撤縣設(shè)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響研究

摘?要：近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等重大方針的推進(jìn)，撤縣設(shè)區(qū)成為各級(jí)政府頻繁使用的政策之一。為研究其對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的效果，文章以安順市平壩區(qū)為實(shí)驗(yàn)組，挑選周邊10個(gè)區(qū)縣作為合成組開(kāi)展實(shí)證研究。通過(guò)合成控制法對(duì)11城1970—2020年的數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合，從中虛構(gòu)一個(gè)未受政策影響的合成平壩，來(lái)分析撤縣設(shè)區(qū)落實(shí)前后的效果。發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于西部?jī)?nèi)陸區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)影響低于預(yù)期，甚至還產(chǎn)生了反作用，建議應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎對(duì)待和使用這一政策。

關(guān)鍵詞：撤縣設(shè)區(qū)；經(jīng)濟(jì)績(jī)效；合成控制法

中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2023）09-0018-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.09.018

1?引言

1.1?背景

為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、整合城市資源、提高城市集聚功能和城市化水平，以撤縣設(shè)區(qū)為代表的區(qū)劃調(diào)整政策被各級(jí)政府頻繁使用。所謂撤縣設(shè)區(qū)，是指直轄市或地級(jí)市，在上級(jí)政府部門同意批準(zhǔn)后，將其所轄縣（含縣級(jí)市）改設(shè)為轄區(qū)。

20世紀(jì)末，在改革開(kāi)放的號(hào)召下，中國(guó)沿海城市、內(nèi)陸城市均掀起了區(qū)劃調(diào)整的熱潮。黨的十八大以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等重大方針更是成為區(qū)劃調(diào)整的催化劑。根據(jù)民政部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，縣級(jí)區(qū)劃從1989年的2829個(gè)，增至1998年的2863個(gè)，隨后不斷調(diào)整，2020年保持在2844個(gè)。盡管總數(shù)變動(dòng)不大，期間伴隨著的卻是256項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整。經(jīng)統(tǒng)計(jì)梳理，縣改區(qū)項(xiàng)目逐年增多，特別是從2009年開(kāi)始到2020年，年均15個(gè)縣被調(diào)整區(qū)劃。

地處西南內(nèi)陸黔中，安順市平壩區(qū)是貴州省內(nèi)較早改區(qū)的縣城之一，2014年12月13日，原安順市平壩縣為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，服務(wù)安順市發(fā)展大局，在國(guó)務(wù)院同意下正式撤縣設(shè)區(qū)，并以原平壩縣的行政區(qū)域?yàn)楦膮^(qū)后的行政區(qū)域。這使得其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的連貫性，可以盡量減少其他因素對(duì)模型擬合的影響。至今平壩區(qū)已運(yùn)行到第8個(gè)年頭，相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也積攢整6年，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是得到促進(jìn)，還是受到抑制？撤縣設(shè)區(qū)對(duì)內(nèi)陸城市，特別是發(fā)展中城市有何種作用？帶著這樣的問(wèn)題，文章使用合成控制法分析數(shù)據(jù)，以發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策產(chǎn)生影響的細(xì)節(jié)，加深對(duì)內(nèi)陸區(qū)劃調(diào)整的認(rèn)識(shí)，補(bǔ)充現(xiàn)有學(xué)術(shù)論文成果，為貴州省后續(xù)區(qū)劃更改政策研究提供文獻(xiàn)參考。

1.2?文獻(xiàn)綜述

對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)的政策研究，學(xué)術(shù)界已從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)、城市規(guī)劃、區(qū)域研究、學(xué)術(shù)史考察等角度進(jìn)行探討。所發(fā)布的論文主題圍繞施政動(dòng)因、績(jī)效檢驗(yàn)、規(guī)制探索等方面開(kāi)展。從宏觀來(lái)看，王禹澔、張恩[3]指出撤縣設(shè)區(qū)的研究經(jīng)歷了基于個(gè)案的動(dòng)因與效應(yīng)研究階段和基于大樣本、廣角度、多方法擴(kuò)展的研究階段。但是在背景把握層次性、方法適切性、利益主體包容性等方面存在問(wèn)題，據(jù)此給出建議要加強(qiáng)類型學(xué)、決策過(guò)程、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、地方治理等研究。從微觀來(lái)看，劉丹[6]探討了廣州市撤縣設(shè)區(qū)若干問(wèn)題。其認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)是建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的必然選擇，是增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的重要內(nèi)容，但在政策落實(shí)、組織架構(gòu)、建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)管理等方面需施政者加以重視。郭其友、汪陽(yáng)[2]基于1992—2015年全國(guó)縣級(jí)層面的夜間燈光數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了撤縣設(shè)區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)的影響，認(rèn)為，“撤縣設(shè)區(qū)”政策可以打破原有行政壁壘，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)增強(qiáng)被撤縣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。李志剛學(xué)者[4]對(duì)武漢市蔡甸區(qū)的治理效應(yīng)研究發(fā)現(xiàn)，受制于發(fā)展階段和地理區(qū)位條件，蔡甸區(qū)的發(fā)展動(dòng)力機(jī)制與沿海地區(qū)縣市有顯著不同，撤縣設(shè)區(qū)給其帶來(lái)了負(fù)面影響：行政資源進(jìn)一步受限，出現(xiàn)被動(dòng)邊緣化，難以實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。邵朝對(duì)等學(xué)者[5]認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)不僅不能改變粗放型增長(zhǎng)模式，反而會(huì)加劇當(dāng)?shù)貙?duì)土地財(cái)政的依賴，導(dǎo)致喪失發(fā)展自主性、增強(qiáng)對(duì)中心城區(qū)的依附性而喪失了發(fā)展活力。甄峰等學(xué)者[7]通過(guò)分析常州行政區(qū)劃調(diào)整指出：能否采取有效的管治、實(shí)現(xiàn)空間的整合，是區(qū)劃調(diào)整后的城區(qū)中心之間面臨的共同困境與難題。

綜上所述，撤縣設(shè)區(qū)政策會(huì)因?yàn)閷?shí)施地區(qū)不同、時(shí)間不同而產(chǎn)生不同的政策效果。但現(xiàn)有研究多是對(duì)全國(guó)或中東部地區(qū)進(jìn)行分析，鮮有涉及西南內(nèi)陸地區(qū)，為文章的研究埋下伏筆。

2?研究方法和數(shù)據(jù)

2.1?研究思路和方法

衡量政策實(shí)施效果，需要借用“對(duì)照實(shí)驗(yàn)”這一概念。但現(xiàn)實(shí)中幾乎不可能存在一個(gè)經(jīng)歷了縣改區(qū)，另一個(gè)未經(jīng)歷，且兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件還完全一樣的區(qū)域。面對(duì)這樣的問(wèn)題， Abadie和Gardeazabal提出了合成控制法，經(jīng)過(guò)學(xué)者們反復(fù)論證后，該方法已在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域得到認(rèn)可。該方法的核心內(nèi)涵是：利用已落實(shí)撤設(shè)政策的地區(qū)及其周邊相似地區(qū)的實(shí)際運(yùn)行情況，虛擬出一個(gè)未落實(shí)該政策的地區(qū)，人為創(chuàng)造一個(gè)架空于現(xiàn)實(shí)的實(shí)驗(yàn)條件，從而計(jì)量政策帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。因此，文章也使用該方法來(lái)進(jìn)行政策效果數(shù)據(jù)分析。思路如圖1所示。

2.2?研究

表2展示了政策干預(yù)前預(yù)測(cè)變量的均值，這些數(shù)值越接近，代表兩者差異越小，對(duì)政策干預(yù)的計(jì)量效果越好。差異顯示（見(jiàn)圖2）在政策發(fā)生后，合成平壩與真實(shí)平壩相似，能夠反映未撤縣設(shè)區(qū)的情況。

進(jìn)一步地，以人均GDP（GDP_Pc）為縱軸，以年度時(shí)間序列為橫軸，實(shí)線代表真實(shí)平壩，虛線代表合成平壩，垂直于橫軸的虛線為正式落實(shí)撤縣改區(qū)政策的2015年，繪制政策效果評(píng)估圖（見(jiàn)圖3）。2015年以前，模型擬合效果比較理想，實(shí)線與虛線趨勢(shì)相差無(wú)幾，但從2015年起，實(shí)線與虛線差距逐漸增大，且實(shí)線頹于虛線。平壩的撤縣設(shè)區(qū)政策并未對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到激勵(lì)作用，政策效果低于預(yù)期，甚至低于未落實(shí)該政策的情況。

為檢驗(yàn)這樣的結(jié)果是否存在選擇誤差，接下來(lái)進(jìn)行模型參數(shù)調(diào)整和安慰劑檢驗(yàn)。

3.3?模型調(diào)參

在此前的模型中，未對(duì)預(yù)測(cè)變量進(jìn)行干預(yù)，完全由程序自行合成。同時(shí)，第一、二、三產(chǎn)業(yè)采用的是絕對(duì)數(shù)值的增加值。考慮到潛在誤差，首先在模型中取對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響的1980年（改革開(kāi)放第三年）、實(shí)施積極財(cái)政政策的2000年（千億國(guó)債重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)技術(shù)改造，并向中西部地區(qū)傾斜）固定參數(shù)，人為干預(yù)合成平壩在1980年和2000年的人均GDP與真實(shí)平壩掛上鉤。并將第一、二、三產(chǎn)業(yè)更換為相對(duì)值。運(yùn)行效果如圖4所示。

圖4顯示，2015年以前合成的和真實(shí)的擬合程度非常好，但在2015年后，撤縣設(shè)區(qū)政策給平壩區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效結(jié)果依舊未改變，結(jié)論與圖3一致，改區(qū)對(duì)平壩經(jīng)濟(jì)發(fā)展未帶來(lái)正向激勵(lì)，政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響效果低于未落實(shí)該政策的合成平壩。

3.4?安慰劑檢驗(yàn)

合成控制法中的安慰劑檢驗(yàn)是將醫(yī)學(xué)上的概念移植到政策研究領(lǐng)域。其核心思想是虛構(gòu)政策落實(shí)地或虛構(gòu)政策時(shí)間進(jìn)行估計(jì)，如果不同虛構(gòu)方式下的預(yù)測(cè)變量回歸結(jié)果依然顯著，即表示原來(lái)的政策評(píng)估很有可能出現(xiàn)了偏誤，被預(yù)測(cè)變量的變動(dòng)很有可能是受到其他政策變革或者隨機(jī)性因素的影響。如果不同虛構(gòu)方式下的預(yù)測(cè)變量回歸結(jié)果不顯著，即表示原來(lái)的政策評(píng)估有效，至少是在現(xiàn)行模型下有效。因此，首先根據(jù)表1，選擇權(quán)重較大的普定縣，虛構(gòu)其在2015年進(jìn)行了撤縣設(shè)區(qū)。其次根據(jù)random語(yǔ)法生成1949—2020隨機(jī)數(shù)，隨機(jī)虛構(gòu)平壩區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)政策實(shí)施時(shí)間。模型運(yùn)行效果如下。

圖5顯示，2015年之后，實(shí)線和虛線產(chǎn)生了分異，且實(shí)線位于虛線上方，說(shuō)明該政策對(duì)普定縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了正向激勵(lì)作用，該政策存在地區(qū)安慰劑效應(yīng)。另外，將隨機(jī)生成的1999代入模型發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)圖6），即使平壩區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間提前到1999年，得出的結(jié)論與圖3也差別不大，即該政策不存在時(shí)間安慰劑效應(yīng)。

進(jìn)一步表明該政策沒(méi)有對(duì)平壩區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生作用。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，普定縣比平壩區(qū)更適合這一政策。

4?結(jié)論

受制于數(shù)據(jù)可得性，目前各級(jí)政府的數(shù)據(jù)口徑、數(shù)據(jù)項(xiàng)目尚存在不統(tǒng)一之處，采集數(shù)據(jù)時(shí)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)缺值、前后統(tǒng)計(jì)不統(tǒng)一現(xiàn)象，盡管依托線性插值法或者其他統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行填補(bǔ)，難免導(dǎo)致文章的數(shù)據(jù)出現(xiàn)一定程度的統(tǒng)計(jì)誤差。同時(shí)，為了便于數(shù)據(jù)收集和計(jì)算，簡(jiǎn)單歸結(jié)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為6個(gè)指標(biāo)，一定程度上也影響了模型擬合效果。在未來(lái)的研究中可建立廣維度、多指標(biāo)的綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，并以此進(jìn)行詳盡的合成控制政策研究。

分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)于平壩區(qū)而言，改區(qū)并未起到促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，不僅低于預(yù)期，更是起到了反向作用，亦未通過(guò)調(diào)參擬合和安慰劑檢驗(yàn)。由此可見(jiàn)，撤縣改區(qū)政策對(duì)我國(guó)內(nèi)陸城市，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果不理想，或許確如政府公文中所言——改設(shè)平壩區(qū)是服務(wù)安順市發(fā)展大局，而非促進(jìn)縣域發(fā)展。本研究試圖提醒，施政者要仔細(xì)考慮一個(gè)地區(qū)的定位，綜合衡量撤縣設(shè)區(qū)潛在影響，要注重城市發(fā)展與周遭形成互補(bǔ)之勢(shì)。對(duì)于內(nèi)陸，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府更應(yīng)慎重實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)政策。

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［作者簡(jiǎn)介］劉正瑋（1995—），社會(huì)科學(xué)碩士，現(xiàn)任貴州日?qǐng)?bào)大數(shù)據(jù)公司分析師。