當前農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在的問題，應(yīng)該始終堅持創(chuàng)新意識，探尋工作的新思路，扎實推進農(nóng)村土地確權(quán)工作。

下一步在進行農(nóng)村土地確權(quán)工作時，應(yīng)該在三個方面多做思考和下功夫。第一，重視農(nóng)村土地確權(quán)工作的宣傳與培訓(xùn)，便于后續(xù)的各項工作能夠扎實推進。在開展宣傳工作時，可以考慮由電視臺制作與播放農(nóng)村土地確權(quán)公益宣傳片，還可以制作農(nóng)村土地確權(quán)流程掛圖。為幫助農(nóng)民群眾加深理解，可以設(shè)計農(nóng)民畫和宣傳資料，同時可以組織各種形式的培訓(xùn)會。對于在農(nóng)村土地確權(quán)工作中所遇到的問題和挑戰(zhàn)，應(yīng)該定期或不定期地組織各種教育培訓(xùn)活動，從不同角度講解農(nóng)村土地確權(quán)工作的內(nèi)容、制度及方式方法。如此一來，可以培養(yǎng)一大批優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村土地確權(quán)工作的人才隊伍，擁有人才優(yōu)勢。第二，在農(nóng)村土地確權(quán)工作推進過程中，應(yīng)該動態(tài)化進行監(jiān)督指導(dǎo)，一方面是確保確權(quán)工作扎實推進，另一方面是便于及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，有效落實工作制度和責任措施[5]。對于農(nóng)村土地確權(quán)工作中所涌現(xiàn)出的先進典型，應(yīng)該做好推廣與宣傳，并總結(jié)工作經(jīng)驗，始終確保農(nóng)村土地確權(quán)工作處于有效狀態(tài)，避免低效化或無效化。第三，農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在著較多問題，常見問題是權(quán)屬不明、地塊面積不準確、四至不清楚、登記簿不健全的問題，都應(yīng)該針對性地解決。為有效解決所存在的問題，要健全制度體系、政策法規(guī)，當前所遺留的土地承包問題要協(xié)調(diào)解決，確保能夠有力夯實農(nóng)村土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要性與必要性是毋庸置疑的，當前已經(jīng)取得良好的成效。對于所存在的問題要科學解決，避免影響到農(nóng)村土地確權(quán)工作的整體成效，后續(xù)在推進農(nóng)村土地確權(quán)工作的過程中，要堅持將人才優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢全部發(fā)揮出來，并形成工作合力，為農(nóng)村土地確權(quán)工作奠定堅實基礎(chǔ)，借助農(nóng)村土地確權(quán)工作有力促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革。