企業(yè)最關(guān)心的碳排放權(quán)交易制度如何完善

文/馬曉琪 盧彥蓉 董華 華北理工大學

碳排放權(quán)交易作為控制溫室氣體排放的市場化手段，已成為世界各國加強生態(tài)文明建設(shè)的重要工具。經(jīng)過近二十年的探索和建設(shè)，我國逐步建立起碳排放權(quán)交易制度，然而碳排放權(quán)交易制度在中國的建立仍然有許多需要關(guān)注的地方。

碳排放權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)

外部性理論。1890年，經(jīng)濟學家馬歇爾首次提出“外部經(jīng)濟”和“內(nèi)部經(jīng)濟”的概念，外部性分為外部經(jīng)濟性和外部不經(jīng)濟性兩方面，其中外部不經(jīng)濟性是指，生產(chǎn)者還是消費者作出的經(jīng)濟行為都會對經(jīng)濟活動產(chǎn)生積極或消極的影響，但其并未對產(chǎn)生的影響付出相應(yīng)的成本或代價。

環(huán)境污染問題屬于經(jīng)濟活動的外部不經(jīng)濟性，生產(chǎn)者為追求更大的經(jīng)濟利益，不惜以污染環(huán)境為手段，導(dǎo)致大量溫室氣體被排放，產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問題，而問題的始作俑者卻無需對其行為承擔相應(yīng)的責任，一切成本與代價被轉(zhuǎn)嫁于社會和他人，具有明顯的外部不經(jīng)濟性。

產(chǎn)權(quán)理論。在科斯定理中，明晰產(chǎn)權(quán)定義是其重要的前提條件。產(chǎn)權(quán)作為一種受法律保護的權(quán)利，包括產(chǎn)權(quán)主體對客體的所有權(quán)以及基于所有權(quán)產(chǎn)生的“占有、使用、支配”等權(quán)利。

在碳排放權(quán)交易中，法律授予碳排放主體一定的權(quán)利，可以對環(huán)境資源占有并獲取一定的利益。由于我國法律對溫室氣體的排放采取限定措施，企業(yè)或個人獲得溫室氣體的排放量需要通過特定許可才能取得，使得排放溫室氣體這一行為具備商品屬性，碳排放權(quán)交易也具有產(chǎn)權(quán)交易的特性。

碳排放權(quán)交易作為一種利用市場機制來控制溫室氣體排放的工具，在實際運作中發(fā)揮了巨大作用。中國早在2005年就通過開發(fā)核證減排量和自愿減排量的方式參與了國際碳交易市場。2010年，我國正式提出碳交易制度，開始建立碳交易市場并允許北上廣等七省市開展碳交易試點工作。經(jīng)過十年的建設(shè)和探索，2020年，生態(tài)環(huán)境部審議通過《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，隨之公布首批重點排放單位名稱以及碳配額分配方案。

碳排放權(quán)交易制度的法律缺陷

碳排放權(quán)交易制度國家層面立法依據(jù)不足。目前，我國尚未建立起統(tǒng)一的全國碳排放權(quán)交易的法律體系，在國家層面關(guān)于碳排放權(quán)交易制度的法律規(guī)范仍受限于部門規(guī)章，缺乏法律規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的相關(guān)規(guī)定，除法律或國務(wù)院行政法規(guī)、決定或命令外，部門規(guī)章沒有為公民、法人或其他組織增設(shè)義務(wù)的權(quán)利。這使得當前規(guī)范各試點省市的碳排放權(quán)交易法律制度位階、立法層次不高，導(dǎo)致碳交易制度規(guī)范缺乏權(quán)威性，不利于其在全國范圍內(nèi)推行和實施。

碳排放權(quán)交易制度地域差異大。碳排放配額具有地域差異性。全國統(tǒng)一的碳交易市場在2021年已經(jīng)啟動，但在重點排放單位納入方面目前僅限于發(fā)電等行業(yè)，在納入力度和廣度上不足。目前，全國碳排放權(quán)交易市場和各區(qū)域性市場的碳配額無法實現(xiàn)互相清繳，各個試點區(qū)域碳排放權(quán)交易也僅限于內(nèi)部范圍，區(qū)域之間的碳配額并不流通。此外，各區(qū)域性碳市場的碳配額定價也有出入，各試點區(qū)域之間相互獨立、互不影響。因此，投資者或控排單位在初步接觸碳交易市場時，既要關(guān)注不同試點配額定價的不同，也要關(guān)注各試點配額互不流通的特點，給碳交易增加了諸多不便。

碳排放權(quán)交易配額分配制度不夠完善。目前，我國法律在碳排放權(quán)交易中關(guān)于配額分配制度的規(guī)定較為寬泛，這使得我國碳排放權(quán)交易市場缺乏統(tǒng)一的配額分配標準。根據(jù)控排單位取得碳配額是否需要進行支付對價可分為有償分配和免費分配。目前我國主要采取免費分配方式，但這一分配方式顯現(xiàn)出諸多弊端。免費分配方式是借助政府的力量進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于促進碳交易市場的流動性，由于控排企業(yè)無需支付碳配額對價即可獲得配額，不利于促進碳配額合理定價。除此之外，各試點之間的碳配額分配方案存在差異，整體上缺乏統(tǒng)一標準，有違公平和市場平衡。

碳排放交易制度缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標準。碳排放權(quán)交易中的國家監(jiān)管必不可少。監(jiān)管部門在碳交易活動中對交易行為和交易內(nèi)容進行監(jiān)管，把控碳排放權(quán)交易的總量和分配。監(jiān)測、報告與核查是碳排放權(quán)交易行政監(jiān)管環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，一方面確保被監(jiān)管企業(yè)的排放行為合法合規(guī)以及排放數(shù)據(jù)的真實性與客觀性，另一方面檢驗了被監(jiān)管企業(yè)關(guān)于配額交易行為的合法合規(guī)性。但在具體規(guī)則設(shè)計上，各試點地區(qū)對其內(nèi)涵認識不一，規(guī)章繁簡程度有差異，尤其是在有關(guān)的環(huán)境檢測標準上更是缺乏統(tǒng)一。

碳排放監(jiān)測、報告與核查機構(gòu)作為政府備案認可的第三方監(jiān)管機構(gòu)更是政府獲得真實排放數(shù)據(jù)的重要途徑。盡管《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南》（試行）規(guī)定了企業(yè)溫室氣體的測算方法，但其只是一個基礎(chǔ)性的原則指導(dǎo)，在具體操作上各地區(qū)建立了自己的體系，這也就導(dǎo)致同一行業(yè)在不同地區(qū)的核查機構(gòu)對核查指南的理解、掌握和執(zhí)行會存在差異，極有可能導(dǎo)致地方保護主義，不利于區(qū)域間的合作。

如何完善我國碳排放權(quán)交易制度

完善碳排放權(quán)權(quán)交易立法。任何一個制度的制定和運行都離不開完善法律體系的支撐，加快制定一部全國層面的關(guān)于碳排放權(quán)交易制度的法律規(guī)范，讓碳交易市場發(fā)展實現(xiàn)有法可依是目前完善我國碳排放交易法律體系的首要任務(wù)。通過制定上位法不僅能夠為統(tǒng)一碳排放配額分配許可制度提供支撐，且由于法律的效力高于行政規(guī)章和地方性規(guī)章等，更有利于明確碳排放權(quán)交易制度發(fā)展的目標，為碳排放權(quán)交易市場提供一個穩(wěn)定的環(huán)境，從而進一步規(guī)范和發(fā)展國內(nèi)碳交易市場。

確立科學的碳排放權(quán)分配制度。碳配額的發(fā)放總量決定著碳交易的供應(yīng)關(guān)系，是碳交易市場能否有效平穩(wěn)運行的前提，應(yīng)重點關(guān)注配額超額分配的風險問題，從而制定科學的碳排放分配制度。從社會公平正義的立場出發(fā)，在分配時要綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)差異現(xiàn)狀、未來發(fā)展狀況等多方面因素，結(jié)合不同行業(yè)特征確定碳市場覆蓋范圍，并實時根據(jù)經(jīng)濟增長率和行業(yè)增長狀況，使設(shè)定的總量符合各行業(yè)的現(xiàn)實情況。對一些在低碳產(chǎn)業(yè)初有成效的企業(yè)采取鼓勵政策，適當增加碳排放權(quán)配額，也可以通過配額分配制度逐步引導(dǎo)淘汰一些高耗能企業(yè)。在分配方式上，應(yīng)逐步減少免費分配的比重、增加拍賣分配的比重，增添碳交易市場活力，通過要求企業(yè)付出一定的成本來展示企業(yè)的真實需求，從而解決免費分配碳排放交易權(quán)帶來的信息不對稱問題，有利于碳排放權(quán)交易市場的穩(wěn)定有序發(fā)展。

設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標準和工作流程。加快推進碳交易機制的有序建立必須重視監(jiān)管機制建設(shè)，而設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標準和工作流程便是重中之重。我國不同試點地區(qū)存在不同的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管程序，地區(qū)間的差異性大大降低了交易的公平性和穩(wěn)定性，因此如何建立全國性統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則成為影響碳交易機制深入發(fā)展的一大要素。國家有關(guān)部門應(yīng)該立足全國，綜合考慮地方間社會、環(huán)境等差異，制定統(tǒng)一的碳交易監(jiān)管細則。首先，應(yīng)針對參與碳交易的企業(yè)行業(yè)制定統(tǒng)一的市場準入準則，結(jié)合實際情況設(shè)立專門的監(jiān)管標準和統(tǒng)一監(jiān)管工作程序；其次，對于第三方檢測機構(gòu)建立碳核查監(jiān)測機構(gòu)準入機制并繼續(xù)完善行業(yè)標準，細化操作流程和工作方法，保障檢測機構(gòu)的工作順利開展；最后，充分利用監(jiān)管技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)建立新型監(jiān)測模式，促進監(jiān)測手段的自動化和智能化。商