論行政行為的撤銷
——基于行政機關自主撤銷視角

梁成意，熊 晶

（華東交通大學 人文學院，江西 南昌 330000）

具體行政行為在作出之后，如果存在可撤銷情形的效力瑕疵，那么理應作出撤銷處理。根據我國現行行政法的規(guī)定，對行政行為的撤銷存在三種解決方式：其一，由行政相對人或者利益相關人申請行政訴訟或者行政復議，請求司法機關或者復議機關對可撤銷的瑕疵行政行為進行撤銷，即為爭訴撤銷；其二，由作出具體行政行為的上級有權機關，對原機關作出的行政行為進行權力監(jiān)督，發(fā)現下級行政機關作出的行政行為違反法律規(guī)定，存在效力瑕疵，可以進行撤銷，那么便有權對該行政行為做出撤銷處理；其三，由作出該瑕疵行政行為的原機關直接作出撤銷決定，也即行政職權撤銷。不過在學界中并未對第三種情形的“職權撤銷”作出一個確切意義上的概念界定，學者多以“行政處分之撤銷”“行政行為的撤銷”這兩個概念界定，然而，這兩個概念在學者們的指稱中也并不是特指原行政機關的撤銷行為。[1]鑒于在學界之中已有行政職權撤銷的概念，為方便，本文便以此稱之。本文所研究的對象，便是第三種情況中的職權撤銷，即行政機關針對處于違法狀態(tài)但是并未到達無效情形的行政行為，作出消除其法律效力的行政行為[2]156。

一、原行政機關撤銷權存在的合理性

行政機關是否有權撤銷自己所做出的行政行為，該撤銷權的合理性依據又何在？針對行政機關而言，行政法的存在便是對行政機關權力的限制，縱觀行政法規(guī)，并無明文規(guī)定行政機關享有撤銷之權限，那么根據“法無授權即禁止”的法治基本原則和權力法定的基本要求，行政機關所享有的撤銷權并不應該是不言自明、理所當然而存在的，理應由法律上的條文所明確。[3]行政機關在行使缺乏法律授權的行政撤銷權時，是否已經構成了根本性的違法？為解決該沖突，從行政撤銷權的職權性與職責性兩方面作出回答。在行政法理論上，作出權便隱含了撤回權，[4]154例如2021年開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》第75條第2款①《行政處罰法》第75條第2款規(guī)定：行政機關實施行政處罰應當接受社會監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政處罰的行為，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發(fā)現有錯誤的，應當主動改正。最高人民法院（2016）最高法行申2251號行政裁定書表明：“行政機關對于違法的行政行為，在職權范圍內遵循正當程序將其撤銷或者變更，是依法行政原則的應有之義。行政機關依法糾錯不僅在法理上成立，事實上也是行政管理和服務實踐中長期存在的合理作法。”所規(guī)定的。法律授予行政機關作出權，本身便含括了撤銷作出行為的撤銷權，作出與撤回兩個反方向相反效力的動作，構成了一個完整的權力行為。在司法實踐上，最高人民法院的判決書也對該假定作出了支撐。①《行政處罰法》第75條第2款規(guī)定：行政機關實施行政處罰應當接受社會監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政處罰的行為，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發(fā)現有錯誤的，應當主動改正。最高人民法院（2016）最高法行申2251號行政裁定書表明：“行政機關對于違法的行政行為，在職權范圍內遵循正當程序將其撤銷或者變更，是依法行政原則的應有之義。行政機關依法糾錯不僅在法理上成立，事實上也是行政管理和服務實踐中長期存在的合理作法?！币谎砸员沃?，行政機關主動撤銷自己作出的有瑕疵行政行為，系主動改錯的過程，該行為受到認可與包容，因其目的并非為了擴充自我之權力，而是對自身權力的一種限制。正如學者蔡志方所言：當行政機關發(fā)現自己所作出的行政處分具有違法或者其他不當瑕疵的事后，基于職權對其該行政行為撤銷或者變更，而不是選擇繼續(xù)讓違法使用行政權力的惡果存續(xù)下去，這自然可被視作是行政機關對行政權的自我約束。[5]撤銷權作為作出權的反面，針對的是同一具體行政行為，是受到法理與司法實踐雙重背書的行政職權。

行政機關撤銷自己作出的行政行為不僅僅是一種職權，同樣的也是其職責所在。此項職責是依法行政原則的要求。嚴格的依法行政原則，要求一切行為都做到有法可依，以保障法律的純潔性。那么行政機關若是已經發(fā)現自己所作出的行為是瑕疵行政行為，那么必須堅決撤銷該行為，通過自我糾錯的事后救濟方式，來保障以及實現法律適用的純潔性，[6]這便是依法行政原則的內在之要求。其次，從違法主體責任論與法益保護論[7]兩方面也能論證撤銷權的存在系行政機關的職責。原行政機關系為違法行政行為的作出主體，改正違法行為以恢復到合法狀態(tài)，本身便是行政機關的職責之所在。違法主體具有防止自己先前行為的危害進一步擴大的法定義務與道德義務。撤銷負擔性行政行為，便能使得負有義務的行政相對人脫離不利處境；撤銷授益性行政行為，是已經在公共利益與授益相對人的個人利益之間作出了衡量后的決定，撤銷行為讓公共利益得到保護。及時改正錯誤的瑕疵行為，可以盡快防止危害性進一步擴大，是對原行政機關的職責性要求。

二、行政撤銷權限制的法理依據

行政機關在事后主動撤銷違法行政行為，雖然有著自我糾錯以及防止爭訟的積極作用[8]，但因為撤銷行為的復效性，并不意味著行政機關可以“撤銷自由”。在傳統(tǒng)的形式法治思想影響之下，行政機關為促進行政效能，秉持著可以對行政行為任意撤銷的理念。但是法律的安定性以及對公民個人利益的保護，勢必會受到此類“朝令夕改”行為的沖擊。所以隨著人民對個人利益保護的呼聲逐漸增大，要求擴大保護個人利益的范圍與程度，在個益與公益的衡量之間達到相對平衡，這些轉變的觀念使得被置于難以撼動之地位的公共利益不再堅如磐石，行政撤銷權的自由由此受到質疑。[9]對撤銷權進行限制顯而易見成為了新的論題。對撤銷權進行限制的法理依據，主要是在于維護法的安定性理論、維護相對人信賴利益之理論以及維護公共利益之理論。

（一）維護法的安定性理論

古斯塔夫·拉德布魯赫（Gustav Radbruch）有言，法理念的三大要素便是：正義、合目的性以及法的安定性。[10]7法律的安定性是依法治國所追求的基本價值，學界的通說也將安定性原則作為法律制度的基本目的之一與基本組成部分。[11]以國家權力為背書的法律條文，正因其穩(wěn)定性，人民可以看到違反法律帶來的后果，以此來預測以及自主規(guī)制自己的行為，為將來之生活作出規(guī)劃與期待?？梢哉f法的安定性是社會生活穩(wěn)定的基礎，沒有人愿意活在戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢擔憂昨日合法之行為今日是否可能會成為不合法的狀態(tài)之中。法律秩序的穩(wěn)定要求行政機關作出的行政行為能夠維持其所設定的權利與義務，但是對行政行為的撤銷恰恰便是在破壞法的安定性，尤其是撤銷許久之前便已經作出的違法授益性行政行為。雖然撤銷違法行政行為滿足了對正義價值的要求，但是也并未滿足秩序穩(wěn)定價值的需求。撤銷行政行為要面臨的思量，正是表現在對正義價值與秩序價值的抉擇沖突之中。[12]法的安定性是如此之重要，“它意味著國家安定、政治穩(wěn)定、社會生活有序，國民經濟建設能夠順利進行和發(fā)展”[13]，在面臨價值抉擇的時候，往往將對安定性價值的追求置于優(yōu)先的考量中。法的安定性價值要求行政機關的撤銷自由必須受到限制，只有當撤銷所帶來的價值要比維持安定性所帶來的價值大，對法安定性的追求才能讓位于撤銷行為。

（二）維護相對人信賴利益理論

行政行為作出之后，行政相對人以及利益相關人便可能產生信賴心理、作出信賴表現。信賴心理即相對人相信在未來行政行為的效力會持續(xù)下去的心理狀態(tài)，信賴表現即相對人基于信賴心理對自己的生活作出的一系列處置與規(guī)劃。[14]可撤銷的瑕疵行政行為存續(xù)時間愈長，行政行為對行政相對人產生的影響也愈大，尤其是具有效力瑕疵的授益性行政行為。行政相對人對行政行為確信的信賴心理以及所作出的信賴表現，都足以讓行政行為滲透進生活之中，要將經年的存續(xù)行政行為連根拔起進行撤銷，對相對人的信賴利益是十足的傷害。信賴保護原則并不等同于誠信原則，前者有著憲法層面之意義，是依法行政原則的一個組成部分，在法理層面有其獨特性；而后者只是倫理性規(guī)范。[15]根據學界主流觀點，信賴保護原則的法理基礎也在于法的安定性原則，即表現為對法的秩序與持續(xù)的追求，社會國原則對信賴保護起到強化性作用。[16]對行政相對人的信賴保護利益的維護，便是對行政主體撤銷權的限制。行政主體只有權衡撤銷所維護的公共利益大于維持行政行為所能維護的個人信賴利益時，才可以作出撤銷行政行為的決定。

（三）維護公共利益理論

公共利益理論在行政領域的理論層面與實踐層面的重要性是不言而喻的。公共利益的字眼在行政法的相關法條里也隨處可見，例如2004年開始實施的《中華人民共和國行政許可法》第69條第3款，許可的撤銷如若重大損害公共利益，那么便不進行撤銷。①《中華人民共和國行政許可法》第69條第3款：依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》規(guī)定作出征收許可決定的條件之一也是“公共利益需要”。②《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條：為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；……（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。國家行政之根本目的是為了人民的生活走上更美好的坦途，公共利益代表的是集體利益的方向與要求。盡管在傳統(tǒng)的行政觀念中，由于過于強調對公共利益的維護而忽視了對個人利益的保護，但就算如今觀念進行了轉變，個人利益已經不能再被想當然漠視，對公共利益的考量很多時候仍然是置于優(yōu)先地位。當撤銷行政行為可能導致公共利益遭受重大損害，那么即便撤銷行為是為了維護法的純潔性，也不應當作出撤銷。意大利法律與日本法律都有相關之規(guī)定，當撤銷行政行為即使是合法的，但為了維護公益，只能讓相對人作出相應的犧牲。[17]維護公共利益也是對行政撤銷權限制的理論之一，是行政機關必須考量之因素。

三、行政撤銷權限制的具體構建

（一）撤銷期限有限性的限制

“法律不保護躺在權利上睡覺的人”，這句法諺語同樣適用于行政主體的撤銷權行使。有限的時間期限可以敦促行政機關盡快作出行動，也可以避免受到瑕疵行政行為影響的行政相對人一直處于不確定的法律狀態(tài)之中，申言之，撤銷權的法律期間限制也正可以幫助行政相對人完全確定行政行為不可能再發(fā)生改變。行政撤銷權行使期限終了，行政機關便喪失了對行政行為作出撤銷的權力。撤銷期限是一種除斥期間，有著控制行政權、對效率價值的追求、維護法的安定性以及保護相對人信賴保護利益之功效，[18]對撤銷期間的規(guī)定很有必要。同樣，規(guī)定撤銷期間也是對公平價值的追求。行政相對人不服行政機關作出的行政行為，可以提起訴訟或者復議，但是需要在一定的期限之內行使，超期之后便不可以再進行爭訟維權。但是在我國的行政法中并沒有對行政機關的撤銷權期限作出規(guī)定，也便意味著行政機關可以隨時作出撤銷決定，這種優(yōu)勢地位對于行政相對人來說并不公平。在德國法律中，規(guī)定了1年的撤銷期間，且受益人以欺詐、脅迫或行賄取得的行政行為不受到撤銷期限的限制。對于我國的期限制度構建，不同的學者有不同的看法，一類學者是持有仿效德國之規(guī)定的態(tài)度，確定一個時間期限[3]，[10]，例如一年的撤銷期或兩年的撤銷期；一類學者是持有構建梯度撤銷期間的態(tài)度，[14]，[22]正如民法訴訟時效期限，有一個基本期限，也有最長期限。筆者認為，為秉持更嚴謹的態(tài)度，后者的梯度構建能夠符合更廣泛的適用場景。

（二）撤銷程序的限制

行政機關作出的撤銷行為本身便是一種具有特別形態(tài)的具體行政行為，要受到合法性的審查。[19]撤銷也是一種行政處分，所以要符合形式與實質的法律要件。[20]行政程序要求行政機關按照特定的步驟行使權力，如若不遵循便構成違法。程序還讓公眾可以行使監(jiān)督權，參與到行政權行使的過程中，保障個人權益不受侵犯?？梢哉f，程序保障著形式正義的實現，正當程序同時還對實體正義的實現有著不容置喙的作用。所以行政機關形成行政撤銷權時，也須得符合正當合理的行政程序，這是法律實體正義與形式正義的要求和體現。

1.啟動程序

行政機關知道行政行為存在效力瑕疵的事由，須有既定的啟動程序才可開始行政撤銷的進程。啟動程序的開始，標志著行政機關調查撤銷行為是否可撤銷的開始。在實踐案例中，由于法律上并沒有規(guī)定行政機關行使撤銷的開始程序，導致行政機關的做法不一，可操作性與肆意妄為性都存在相對應的隱患。有必要在開始之前填列撤銷申請表，并采取備案制度，以此向行政相對人以及行政機關自己都表達程序的啟動意思。

2.聽證程序

行政機關在作出撤銷決定前，有必要向行政相對人以及有利害關系的第三人告知聽證的權利。尤其是在撤銷授益行政行為時，因為撤銷的行為會對授益相對人以及第三人的利益造成損害，此時便必須經由聽證程序，在充分聽取相對人或者第三人的利益訴求、意見以后再進行利益衡量，作出是否撤銷的決定。

3.告知程序

在行政機關進行了充分的調查取證以及利益衡量，擬作出撤銷或者不撤銷的行政決定前，需要將具體內容告知相對人及利害第三人，此為預先告知。其目的在于，預先告知能讓被告知人采取相應行動，如果不服行政機關作出的決定，有權在規(guī)定期限內提出異議，提交有利于自己的補充證據，如果證據內容足以推翻行政機關的撤銷或不撤銷決定，行政機關須得重新進行利益衡量，再作出決定。行政機關在作出行政決定之后，需要將決定內容告知給相對人以及利害第三人，此為事后告知。事后告知的目的在于，讓被告知人知曉已經作出的行政決定，在被告知人知道或應該知道行政決定的內容起，行政決定開始生效。告知是決定生效的條件。告知的方式可以采取法律的一般做法，即有通知、送達和公告三種形式。

4.書面說理程序

行政行為作出后，有必要說明如此作出的理由。完整的行政行為應當具有“關于所有法律或記錄所載的、通過自由裁量對實質問題的調查結果和結論,及其理由或基礎”[21]143的說明。如前所述，行政撤銷也是一種特別形態(tài)的具體行政行為，所以也要遵守該準則。說明理由不僅讓行政相對人及利害關系人更容易接受行政行為的內容，也可以排除行政機關肆意行政的隱患，保障行政決定的合理性與公正性。

四、結論：四類具體類型的行政行為之撤銷

（一）授益性行政行為的撤銷

授益性行政行為是賦予行政相對人權益或者免除其義務，讓其受益的行政行為，具有監(jiān)督滯后性的屬性，即如有違法，受益人不會主動進行復議或者訴訟，需要承受對應義務的利益相關人也很難立刻發(fā)現該行政行為的違法性。[22]由于授益性行政行為是賦予行政相對人利益，行政機關要進行撤銷必須衡量撤銷帶來的公共利益以及撤銷會影響的相對人信賴利益，如果撤銷行政行為獲得的公共利益要遠大于維持行政行為保護的個人信賴利益，那么便值得撤銷，反之便不可以進行撤銷。

相對人擁有信賴利益的標志便是已經作出了信賴表現，但是如果授益性行政行為是因為受益相對人起初使用詐騙、脅迫、賄賂等非法手段獲得，即行政行為的違法性是行政相對人的原因造成，那么盡管行政相對人已經有了信賴表現，行政機關也必須作出撤銷授益性行政行為處理。此時，授益性行政行為一經撤銷，撤銷的效力溯及既往，受益相對人獲得的利益自始無效。

行政機關在作出利益衡量之后，決定撤銷授益性行政行為，且行政相對人對于行政行為的違法性沒有責任，那么撤銷時間的開始結點便不能溯及既往，撤銷的效力只能在作出以后開始。此時存在兩種結果。第一，撤銷決定作出之后立刻開始無效；第二，撤銷決定作出后一定時間之后再開始無效。后一種情況是為了更周全地保護受益人的信賴利益，行政機關對此擁有行政裁量權。

（二）負擔性行政行為的撤銷

負擔性行政行為是行政機關對行政相對人作出的侵犯其權益的行政行為，構成要件是行政權存在且運行，具有行政主體的意思表示，同時具有法律意義層面的效果。[23]負擔性行政行為如果存在效力瑕疵，行政機關對其撤銷，這對負擔義務的行政相對人而言本質上是一種授益性行為。負擔性行政行為撤銷決定作出之后，撤銷的效力具有溯及力，行政行為自始無效。對于行政相對人已經負擔的義務，行政機關需要盡到行政補償或者行政賠償之義務，以彌補負擔行政相對人受到的損害。

但是負擔性行政行為的撤銷并不總是全然有利于行政相對人，如果表面上雖然是對違法性負擔行政行為的撤銷，本質上卻是借由撤銷行為加重行政相對人的負擔，那么這種撤銷行為也會導致負擔行政相對人的信賴利益受損。比如說行政機關撤銷針對行政相對人的罰款50元行政決定，轉而作出罰款100元的行政決定。這類本質上加重行政相對人負擔的行政撤銷，行政機關所要遵循的規(guī)則應當是對授益性行政行為撤銷的規(guī)則。

（三）涉第三人利益復效行政行為的撤銷

涉第三人利益的復效行政行為，是指一項行政行為不僅對行政相對人產生效力，同時也對第三人具有效力，此時對相對人與第三人產生的效果是相反的。具體而言可以劃分為兩種，對第三人負擔效力的授益性行政行為和對第三人授益效力的負擔性行政行為。行政機關要撤銷復效性行政行為，會直接影響到相對人以及第三人雙方的利益，第三人的利益影響與撤銷行為帶來的公益是在同一陣營。

行政機關在作出撤銷第三人負擔效力的授益性行政行為決定時，要在相對人的個人信賴利益與撤銷帶來的公益和第三人利益之間進行利益衡量，前者大于后兩者利益之和時，便需要進行撤銷，反之維持行政行為，行使的是撤銷授益行政行為的規(guī)則。然而此時具有一個不確定之因素，便是第三人是否會提出救濟。[24]如果第三人在行政行為存續(xù)力發(fā)生之前便提出爭訟救濟，有充足的理由且經過爭訟救濟之后獲得了救濟支持，那么此時相對人所獲得受益利益便沒有合理的存在之理由，自第三人得到救濟之后，行政相對人的信賴利益便不受到法律之保護。在行政機關作出撤銷決定時，也便不必在撤銷公益與信賴利益之間進行衡量。

行政機關撤銷第三人授益效力的負擔行政行為時，依照學界通說觀點，第三人的授益效力屬于反射利益，不屬于法律上的利益，第三人即使受到侵害，也無權進行救濟。[25]367然而一錘定音將第三人的授益利益定義為反射利益，而不是法律利益，未免有有失公平之嫌。第三人的授益利益也并非都是反射利益，也可能是法律利益，如（2007）霞行初字第11號案件中[26]，便涉及第三人的相鄰權授益問題，是法律利益而不是反射利益。若屬于法律利益，第三人的信賴之利益便值得保護，行政機關按照撤銷授益性行政行為規(guī)則進行處理；若屬于反射利益，則按照學界的通說觀點，第三人利益不值得保護，行政機關按照撤銷負擔性行政行為的規(guī)則進行處理。

（四）瑕疵自然補正的行政行為的撤銷

具有效力瑕疵的行政行為能夠通過自然事件或者法律的變化而得到自然的補正，成為合法的行政行為。例如結婚時未達法定年齡的相對人在達到年齡之后請求行政機關撤銷其婚姻，此即由于自然事件使得瑕疵行政行為變?yōu)楹戏ǖ男姓袨?。再如行政行為在作出時有違合法性，但是新法的溯及力使得該行為的效力得到補正，亦可以獲得合法性。瑕疵行政行為的自然補正符合我國對于實質正義的追求，而不是拘泥于形式正義。

但并非所有的效力瑕疵都可以補正，需要分情況而論。[27]針對輕微的程序瑕疵，不論是授益性行政行為還是負擔性行政行為，因為補正的效力符合對公共利益以及個人利益之追求，所以皆可以得到自然補正。針對非實質性的實體要件瑕疵，授益性行政行為依條件可以得到效力補正，即沒有侵害到公共利益以及他人的合法權益的前提下，而負擔性行政行為在此種條件下不可以獲取自然補正之效力，此時會導致負擔相對人的利益受到損害。例如對一個未達責任年齡的人給予治安行政處罰，不能在其已達責任年齡之后便認為當初做的違法處決已經得到了自然補正之效力，而是應當將處罰行為進行撤銷并對負擔行為人進行補償。針對實質性的實體要件瑕疵，不管是授益性行政行為還是負擔性行政行為，均不可以得到自然補正，因為缺失了實質性實體要件，便意味著行政行為的作出是違法的，無自然補正這一說。

對于可以獲得瑕疵自然補正效力的行政行為的撤銷，學界通說便是不對其進行撤銷。因為此時得到效力補正的瑕疵行政行為，已經變成了合法的行政行為。行政行為的撤銷對象是違法的行政行為，已經合法了自然不需要再對其撤銷。