以交易成本理論為工具分析蘇州市建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法的現(xiàn)狀、問題和對策

徐金亮 吳海衛(wèi)

摘要：

交易成本理論提供了一個觀察和評價政策制定和實施效果的度量工具。本文以交易成本理論為分析工具，以蘇州市建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法現(xiàn)狀為樣本，通過深入廣泛的調(diào)查走訪，分析2018年消防執(zhí)法改革以來的政策文件，發(fā)現(xiàn)存在問題，提出對策建議。本文側(cè)重理論分析，謹(jǐn)供決策參考。

關(guān)鍵詞：交易成本理論；消防監(jiān)管與執(zhí)法；消防執(zhí)法改革

引言

2018年國家開始新一輪機構(gòu)改革，9月13日國務(wù)院將建設(shè)工程消防設(shè)計審查職能劃入住建部，標(biāo)志消防執(zhí)法改革正式進(jìn)入到實施階段。2019年3月19日，中央審議通過《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱《意見》），對消防執(zhí)法改革的方向和路徑進(jìn)行明確。同年，《消防法》進(jìn)行修改，對監(jiān)管（執(zhí)法）主體的職權(quán)進(jìn)行劃分，但職權(quán)邊界較為模糊。2021年《消防法》再度修改，對住建部門的消防職責(zé)邊界進(jìn)一步明確，同時增加了開業(yè)前檢查可以采用告知承諾制等內(nèi)容。2023年《江蘇省消防條例》修改施行。經(jīng)過幾年的摸索完善，適應(yīng)消防執(zhí)法改革需求的消防法律法規(guī)建立完成。

住建部門承擔(dān)建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法職能以來，做了大量探索研究工作，取得不錯成績。但是正如習(xí)近平總書記所講“改革永遠(yuǎn)在路上，改革之路無坦途[1]”，建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法工作依然存在很多問題，亟待深化改革措施，完善制度建設(shè)。本文以蘇州為樣本，開展調(diào)查研究，力圖發(fā)現(xiàn)問題，提出對策。交易成本理論是制度經(jīng)濟學(xué)的一項重要分析工具，該工具已經(jīng)從經(jīng)濟分析層面拓展到了政策分析層面，所以本文選擇該工具來分析評價蘇州市建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法的現(xiàn)狀、問題和對策。

一、交易成本理論主要觀點及結(jié)論推導(dǎo)概述

羅納德·科斯最早提出交易成本的思想，為表彰其貢獻(xiàn)，他于1991年榮獲諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。科斯認(rèn)為“在市場交易中不存在成本是不現(xiàn)實的，為了進(jìn)行交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和條件以及通過討價還價的談判締結(jié)合同，督促合同條款的履行等”。[2]“這些操作的成本常常是極端的和充分的高昂，至少會使許多在無需成本的定價制度中可以進(jìn)行的交易化為泡影?！盵3]

交易成本理論在提出后，獲得約拉姆·巴澤爾、邁克爾·迪屈奇等學(xué)者支持和發(fā)展。張五常將交易成本拓展為信息成本、談判成本、起草和履行合同的成本、界定和實施產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督管理成本和改變制度安排的成本。換言之，“交易成本包括一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過程中的成本?！盵4]

隨著交易成本概念的一般化，交易成本分析開始從經(jīng)濟領(lǐng)域進(jìn)入政治過程并用來研究政治問題。埃里克·弗魯博頓和魯?shù)婪颉ぼ乔刑靥岢觯灰壮杀驹醋杂诮?、實施、維持和改變法律意義上的制度和權(quán)利意義上的制度所涉及的成本，具體為：市場交易成本、管理交易成本和政治交易成本。[5]進(jìn)而，“交易成本成為考量、評價政府組織內(nèi)部運行效率，理性制定和執(zhí)行公共政策，有效遏制權(quán)力尋租和腐敗行為，促進(jìn)民間經(jīng)濟活力的一項重要指標(biāo)”。[6]

結(jié)合消防執(zhí)法改革，本文將交易成本具體表述為政策出臺、實施和改進(jìn)過程中產(chǎn)生的社會綜合成本，包含：政府部門內(nèi)部管理成本、群眾和企業(yè)執(zhí)行成本、權(quán)力尋租成本、安全損失成本、社會財富閑置浪費成本等。對照《意見》明確的改革方向和內(nèi)容，很清楚看出中央政府希望通過這次消防執(zhí)法改革，達(dá)到降低社會綜合成本（即交易成本）的目的。例如，“改革管理工作，堵塞制度漏洞”就是降低政府部門內(nèi)部管理成本；“簡政放權(quán)、便民利企”就是降低群眾和企業(yè)的政策執(zhí)行成本；“公開透明，讓權(quán)力在陽光下運行”就是降低權(quán)力尋租成本；“增強全社會火災(zāi)防控能力”就是降低安全損失成本；“破除消防監(jiān)督管理中各種不合理門檻和限制”就是要降低社會財富閑置浪費成本。在“降本”的同時，《意見》也要求“增效”，“構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系，增強全社會火災(zāi)防控能力，確保消防安全形勢持續(xù)穩(wěn)定向好，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供安全保障”。因此，本文總結(jié)：以最小的社會綜合成本，實現(xiàn)建筑工程消防監(jiān)管與執(zhí)法的最優(yōu)化，可以作為評價建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法領(lǐng)域政策效果和工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二、蘇州建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法的現(xiàn)狀和問題

（一）現(xiàn)狀情況

蘇州市住建部門自2019年4月承接建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法工作。在上級機關(guān)的支持下，各級住建部門克服困難，勇于探索，先后完成職能調(diào)整、人員到位、建章立制等基礎(chǔ)性工作，為監(jiān)管與執(zhí)法工作順利開展打下了良好基礎(chǔ)。四年多來，有序完成建設(shè)工程消防審驗備案、抽查執(zhí)法等工作，實現(xiàn)職能劃轉(zhuǎn)的平穩(wěn)過渡。

截至2023年6月底，全市累計辦理消防設(shè)計審查項目5936個，消防驗收項目4150個；辦理消防驗收備案項目11860個，備案抽查1928個；累計處罰消防違法行為172起，罰款520.2萬元；共計落實消防審驗工作人員99名，其中市局4人，區(qū)縣95人，行政編制20個，事業(yè)編制40個；出臺《蘇州市建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、消防驗收備案和抽查指導(dǎo)意見（試行）》《蘇州市城市更新既有建筑消防設(shè)計技術(shù)指南（試行）》《蘇州歷史文化街區(qū)（歷史地段）保護(hù)更新防火技術(shù)導(dǎo)則（試行）》等制度文件。

（二）存在問題

經(jīng)實證調(diào)查和文獻(xiàn)查閱，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在一些突出問題，亟待下步深化改革加以解決。這些問題不僅蘇州存在，在全行業(yè)都普遍存在。

問題一：政府部門內(nèi)部運行成本偏高，存在工作流程重復(fù)、人員職責(zé)不清、信息溝通傳輸不暢等問題。（1）監(jiān)管與執(zhí)法的人手不足，人員職責(zé)邊界不清晰。（2）市級、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級對建設(shè)工程消防監(jiān)管沒有形成工作網(wǎng)絡(luò)，工作聯(lián)系存在斷層。（3）住建和消防救援部門間協(xié)作關(guān)系松散，缺乏數(shù)據(jù)聯(lián)通的有效工具或平臺，沒有建立強有力的溝通協(xié)調(diào)機制。

問題二：群眾和企業(yè)辦事成本偏高，受訪企業(yè)反映改革后辦事效率和成本變化不明顯。（1）特殊工程設(shè)計審查和驗收的時間偏長，驗收的要求比改革前公安消防部門的要求高，整改難度變大。（2）住建部門將取得施工許可證作為消防驗收或備案的前置條件，大量中小型裝修項目，因為施工許可證辦理環(huán)節(jié)，需要增加10-20萬元的成本，導(dǎo)致大量此類建設(shè)項目逃避消防審驗或者備案。

問題三：違法成本低，安全損失成本高。（1）執(zhí)法處罰的案件數(shù)量偏低。經(jīng)統(tǒng)計，蘇州全市住建部門2021年消防類處罰案件結(jié)案55宗，占全部處罰案件數(shù)4.95%，2022年消防類處罰案件結(jié)案43宗，占全部處罰案件數(shù)2.16%。對比廣東某發(fā)達(dá)地級市公安消防部門2018年對建設(shè)工程消防的處罰案件數(shù)為597宗[7]，確實是處罰力度過輕。（2）逃避監(jiān)管、失管漏管情況增多。由于辦理合規(guī)手續(xù)的成本變高，違法成本變低，所以大量中小型裝修項目，放棄申報消防審驗或備案，逃避住建部門監(jiān)管，建設(shè)工程消防項目失管漏管情況呈擴大趨勢。（3）社會第三方服務(wù)機構(gòu)惡性競爭，市場混亂加劇。由于取消了對消防第三方服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)要求，機構(gòu)數(shù)量大幅增加，市場惡性競爭，專業(yè)度下滑，出具虛假報告等違法行為屢見不鮮[8]。

問題四：社會財富閑置浪費成本增加。（1）年代偏久的既有建筑改造項目，難以符合現(xiàn)行消防規(guī)范要求，限制了既有建筑的使用率。對此，蘇州出臺了《蘇州市城市更新既有建筑消防設(shè)計技術(shù)指南（試行）》《蘇州歷史文化街區(qū)（歷史地段）保護(hù)更新防火技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，但政策效果尚待驗證。鄉(xiāng)村的既有公建配套房屋也有待納入文件適用范圍。（2）未辦理消防審驗或備案已經(jīng)投入使用的項目，缺乏有效途徑或指引進(jìn)行手續(xù)補正。這類項目處于停工停用或違法使用的兩難困境，對企業(yè)和商戶經(jīng)營影響較大。

三、對策建議

消防執(zhí)法改革的目的是以最小的社會綜合成本，實現(xiàn)建筑工程消防監(jiān)管與執(zhí)法的最優(yōu)化。針對上述問題，本文圍繞如何降本增效，提出對策建議：

（一）降低政府部門內(nèi)部運行成本

1.住建消防處（科）的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合協(xié)調(diào)，牽頭搭建審圖、驗收、備案、抽查、執(zhí)法的分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，定期評估協(xié)作機制運行效率，不同職能由審圖中心、質(zhì)監(jiān)站等部門分工負(fù)責(zé)。

2.在市區(qū)兩級建立以住建為前端、消防救援為后端，信息互聯(lián)互通、監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同的有效機制，開發(fā)數(shù)據(jù)共享平臺，減少部門間因為信息不通、責(zé)任扯皮導(dǎo)致的精力空耗。

3.建立市局-區(qū)局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的溝通響應(yīng)體系。增加上級對下級的指導(dǎo)與支持，減少層級間信息阻礙，降低問題積壓在基層帶來的管理成本。

4.建立監(jiān)管與處罰相分離的執(zhí)法機制，形成“發(fā)現(xiàn)-取證-定性-移交-處罰-反饋”流水作業(yè)，借助基層網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)失管漏管項目線索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門拍照取證，區(qū)縣住建消防科定性后移交，監(jiān)察大隊按流程進(jìn)行處罰，處罰結(jié)果反饋消防科進(jìn)行后續(xù)督促整改。分段分工作業(yè)，提升工作效率，并且相互制衡、防范執(zhí)法腐敗，降低權(quán)力尋租成本。

（二）降低群眾和企業(yè)辦事成本

1.優(yōu)化限額以下的工程項目審驗或備案條件和流程。同時積極向上級機關(guān)反映，爭取調(diào)整江蘇省施工許可證辦理的限額要求。

2.完善審批網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)申報資料全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，避免重復(fù)提交。

3.施工圖審查與消防設(shè)計審查，并聯(lián)進(jìn)行，由審圖中心實施，節(jié)約時間成本。

4.消防備案全面采用網(wǎng)上備案、告知承諾制。

5.消防驗收與施工驗收同步進(jìn)行，且對消防工程進(jìn)行過程驗收，及時發(fā)現(xiàn)隱蔽工程存在問題，及時整改，降低竣工驗收的整改難度和成本。

6.統(tǒng)一住建驗收和消防開業(yè)前檢查的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行尺度，消防救援部門對住建部門的驗收結(jié)果要充分認(rèn)可，避免因驗收尺度不同導(dǎo)致項目反復(fù)整改，延遲投入使用。

7.開展經(jīng)常性消防宣傳，對消防企業(yè)和第三方機構(gòu)開展專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將企業(yè)和機構(gòu)的認(rèn)知與最新政策同步。

（三）提高違法成本，降低安全損失成本

1.提升消防違法項目發(fā)現(xiàn)率，增加處罰案件數(shù)量，減少漏管失管的項目數(shù)量。

2.不追求罰款金額，以整改為主，罰款為輔。

3.對責(zé)令停工、停止使用的項目，要專題研究與屬地派出所協(xié)同監(jiān)管的具體方案，由派出所協(xié)助監(jiān)督停工停用，對消防安全隱患嚴(yán)重、危險度高的項目，行政相對人堅決不停工停用的，以妨害公務(wù)或危害公共安全的理由行政拘留，解決消防執(zhí)法缺乏有力手段的問題。

4.對施行告知承諾制的備案項目提高抽查比例，防止虛假承諾。

5.對第三方服務(wù)機構(gòu)加大檢查、考核和執(zhí)法力度，遏制惡性競爭，維護(hù)正常市場秩序。

（四）降低社會財富閑置造成的浪費成本

1.對年代偏久的既有建筑改造項目，及時出臺適宜的變通政策。組織專家論證，一事一議，也應(yīng)制定相對應(yīng)的操作規(guī)則。

2.根據(jù)適用效果，修訂完善《蘇州歷史文化街區(qū)（歷史地段）保護(hù)更新防火技術(shù)導(dǎo)則（試行）》《蘇州市城市更新既有建筑消防設(shè)計技術(shù)指南（試行）》。研究制定既有建筑改變使用功能聯(lián)合審查辦法。

3.對未辦理消防審驗或備案投入使用的項目，開通補辦審驗或備案手續(xù)的特殊通道，讓項目能恢復(fù)合法使用。建議由專家對此類項目評定風(fēng)險，分類提出整改要求。符合整改要求的，同意補辦審驗或備案手續(xù)；無法整改到位的堅決停止使用。

三、對策建議

建設(shè)工程消防設(shè)計審查、驗收及備案職能劃轉(zhuǎn)是深化消防執(zhí)法改革的重要舉措，過程肯定困難重重。當(dāng)前建設(shè)工程消防監(jiān)管與執(zhí)法中存在的問題，只有通過進(jìn)一步深化改革措施來逐步解決。本文提出的對策建議，仍需要進(jìn)一步探討研究。希望通過本文拋磚引玉，進(jìn)一步推動消防執(zhí)法改革工作愈加深入。

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