解析自然資源確權調查存在的問題

張群

摘要：從2015年9月，中共中央政治局召開會議，審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求建立和實施自然資源統(tǒng)一確權登記制度，到2016年開始試點工作，到2023年完成重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權工作，在自然資源確權工作開展至今，仍存在些許問題，本文基于自然資源統(tǒng)一確權登記工作存在的問題，根據(jù)實地調查工作經(jīng)驗，提出解決問題的思路和辦法，以促進自然資源統(tǒng)一確權登記工作更好的進行。

關鍵詞：自然資源統(tǒng)一確權；調查現(xiàn)狀；登記單元

國家提出自然資源統(tǒng)一確權登記工作，主要目的是解決全民所有自然資源產權歸屬不清、權責不到位、邊界模糊等問題，具體工作任務是劃清四條邊界，即劃清全民所有和集體所有之間的邊界；劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界；劃清不同集體所有者的邊界；劃清不同類型自然資源的邊界，查清各類自然資源的分布、面積、數(shù)量、質量等相關屬性。自然資源權籍調查以自然資源登記單元為基本單位，充分利用已有權屬資料、專項調查、管理管制等成果資料，采用以“內業(yè)為主、外業(yè)補充調查”的方式，全面查清自然資源自然狀況、權屬狀況、界址、相關不動產權利及許可、公共管制要求等，為自然資源審核登簿提供基礎調查依據(jù)。在調查工作中存在很多實際問題，基于此，本文針對解析自然資源確權調查存在的問題進行簡要分析并闡述，以下僅供參考。

1 自然資源統(tǒng)一確權登記存在問題

1.1 政策技術存在問題

自然資源統(tǒng)一確權工作在時間節(jié)點安排上已經(jīng)接近尾聲，但國家相關的技術規(guī)范等均為試行版本，未出臺正式的技術規(guī)定，故現(xiàn)有的調查成果、數(shù)據(jù)均會調整，詳情如下：

（1）因項目參考各項標準目前均為（試行）版本，待最終數(shù)據(jù)標準下發(fā)后，自然資源地籍數(shù)據(jù)庫成果可能存在調整，匯交資料的要求也會存在調整；

（2）登記單元所有權主體、代表行使主體、權利行使方式以及行使內容等，因國家相關政策暫未明確，項目該項工作暫未開展；

（3）國家自然資源登記辦法未頒布，數(shù)據(jù)庫質檢軟件等也沒有正式發(fā)布，所完成的項目均未進行登記，現(xiàn)建的數(shù)據(jù)庫也存在修改、更新的情況。

1.2 資料收集問題

資料收集是自然資源調查過程中一直存在的重點難點問題，造成的原因主要有以下幾個方面：

（1）收集的資料時效性問題，在收集資料時，同一個數(shù)據(jù)資料存在多個版本，很多單位都不知道自己手頭的資料是否為最新資料；

（2）資料收集不到或不完整：有證書的需收集證書，如山林權證等，但很多地方的國有林場存在沒有證書的，或者只有證書沒有矢量數(shù)據(jù)，或有矢量數(shù)據(jù)但和證書上的面積對不上等問題；在新中國成立初建設的水庫很多已經(jīng)沒有征地等數(shù)據(jù)，或直接就沒有數(shù)據(jù)；

（3）資料涉及部門多，收集困難：資料涉及農業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、水務、自然資源等多個部門，許多資料還需到管理處或其他單位收集；

（4）數(shù)據(jù)每年都有變動，收集的數(shù)據(jù)不準確：如三調地類圖像數(shù)據(jù)、林業(yè)一張圖等數(shù)據(jù)；

（5）收集的資料分析：收集到的資料應分析紙質和矢量數(shù)據(jù)是否一致，收集的資料是否能用，如某縣的集體林權數(shù)據(jù)其劃定時沒有考慮河流的權屬及范圍問題，造成成果數(shù)據(jù)不適用于自然資源確權工作；

（6）工作開展時，某些相關數(shù)據(jù)還沒有正式的成果資料，如 “三區(qū)三線”數(shù)據(jù)在2022年年底才正式通過驗收，農村集體土地確權工作正在開展中，造成工作預劃的單元范圍等可能會有變動。

1.3 內業(yè)中工作遇到的問題

（1）單元預劃順序，登記單元重疊時，保持哪個單元的完整性，重要河流的定義，是一個容易混淆的點；

（2）界址點布設問題，界址點布設容易缺點、漏點，界址點編號順序開始處不明確；

（3）數(shù)據(jù)接邊問題，登記單元開展是省、市、縣同時開展，工作時間持續(xù)長，作業(yè)單位多，由于登記單元存在重疊，為達到不重不漏的要求，接邊工作就是一項需解決的問題。

1.4 外業(yè)調查工作中遇到的問題

（1）外業(yè)調查時間不可控：因外業(yè)調查需權屬涉及雙方均要到場，權屬涉及雙方指界人預約時間不可控。

（2）爭議劃定困難：發(fā)生權屬爭議時，爭議雙方對爭議區(qū)劃定存在異議，很多權利人對爭議區(qū)的定義存在質疑，其認為他的土地如果劃入爭議區(qū)是對他的所有權的否定，故在現(xiàn)場即不能確定所有權屬于誰，亦不同意劃定爭議區(qū)，甚至不配合指界工作。

（3）外業(yè)蓋章問題：容易漏章，章名與行政區(qū)名不一致，章不清楚。

2 自然資源統(tǒng)一確權登記存在問題解決辦法

2.1 分解資料收集優(yōu)先級，同步開展內業(yè)調查

針對資料收集階段數(shù)據(jù)類目多、涉及部門廣、收集難度大的問題，在資料收集階段與各市州及各區(qū)縣自然資源部門及時對接，根據(jù)資料收集清單，劃定資料收集優(yōu)先級，第一批優(yōu)先收集用于工作底圖編制、登記單元劃分以及內業(yè)信息提取階段需要用到的數(shù)據(jù)資料，確保工作不等不靠，同步開展。

在開展工作底圖編制以及登記單元劃定工作時，同步安排數(shù)據(jù)技術組開展數(shù)據(jù)資料分析，將數(shù)據(jù)缺失情況分析結果及時與各區(qū)縣自然資源部門對接，組織開展第二批數(shù)據(jù)資料的補充收集。

針對個別兩批數(shù)據(jù)資料收集后仍缺失的資料，或部分公共管制關聯(lián)資料，在調查核實階段與各區(qū)縣分別單點補充收集完善。

2.2 建立統(tǒng)一的協(xié)調機制，保障工作順利開展

各項工作的順利開展都離不開工作委托方和工作實施方的共同努力和相互協(xié)調，本項目除了工作委托方，還涉及各個區(qū)縣的自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農業(yè)及林業(yè)等多個部門，因此建立一個長期、穩(wěn)定、高效的工作聯(lián)系協(xié)調機制是重中之重。通過建立統(tǒng)一的協(xié)調機制，各司其職，保障工作的順利開展：

（1）項目組建立以項目負責人為管理核心，以技術負責人為技術核心的總體項目運行體制，總體對接各階段工作的重大問題。由核心人員對接各專項工作。

（2）項目委托單位安排專項領導牽頭對接專項工作任務，并安排相關人員對接項目承擔單位。

（3）項目周報制度。項目承擔單位每周末編制項目周報，于周一前報送項目委托單位專項對接人，匯報項目進展情況，對需協(xié)調處理的問題做特別說明。

（4）項目委托單位協(xié)助項目承擔單位，協(xié)調與地方相關部門的對接工作，落實本項目的整體協(xié)調工作。

2.3 實現(xiàn)智能化信息提取，提高數(shù)據(jù)準確率

在實際操作過程中，使用自主研發(fā)的自然資源整合建庫軟件，實現(xiàn)從源數(shù)據(jù)到標準數(shù)據(jù)的快速建庫與管理，實現(xiàn)全流程的智能化建庫，保證自然資源地籍調查成果的數(shù)據(jù)精確性、成果標準性、管理高效性。同時，在實現(xiàn)內業(yè)信息自動化提取、信息關聯(lián)等整合各類型數(shù)據(jù)處理過程時，通過智能吸附算法，智能化批量解決自然資源地籍調查中細碎圖斑處理和智能化信息提取與關聯(lián)的問題，為自然資源確權登記工作提供強有力的技術支撐。

（1）智能化全流程建庫

我司基于《操作指南》及相關自然資源地籍數(shù)據(jù)庫標準等標準規(guī)范，以建設自然資源地籍調查成果數(shù)據(jù)庫為目標，圍繞自然資源統(tǒng)一確權登記業(yè)務，綜合運用計算機、GIS、網(wǎng)絡等先進技術，自主研發(fā)出自然資源地籍調查數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)是利用國土調查監(jiān)測數(shù)據(jù)、林草濕等相關自然資源調查成果數(shù)據(jù)，按照自然資源地籍調查預定的數(shù)據(jù)標準進行整合與管理的工具。實現(xiàn)登記單元、各類型類別自然資源、相關公共管制要求等自然資源地籍調查成果數(shù)據(jù)的整合及標準化和智能化入庫，并對數(shù)據(jù)進行維護管理，統(tǒng)一進行編碼及規(guī)范化。具備數(shù)據(jù)入庫質檢、數(shù)據(jù)瀏覽展示、數(shù)據(jù)建庫處理工具、圖屬查詢、專題制圖、統(tǒng)計分析和數(shù)據(jù)成果一鍵導出等功能，能夠進行數(shù)據(jù)的增刪改查、圖形分割合并等操作，以及調查信息的錄入和相關屬性的賦值，實現(xiàn)自然資源地籍調查成果數(shù)據(jù)相關管理功能，為后續(xù)自然資源登記業(yè)務提供標準化數(shù)據(jù)支撐。

（2）批量化處理信息提取

面向自然資源地籍調查的海量多源異構數(shù)據(jù)整合，在實現(xiàn)預劃登記單元、數(shù)據(jù)信息提取、信息關聯(lián)等整合各類型數(shù)據(jù)處理過程時，通過智能吸附算法，智能化批量解決自然資源地籍調查中細碎圖斑處理和智能化信息提取與關聯(lián)的問題，包括批量生成界址點位說明、登記單元界線走向分析和自然資源屬性賦值等快捷處理，實現(xiàn)快速整合建庫，保證自然資源地籍調查成果數(shù)據(jù)的精確性、成果標準性、調查高效性，為自然資源確權登記工作提供強有力的技術支撐。

①界址點位說明。

界址點位說明是對界址點位情況進行文字說明，主要包括界址點所在區(qū)域，距上一界址點的方位及距離。利用相關軟件和算法，可進行界址點位說明的自動計算及提取。

②登記單元界線走向分析。

針對水流登記單元，登記單元界線是按照劃定規(guī)則進行預劃，預劃過程中會按照劃定規(guī)則規(guī)避基本農田、集體土地所有權確權登記等數(shù)據(jù)，從而導致各段界線來源依據(jù)各不相同。利用相關軟件和算法，對登記單元界線進行疊加分析，可以對登記單元各段界線來源進行分類歸納，從而驗證預劃登記單元的正確性。

③自然資源屬性賦值。

自然資源類型圖斑，在進行屬性填寫過程中，涉及屬性按面積大小排序、屬性按照百分比羅列等情況。計算過程復雜，人工計算失誤率較高。利用相關軟件和算法，進行屬性自動計算賦值，可以提高內業(yè)數(shù)據(jù)處理效率和準確性。

上述方法經(jīng)過了可執(zhí)行性與可操作性驗證，取得較好的效果，結合本項目實際需求可提供相應技術服務?；谧匀毁Y源地籍調查中內業(yè)調查與調查成果整理，我司其他項目實施過程中的經(jīng)驗，清晰識別項目過程中內業(yè)信息提取的難點痛點，借助相關軟件，實現(xiàn)內業(yè)數(shù)據(jù)處理自動化，大大提高了項目的生產效率。

2.4 外業(yè)工作中問題解決辦法

（1）集體與集體之間的邊界有異議的情況，需由涉及權利雙方一同開展界線核實工作，并將核實結果報與縣自然資源局；集體與集體之間的邊界變化，需經(jīng)相關村集體共同現(xiàn)場指認，確認村界變動、權利人名字變更等情況。

（2）登記單元內的水工建設用地可能存在集體自發(fā)修建維護的情況，在調查過程中需充分向國有和集體雙方直接認料及情況，并進行實地核實指界，認定最終權屬。

（3）河流附近土地征地情況與村集體核實，如政府部門無征地數(shù)據(jù)，需與村集體和相關行政部門負責人一同前往征地位置進行指界核實工作，核實無誤后現(xiàn)場確定國有權屬。

（4）登記單元范圍涉及國有林場或者其他國有代管的土地，需找相關管理部門進行指界工作。

以上是我針對自然資源統(tǒng)一確權工作中的問題和解決辦法的論述，希望提出的解決辦法能對確權工作的開展起到好的作用。當然，這項工作并沒有結束，我們前期的工作還處于調查階段，登記階段一直沒有啟動，只要登記工作一天沒有完成，我們的工作就不算完成，調查的成果也會因為各種數(shù)據(jù)的變化而產生變動，如三調每年均有變更、林地一張圖等資源專項調查數(shù)據(jù)也會不斷更新，包括國家對調查的技術規(guī)范也在不斷地完善更新中，所以自然資源統(tǒng)一確權工作也要根據(jù)實際情況進行更新。且因為我們的工作需與集體所有人、各層級相關工作人員進行對接，其產生的問題也各不相同，故在工作中要在遵守各項規(guī)章制度的情況下，進行適當?shù)撵`活變通，要及時地解決矛盾，而不能激化矛盾，特別是在遇到少數(shù)民族聚居區(qū)的情況下，要充分尊重當?shù)氐牧曀住?/p>

3 結語

自然資源統(tǒng)一確權登記工作開展期間，應當突破傳統(tǒng)工作方式的局限性，注重其改革。目前在實際工作推行期間仍然出現(xiàn)了些許問題，在一定程度影響了自然資源統(tǒng)一確權的發(fā)展，對此相關的工作人員應當優(yōu)化相關的法律制度、清晰登記鑒定等一系列的策略，解決所出現(xiàn)的問題，減少工作障礙，保證自然資源能夠得到有效的發(fā)展，進一步促進我國生態(tài)文明與綠色發(fā)展。

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