政府性投資項目工程簽證管理存在的問題及對策研究

朱鵬航

(仙游縣仙港工業(yè)園開發(fā)區(qū)管理委員會，福建 莆田 351200)

1 政府性投資項目概述

政府性投資項目主要是出于推動國家經濟、區(qū)域經濟發(fā)展的目的，為滿足社會發(fā)展的各種需要以及國防、政治等方面的需求，由政府通過投入財政資金、發(fā)行國債或地方財政債券等方式獨資或合資興建的投資項目，其中還涉及到其他國家政府贈款、國家財政擔保的國外金融組織貸款等資金，這些項目屬于政府固定資產投資的范疇[1]。相較于普通投資項目，在政府性投資項目中政府是主體、是核心，在項目中投入的財政資金來源廣泛、渠道多樣，主要是社會借助政府部門的強制力，實現(xiàn)對社會資金、資源的集中分配，便于為社會公眾提供更加優(yōu)質的服務。政府性投資項目的工程簽證管理，主要是合同雙方在履行工程合同的過程中，在協(xié)商一致的基礎上，根據合同約定內容對施工中涉及到的各項費用、工期順延、經濟索賠等內容在意識上達成一致的一種補充協(xié)議，它是項目竣工結算階段實現(xiàn)工程造價增減的重要依據，在政府性工程項目的全過程造價管理中屬于重要構成。

2 政府性投資項目工程簽證管理存在的問題及問題成因

2.1 政府性投資項目工程簽證管理存在的問題

在政府性投資項目的工程簽證管理中，時間是最重要、最基本的一項要求，同樣也是確保簽證準確性的前提。這需要合同雙方代表根據在工程現(xiàn)場發(fā)生的實際情況進行準確的測量與描述，并辦理相應的簽證手續(xù)，避免在審計工作和竣工結算階段雙方出現(xiàn)扯皮、糾紛。對于擬建工程，在施工中是否可以保證進度、質量以及節(jié)省投資，從一定程度上主要受設計好壞的影響，在設計缺少科學性、合理性的情況下，可能在施工過程中會出現(xiàn)許多設計變更與現(xiàn)場簽證的問題。比如在設計較為籠統(tǒng)，設計方案細節(jié)處理不足且難以滿足施工需求的情況下，可能導致施工單位進行過多的現(xiàn)場簽證。即便在工程合同中對設計變更進行明確規(guī)定，但是在實際施工中設計變更的問題仍然存在，尤其是在一些隱蔽性工程完工以后，審核人員無法對這些工程的合理性與真實性進行核實，這就會給政府性投資項目帶來許多不良影響。部分簽證缺少對已結束施工中規(guī)格、數量的完整地記錄，對施工時間的界定、描述不夠清楚，存在前后矛盾的情況；在設計變更環(huán)節(jié)，對變更的內容描述不清，文字說明不到位，圖示不規(guī)范，這會給政府性投資項目的順利實施帶來許多困難[2]。

2.2 政府性投資項目工程簽證管理存在問題的成因

在存在工程設計變更的情況下，施工單位可能會在未經過建設單位同意的情況下盲目進行施工，這會給工程量計量帶來較大難度，在合同雙方意見未達成一致隨意進行變更的情況下，可能導致雙方產生一些爭議。導致政府性投資項目工程簽證管理中各項問題的出現(xiàn)，主要和施工單位的簽證管理觀念有很大的關系。在政府性投資項目工程簽證管理中，施工單位是主要的負責人，從實際情況來看，許多單位對該項管理工作缺少足夠重視，更注重自身經濟利益的提升，缺少較強的造價控制觀念。在現(xiàn)場工程簽證內容未經過核實的情況下可能就會直接簽字，導致簽證內容和施工現(xiàn)場的具體情況不符，這可能會造成嚴重的經濟損失，甚至會出現(xiàn)返工的情況，導致工期大幅延長。倘若施工過程中存在的變化量是因建設單位導致，根據工程合同規(guī)定可以直接進行簽證辦理，由于政府性投資項目的施工具有多樣性特征，施工過程中存在一些不確定因素，這就導致建設單位難以對工程簽證的范圍進行有效把控。比如在設計變更中，設計變更與工程簽證需要進行分開說明、闡述，因此設計變更并不在工程簽證的范疇，而實際情況缺失部分施工管理人員將設計變更看成是工程簽證的一部分，這就說明了工程簽證管理的范圍還需要進一步進行明確，否則在政府性投資項目的施工環(huán)節(jié)可能會出現(xiàn)各種不確定性問題，給政府、各參建方造成巨大經濟損失。在施工階段，工程簽證的簽字確認必須保持完整性和一致性，需要保證工程簽證的合法性。不過從部分項目的工程簽證管理情況來看，仍然還存在簽證簽字確認不完善的問題，甚至在部分項目中還存在無效簽證的問題，這就使得工程簽證管理變得非?；靵y，這會影響施工單位各項工作的順利開展。根據工程合同簽訂的要求，要求建設單位需要在14d時間內進行變更確定，同時還需要編制工程價款報告，并由造價工程師簽字確認是否調整合同價款。在變更確認超出期限的情況下，可以自動使工程變更不存在，不符合合同價款調整的要求[3]。在缺失有變更需要的情況下，必然會涉及合同價款調整。在實踐中，由于部分工程簽證管理人員缺少較強的時間觀念，在需要及時辦理簽證的情況下可能會出現(xiàn)超出規(guī)定期限的問題，在進入確認簽字的環(huán)節(jié)，甚至存在推脫的問題，導致工程簽證便利不及時，部分施工單位甚至在竣工結算階段才辦理簽證，這些問題的出現(xiàn)會給政府性投資項目的正常竣工結算帶來負面影響，導致項目中存在漏項漏算的情況，這會大幅延長竣工結算階段進行結算審核的時間，最終對項目的資金正?；厥諑碛绊?。

3 政府性投資項目工程簽證管理優(yōu)化對策

3.1 做好前期準備工作

在政府性投資項目中，為規(guī)避施工階段、竣工結算階段出現(xiàn)各項工程簽證管理問題，必須在項目實施前期做好充分準備。首先，要加強建設單位、施工單位的合作，認真研讀政府招標條例，明確政府投資意向以及投資需求，制定完善的現(xiàn)場簽證管理制度，并主動接受政府的監(jiān)督、審閱，在制度經過審核同意后才能夠正式落實在后續(xù)工作環(huán)節(jié)。比如建設單位在簽批前，可以尋求工程咨詢服務機構的幫助，并接受造價審核部門的審核，在保證簽證合理的基礎上，建設單位才可以對變更進行確認簽字。在這個過程中，各參建單位需要做好對施工現(xiàn)場的前期勘查工作，保證勘查不遺漏、保證設計的規(guī)范性與完善程度，引入全過程工程咨詢服務，對預算編制的準確性進行審核，避免在預算編制的過程中出現(xiàn)錯項漏項的問題，通過這種方式保證定額套用合理準確，尤其是要加強對隱蔽性工程量的計量，得出最合理的工程總造價，通過在項目實施前期做好充足準備的方式，最大限度避免施工、竣工等階段出現(xiàn)設計變更。

3.2 加強招標及合同簽訂環(huán)節(jié)的嚴密性

在政府性投資項目的招投標階段，要選擇較好資質、報價合理的承包商進行合作。首先，要根據投資項目的需求及實際情況，選擇合理的招標方式，如公開招標、邀請招標等，明確招標人范圍和招標人投標條件，編制完善的標書文件，加強對標準文件的分類管理，包括商務文件、技術文件、價格文件等，提前確定投標報價范圍，做好投標報價分析與決策，加強和優(yōu)質承包商的合作，便于提高政府性投資項目的整體效益。在合同簽訂與管理環(huán)節(jié)，通過簽訂合同的方式做好造價、工期、工程量定額套用、工程量數量等相關方面的約定，根據國家相關法律法規(guī)辦理手續(xù)，對簽證的工程量造價費用支付進行約定，對隱蔽性工程的工程量確定的約定，通過完善合同條例的方式，明確設計變更要求及簽證權限，確定好工程簽證管理范圍。另外，還應當著重對工程簽證進行分類，比如，將工程簽證分為計量簽證與費用簽證兩個部分[4]。其中，計量簽證主要是對合同外的工程量進行確認以及對合同約定中實際計量的工程量進行確認，需要由監(jiān)理工程師進行確認，經監(jiān)理工程師確認的計量簽證可以作為費用簽證的依據；費用簽證主要是指索賠，通常它是以計量簽證為基礎，需要在合同簽訂中作出明確約定，一方在向另一方索賠的時候必須具備正當理由，同時要出示有效的證據，在合同簽訂環(huán)節(jié)明確簽證要求，有助于解決工程簽證管理中存在的各項問題。

3.3 加強對項目全壽命周期的監(jiān)理

在政府性投資項目中，監(jiān)理工作需要始終貫穿于項目實施的全過程，通過對政府性投資項目進行全壽命周期監(jiān)理的方式，最大限度避免在項目后期出現(xiàn)設計變更與工程簽證的問題。在政府性投資項目的招投標階段，需要保證監(jiān)理單位、監(jiān)理人員到位，實行人力簽到考核，提高監(jiān)理單位對全壽命周期監(jiān)理的重視性。在工程設計階段，監(jiān)理總監(jiān)要充分發(fā)揮自身職能，加強與施工單位的聯(lián)系，明確工程合同內容，在此基礎上認真審核施工單位編制的施工設計方案以及專項施工方案，從技術、人員、資金、工期、設備等層面入手，加強對設計與施工階段的把控，實現(xiàn)對工程造價的嚴格控制。在實際施工中，監(jiān)理單位必須保證監(jiān)理人員到位，根據施工設計方案合理安排監(jiān)理人員，做好旁站到位、記錄到位、監(jiān)管到位，尤其是要加強對各項隱蔽性工程的監(jiān)督，明確需要通過簽證增加工程量的環(huán)節(jié)。建設單位還需要幫助監(jiān)理單位構建完善的獎懲機制，強化對監(jiān)理人員的激勵與約束，通過簽訂合同的方式嚴格落實監(jiān)理單位需要承擔的經濟與法律責任，做好監(jiān)理的公平公正，保證工程簽證的合理性與科學性。

3.4 提高管理人員專業(yè)化水平

政府性投資項目中，無論是政府部門還是建設單位、施工單位等參建單位，都必須注重對相關管理人員進行教育和培訓。在這個過程中，政府相關管理部門要充分發(fā)揮主體作用，構建設計變更與工程簽證相關責任主體的管理制度，明確規(guī)范勘查、設計、監(jiān)理、施工等相關單位的責任和權利義務，通過這種方式實現(xiàn)對各單位管理人員工作行為的有效約束，保證相關管理人員正確履行自身職責[5]。在工期索賠簽證管理中，就需要建立閉環(huán)管理的模式，通過加強策劃、管理、跟蹤、落實，提升簽證索賠的時效性。在教育培訓的過程中，除了要加強常規(guī)技能專業(yè)培訓，提高管理人員專業(yè)水平外，還需要適當采取手段提高相關管理人員的責任意識，建立工期索賠簽證管理學習文件，學習成果并強化簽證索賠管理意識，有效帶動項目盈利能力的提升，并有效強化相關管理人員對工程簽證管理的認識。

3.5 健全項目監(jiān)管機制

為有效防范政府性投資項目中出現(xiàn)設計變更和現(xiàn)場簽證等風險，促進政府性投資項目提質增效，提高項目的整體效益，要求政府充分發(fā)揮自身主體作用，加強各職能部門的合作，構建多部門參與的項目監(jiān)管機制，以政府行政主管部門、財政評審部門、紀律監(jiān)管部門等為主導，委派專業(yè)監(jiān)管人員，實現(xiàn)對政府投資性項目的全面監(jiān)管，保證各參建單位行為合理，在項目實施過程中自覺履行自身責任。比如，地方財政部門可以派遣專業(yè)財務人員對政府投資性項目進行監(jiān)督，幫助各參建單位提高財務管理水平，規(guī)范財務運作，做好項目前期的預算編制，盡量避免在項目實施中存在不必要的財務支出，規(guī)范政府性投資項目的工程簽證管理，提高項目的經濟效益。

4 結 語

綜上所述，政府性投資項目是政府為更好實現(xiàn)自身社會公共服務職能，通過投入財政資金興建各項工程的行為和過程，與國民經濟、區(qū)域經濟發(fā)展有著密切聯(lián)系。在政府性投資項目實施的過程中，政府及各參建單位要牢固樹立全過程管理意識，做好項目的簽證管理，不斷提高現(xiàn)場簽證質量，通過這種方式最大限度降低政府性投資項目的造價，提高財政資金的利用率，便于在政府性投資項目實施中實現(xiàn)財政資源優(yōu)化配置的目標，從而發(fā)揮出更高的經濟與社會效益。