關(guān)于在消防法律法規(guī)實施中引入公益訴訟的思考

劉海娟 李沂 柯元 吳慧娟 張貝貝

摘要：

近年來，各地法院在消防公益訴訟案件審判實踐中積累了不少經(jīng)驗，取得了較好的社會效果。消防公益訴訟作為新時代檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，其所具有的特有優(yōu)勢為人民群眾提供了新的維權(quán)渠道，但在法律法規(guī)實施中引入消防公益訴訟還存在一些問題。本文通過分析當(dāng)前我國消防公益訴訟現(xiàn)狀、存在問題，提出在法律法規(guī)實施中引入消防公益訴訟的必要性、可行性及具體做法，為完善相關(guān)立法工作提供參考。

關(guān)鍵詞：消防法律法規(guī)；公益訴訟；引入路徑

法律法規(guī)是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理能力的重要體現(xiàn)。消防法律法規(guī)的完善程度直接反映出我國法律制度和社會治理體系的發(fā)展水平[1]。因此，要提高保障和改善民生水平，努力讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。消防安全是事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，也是保障公共利益、社會公共安全的重要內(nèi)容[2]。在立法中完善消防法律法規(guī)，不僅是加強(qiáng)社會治理、推動社會發(fā)展的重要途徑，也是維護(hù)人民群眾根本利益的必然要求。因此，加強(qiáng)消防法律法規(guī)體系建設(shè)，既是完善社會主義法治體系的內(nèi)在要求，也是社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、完善消防法律法規(guī)的意義分析

（一）能夠幫助解決各類社會矛盾

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾多發(fā)易發(fā)，涉及消防安全的問題越來越多，這也給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成了巨大損失。對于人民群眾來說，當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時，如果不能及時解決，可能會影響到他們的正常生產(chǎn)生活。而檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域存在的問題，是維護(hù)人民群眾利益、促進(jìn)社會公平正義的重要途徑[3]。消防公益訴訟不僅能夠解決因消防違法行為所產(chǎn)生的民事糾紛、行政糾紛等，還能夠解決人民群眾與政府相關(guān)部門之間因消防法律法規(guī)的實施而產(chǎn)生的矛盾和問題，有利于進(jìn)一步推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過檢察公益訴訟途徑解決消防違法行為及相關(guān)問題，能夠有效維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）能夠促進(jìn)社會管理創(chuàng)新發(fā)展

在消防公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過參與、支持起訴，可以有效實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)。公益訴訟不同于私益訴訟，也不同于行政公益訴訟，其本質(zhì)是通過司法手段來促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的一種制度安排。消防公益訴訟是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)和不履行法定職責(zé)的行為，通過支持起訴，促使其依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法；通過提起訴訟，促使其及時糾正違法行為。這不僅可以加強(qiáng)消防執(zhí)法監(jiān)督工作，強(qiáng)化消防監(jiān)督管理，也有助于提高社會管理水平，推動政府職能轉(zhuǎn)變。同時，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過在法律法規(guī)實施中引入消防公益訴訟，可以更好促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

二、消防法律法規(guī)的特點

（一）規(guī)范性

相關(guān)人員在辦案過程中，要注意調(diào)查取證方式方法，注意收集固定證據(jù)，不能因為涉及公共利益而隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、減少調(diào)查手段；要及時跟進(jìn)檢察建議整改落實情況，及時跟進(jìn)消防公益訴訟案件進(jìn)展情況，做到信息及時共享；要在相關(guān)法律法規(guī)制定范圍內(nèi)積極建言獻(xiàn)策，要以“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”為出發(fā)點，積極向立法機(jī)關(guān)提出立法建議；在審判過程中，要注重保護(hù)原告的合法權(quán)益，以訴訟利益最大化為原則，避免程序違法等問題。

（二）專業(yè)性

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對法律法規(guī)具有專業(yè)性理解。筆者認(rèn)為，在消防領(lǐng)域引入公益訴訟時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合自身所掌握的消防領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，進(jìn)一步加強(qiáng)與法院、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的溝通交流，充分利用各方專業(yè)知識及技術(shù)手段，提高解決消防公益訴訟問題的能力和水平。在具體案件中，檢察機(jī)關(guān)可以組織有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合研討，對法律法規(guī)進(jìn)行全面研究，并根據(jù)實際情況提出切實可行的解決方案。對于涉及專業(yè)性問題的案件，可以邀請專家學(xué)者參與到具體案件中進(jìn)行討論交流，通過對專業(yè)性問題的探討與研究，更好解決消防公益訴訟問題，真正做到“以訴促調(diào)”。

（三）重要性

首先，有利于解決當(dāng)前消防管理責(zé)任不落實、主體責(zé)任不明確的問題。一方面，通過公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以督促行政機(jī)關(guān)履職，解決消防安全監(jiān)管中的“責(zé)任不落實”和“主體不明確”的問題。另一方面，通過檢察建議，可以督促相關(guān)單位及時整改存在的問題，從源頭上杜絕火災(zāi)隱患，確保消防安全。其次，有利于促進(jìn)社會治理水平的提升。通過在消防安全領(lǐng)域引入公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和作用，積極參與社會治理工作，推動社會治理向精細(xì)化發(fā)展。最后，有利于在全社會形成自覺遵守消防法律法規(guī)的良好氛圍。通過檢察機(jī)關(guān)提起消防公益訴訟，可以有效引導(dǎo)公眾增強(qiáng)消防安全意識。

三、關(guān)于政府公共消防安全利益保護(hù)缺位的原因分析

（一）政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位沖突

在消防安全法律關(guān)系中，政府作為公共利益的代表，對公民、法人和其他組織依法享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。因此，對消防安全法律關(guān)系的調(diào)整是以政府為主導(dǎo)，而政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位存在沖突。具體表現(xiàn)為：一方面，消防安全法律關(guān)系是一種行政法律關(guān)系，消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是行政權(quán)；另一方面，在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)通過消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等措施進(jìn)行監(jiān)督管理，這種方式又是一種帶有強(qiáng)制性、裁量性、指導(dǎo)性的行政行為。另外，公眾參與度不夠，沒有形成全社會共同維護(hù)公共消防安全合力。有的單位沒有將公共消防安全工作納入單位發(fā)展規(guī)劃和年度計劃中；有的地方群眾參與度不高；有的地方群眾缺乏參與意識和參與能力。

（二）消防法律法規(guī)存在一定的滯后性

目前，我國還沒有一部專門的消防法律。現(xiàn)行《消防法》在規(guī)范建筑防火設(shè)計、消防設(shè)施設(shè)置與維護(hù)等方面，存在一些不適應(yīng)新形勢發(fā)展的內(nèi)容。目前，我國正在實施新一輪機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)職能部門也在進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在新形勢下，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家立法工作部署，及時調(diào)整完善消防法律法規(guī)?！断婪ā肥菍ι鐣怖姹Ｗo(hù)的基本法，各部門應(yīng)結(jié)合實際情況，積極修訂相關(guān)法律法規(guī)。如果有關(guān)單位拒不依法履行相應(yīng)義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟，督促有關(guān)部門依法履職。個別地方政府及有關(guān)職能部門對消防法律法規(guī)貫徹落實工作重視程度不夠，對消防工作認(rèn)識不足，有的甚至認(rèn)為消防行政執(zhí)法工作是消防部門的事情，與自己無關(guān)；有的認(rèn)為只要不發(fā)生火災(zāi)事故就萬事大吉，不積極主動履職；有的認(rèn)為消防違法行為難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也難以處理，因此怠于履行職責(zé)。

（三）政府部門之間未形成工作合力

消防工作是一項系統(tǒng)工程，涉及社會的方方面面，需要政府各部門的共同參與。實踐中，往往會出現(xiàn)職能交叉、職能不清、權(quán)責(zé)不明等問題，導(dǎo)致相關(guān)職能部門之間不能有效配合和協(xié)作，甚至相互推諉責(zé)任。有些部門在日常消防安全檢查中沒有對消防違法行為及時制止或糾正，造成消防安全隱患長期存在。因此，應(yīng)建立健全多部門聯(lián)動工作機(jī)制，完善信息共享機(jī)制，實現(xiàn)監(jiān)管合力，提升工作效能。

四、消防法律法規(guī)實施機(jī)制的缺陷分析

（一）良好的消防法治環(huán)境尚未形成

《中華人民共和國消防法》于1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過，歷經(jīng)2008年修訂，2019年、2021年二次修正，但對公民個人、社會組織在消防方面的權(quán)利義務(wù)、違法責(zé)任等規(guī)定并不完善，造成相關(guān)部門在執(zhí)法過程中對行政相對人處罰過重、過寬，對行政相對人合法權(quán)益保護(hù)不力，使得公民消防安全意識薄弱，違法行為頻發(fā)。在社會治理過程中，群眾對消防工作的理解不夠到位，對相關(guān)法律法規(guī)的知曉度低，相關(guān)部門對于火災(zāi)隱患治理、消防安全培訓(xùn)等工作重視程度不夠。目前，我國已形成了消防法規(guī)體系、消防行政執(zhí)法和監(jiān)督體系，但在人民群眾維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)的當(dāng)下，良好的消防法治環(huán)境尚未形成，這也為消防公益訴訟提供了一定的土壤。

（二）消防法律法規(guī)實施機(jī)制存在不足

我國實行行政執(zhí)法和刑事司法的雙重追責(zé)機(jī)制。在火災(zāi)調(diào)查、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定等方面，公安機(jī)關(guān)、消防部門與人民檢察院、人民法院相互配合，形成合力。在消防法律法規(guī)實施方面，上述機(jī)制存在缺陷。一方面，《消防法》僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對消防工作實施監(jiān)督管理職責(zé)，但對于火災(zāi)調(diào)查、火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定等方面沒有明確規(guī)定。另一方面，《消防法》賦予公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督管理職責(zé)，但其調(diào)查取證權(quán)是有限的，只能在發(fā)現(xiàn)重大火災(zāi)隱患時才能提請上級消防機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行技術(shù)鑒定。這導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)重大火災(zāi)隱患時不能及時提請上級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)鑒定，影響了執(zhí)法效率。

五、消防法律法規(guī)實施中引入公益訴訟的必要性分析

消防公益訴訟的目的在于通過檢察機(jī)關(guān)對消防領(lǐng)域違法行為的監(jiān)督，達(dá)到預(yù)防和減少火災(zāi)事故發(fā)生，保障公共安全的目的。消防公益訴訟制度從其設(shè)立之初就明確了其保護(hù)對象為社會公共利益。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人民群眾對美好生活的向往不斷提高，消防安全在社會生活中的地位越來越重要，對消防公益訴訟的需求也越來越強(qiáng)烈。在法律法規(guī)實施中引入消防公益訴訟，能夠及時有效維護(hù)國家和社會公共利益，有效填補(bǔ)公共利益保護(hù)漏洞，同時也能夠推動社會治理創(chuàng)新，促進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。

（一）消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)

消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要包括檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致公共利益受到侵害，社會公共利益受到侵害，可以依法向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，與其他個人和組織相比，其最大優(yōu)勢在于能夠代表國家和社會公共利益對損害國家利益和社會公共利益的違法行為提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起消防公益訴訟的法律依據(jù)為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百七十五條。

（二）消防監(jiān)管模式改革的必然要求

當(dāng)前，我國消防監(jiān)管模式正從傳統(tǒng)的“以人為本”向“以科技為本”轉(zhuǎn)變，新時代人民群眾對消防安全的需求也發(fā)生了新變化，例如“住人”問題凸顯、電動車充電問題突出、火災(zāi)風(fēng)險隱患增多等。消防法律法規(guī)應(yīng)與時俱進(jìn)，對監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整。在對行政相對人進(jìn)行行政處罰時，除需要遵循行政處罰程序外，還應(yīng)包括提供法律救濟(jì)渠道，使行政相對人享有訴訟的權(quán)利。因此，檢察機(jī)關(guān)在對消防違法行為進(jìn)行行政處罰時，要充分考慮到是否為公共利益受損者，督促相關(guān)單位及時改正消防違法行為；在對消防違法行為提起公益訴訟時，也要考慮到是否為公共利益受損者。

（三）消防公益訴訟實踐探索

雖然我國的消防公益訴訟起步比較晚，在司法實踐中還沒有出現(xiàn)過由法院受理的情況，但是在全國范圍內(nèi)，各地區(qū)的司法機(jī)關(guān)還是進(jìn)行了許多有益的探索與嘗試。例如，某市人民檢察院五分院于2020年1月在轄區(qū)內(nèi)開展了為期一年的“守護(hù)消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項監(jiān)督，針對高層住宅小區(qū)消防車通道堵塞等困難問題，在前期調(diào)查的基礎(chǔ)上，注重從群眾來信來訪、新聞報道、社會熱點問題中尋找線索，對建筑或住宅區(qū)消防車通道管理、對單位或個人違反消防法相關(guān)規(guī)定、對監(jiān)管部門是否依法履行監(jiān)管職責(zé)問題等損害社會公共利益的情形開展重點監(jiān)督，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法行政，助推完善消防安全監(jiān)管體制和措施。此外，江蘇漣水，陜西漢中，四川達(dá)州等地的檢察機(jī)關(guān)，也都采取了發(fā)出檢察建議的方式，以促進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法履行消防監(jiān)督管理職能。

結(jié)語

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人民群眾對消防安全的關(guān)注度越來越高。當(dāng)前，我國在消防公益訴訟方面還存在許多問題，如缺乏相關(guān)法律規(guī)定、檢察機(jī)關(guān)的辦案能力有限等。希望通過研究解決這些問題，進(jìn)而推動消防公益訴訟制度進(jìn)一步完善，為維護(hù)社會公共利益、促進(jìn)消防安全形勢持續(xù)穩(wěn)定向好做出更大貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]

燕海濤.改善消防法制環(huán)境確保消防工作依法實施問題探索[J].中國科技縱橫，2022（23）：244-245.

[2]李瀟瀟，朱俊澤.我國行政公益訴訟制度的完善[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2021（01）：40-42.

[3]劉杭諾.安全生產(chǎn)和消防公益訴訟制度設(shè)計之探討[J].中國應(yīng)急管理科學(xué)，2020（06）：74-83.