大件運(yùn)輸監(jiān)管模式創(chuàng)新芻議

■ 文 交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路與綜合交通發(fā)展研究中心 陳暉

鄱陽(yáng)湖大橋 江西省交通投資集團(tuán)有限責(zé)任公司九江管理中心 供圖

大件運(yùn)輸許可“雙批”制度歷經(jīng)了“放管服”的3次變革。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管等新法規(guī)政策對(duì)大件運(yùn)輸監(jiān)管帶來(lái)巨大壓力。創(chuàng)新大件運(yùn)輸監(jiān)管模式，一方面要持續(xù)改進(jìn)事前審查模式，增加大件制造企業(yè)對(duì)貨物的承諾制，實(shí)行行政許可決定環(huán)節(jié)與大件運(yùn)輸貨運(yùn)源頭超限超載監(jiān)管的電子聯(lián)動(dòng)，對(duì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)好的企業(yè)按考核周期實(shí)行免檢“白名單”；另一方面要持續(xù)改進(jìn)事中事后監(jiān)管模式，推行“不見(jiàn)面”核查制度，完善非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)系統(tǒng)的功能，進(jìn)一步完善“一超四罰”的操作流程。

我國(guó)大件運(yùn)輸許可“雙批”制度歷經(jīng)了“放管服”的三次變革。

優(yōu)化行政服務(wù)、加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管是維護(hù)良好市場(chǎng)秩序、保障社會(huì)公平正義的客觀要求,也是推動(dòng)管理方式創(chuàng)新和行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切需要。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部相繼出臺(tái)關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的法規(guī)和政策，相關(guān)要求已成為政府及其職能部門(mén)的一項(xiàng)職責(zé)。在此大背景下，許多政府管理干部、學(xué)者和企業(yè)開(kāi)始關(guān)注行業(yè)監(jiān)管模式問(wèn)題，但對(duì)創(chuàng)新大件運(yùn)輸監(jiān)管模式鮮有探討。對(duì)此，筆者從歷史和現(xiàn)實(shí)的維度粗淺探討了大件運(yùn)輸監(jiān)管的創(chuàng)新模式。

大件運(yùn)輸許可“放管服”的歷史嬗變

早期大件運(yùn)輸許可制度缺陷

大件運(yùn)輸最早可以追朔到1987年出臺(tái)的行政法規(guī)《公路管理?xiàng)l例》?！豆贩ā罚?997）第50條以法律的形式確立了大件運(yùn)輸許可制度。根據(jù)該法規(guī)定，超過(guò)公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車(chē)渡船的限載、限高、限寬、限長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)輛，不得在有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路、公路橋梁上或者公路隧道內(nèi)行駛，不得使用汽車(chē)渡船。超過(guò)公路或者公路橋梁限載標(biāo)準(zhǔn)，但需要行駛的，必須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，并按照要求采取有效的防護(hù)措施；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。此類(lèi)大件運(yùn)輸許可需要交通主管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)“雙批”的制度。

上述“雙批”制度，必然導(dǎo)致大件運(yùn)輸企業(yè)辦理超限運(yùn)輸行政許可的時(shí)間成本較高。假如一家大件運(yùn)輸企業(yè)擬從重型設(shè)備制造基地黑龍江起運(yùn)到四川，必須到沿線(xiàn)黑、吉、遼、冀、京、晉、陜、川8省份申請(qǐng)辦理行政許可。由于交通主管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)均實(shí)行屬地管理原則，因此上述案例需要到16個(gè)機(jī)關(guān)辦理行政許可。如果每個(gè)省份耗時(shí)15個(gè)工作日，則共需120個(gè)工作日。雖然行政許可的目的是為了保障公路安全，其必要性毋庸置疑，但部分企業(yè)認(rèn)為上述行政許可手續(xù)太復(fù)雜，干脆不申請(qǐng)行政許可，直接“闖關(guān)”。如果運(yùn)氣不好被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，雖然會(huì)因?yàn)楸豢圮?chē)和罰款而消耗更多時(shí)間，但因?yàn)椤瓣J關(guān)”的成功概率較高，大件運(yùn)輸企業(yè)依然愿意冒險(xiǎn)。與此同時(shí)，本來(lái)可以不超限的可解體貨物運(yùn)輸，也陸續(xù)加入超限大軍。

上述違法行為被發(fā)現(xiàn)后，由于路面執(zhí)法環(huán)節(jié)中卸載貨物受場(chǎng)地和人力制約，執(zhí)法人員往往要求當(dāng)事人繳納罰款并補(bǔ)辦行政許可，而補(bǔ)辦行政許可反而比正常辦理行政許可所需時(shí)間更短。此外，不規(guī)范的執(zhí)法行為，也進(jìn)而導(dǎo)致了亂罰款和執(zhí)法交易的問(wèn)題。

上述情況，迫切需要調(diào)整大件運(yùn)輸許可制度。

大件運(yùn)輸許可制度變革歷程

從2004年開(kāi)始，大件運(yùn)輸許可圍繞著“放管服”發(fā)生了三次變革。

第一次變革 2004年全國(guó)人大常委會(huì)修訂《公路法》，刪除了第50條中“影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的規(guī)定。減少法律條文中的一句話(huà)看似簡(jiǎn)單，實(shí)際意義卻非常重大，因?yàn)榇蠹\(yùn)輸減少了一個(gè)許可機(jī)關(guān)，因此大大減少了許可的環(huán)節(jié)、時(shí)間成本及許可中的違規(guī)交易。這次變革可以稱(chēng)為做了一次“減法”。

第二次變革 《超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2016年第62號(hào)）第6條規(guī)定：載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸車(chē)輛，應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)許可手續(xù)，采取有效措施后，按照指定的時(shí)間、路線(xiàn)、速度行駛公路。未經(jīng)許可，不得擅自行駛公路。可見(jiàn)大件運(yùn)輸許可范圍限定在“載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸車(chē)輛”，而可解體物品則不屬于許可范疇，這一加強(qiáng)監(jiān)管的嚴(yán)厲制度徹底杜絕了可解體貨物的超限行駛運(yùn)輸車(chē)輛“鉆漏洞”的可能性，使得許可回歸到保護(hù)合法超限運(yùn)輸行為、保護(hù)公路的立法本意上。這次變革可以稱(chēng)為做了一次“加法”。

第三次變革 如何為合法的行政許可申請(qǐng)人減負(fù)，并提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，一直是大件運(yùn)輸許可制度變革追求的目標(biāo)。2011年施行的行政法規(guī)《公路安全保護(hù)條例》第36條規(guī)定：跨省份超限運(yùn)輸?shù)能?chē)輛，可向公路沿線(xiàn)各省份公路管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由起運(yùn)地省份公路管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理，并協(xié)調(diào)公路沿線(xiàn)各省份公路管理機(jī)構(gòu)審批超限運(yùn)輸申請(qǐng)，必要時(shí)可以由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。上述規(guī)定正式確立了“一地受理，聯(lián)動(dòng)審批”的行政許可制度。但這一制度在實(shí)施過(guò)程中遭遇公路路網(wǎng)未能聯(lián)通、許可信息裝備落后、地方法規(guī)制度不一、各地管理體制差異等問(wèn)題，導(dǎo)致推進(jìn)過(guò)程非常艱難。交通運(yùn)輸部一直在努力打通路網(wǎng)、制定專(zhuān)項(xiàng)部門(mén)規(guī)章、出臺(tái)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這背后是巨大的資金、設(shè)備和智慧的投入。尤其是根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73號(hào)）深化“放管服”改革的精神，要求優(yōu)化道路運(yùn)輸通行管理，宣布2017年內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨省大件運(yùn)輸并聯(lián)許可全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，由起運(yùn)地省份統(tǒng)一受理，沿途省份限時(shí)并聯(lián)審批，一地辦證、全線(xiàn)通行?！叭€(xiàn)通行”的公示，快速推進(jìn)了這項(xiàng)變革，截至2018年1月1日已全面實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)“全線(xiàn)通行”。這次變革可以稱(chēng)為做了一次“乘法”。

經(jīng)過(guò)三次變革，前述的“一家大件運(yùn)輸企業(yè)擬從重型設(shè)備制造基地黑龍江起運(yùn)到四川”案例，最多只需要15個(gè)工作日即可完成跨8個(gè)省份的大件運(yùn)輸許可，這與早年的120個(gè)工作日相比是巨大的進(jìn)步。同時(shí)實(shí)施行政許可中的執(zhí)法交易概率再次大大降低。合法的大件運(yùn)輸車(chē)輛，在公路上行駛已走上坦途。

大件運(yùn)輸許可后的監(jiān)管新任務(wù)

我國(guó)大件運(yùn)輸許可歷經(jīng)3次變革后，受理、審查、決定3個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但大件運(yùn)輸許可后的監(jiān)管面臨新法規(guī)、新政策帶來(lái)的新任務(wù)。

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的要求

高質(zhì)量發(fā)展必須持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，建立和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。大件運(yùn)輸是國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“晴雨表”。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，必須為大件制造企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)等市場(chǎng)主體，提供更加便捷的體制機(jī)制性因素和條件。一方面，大件運(yùn)輸許可數(shù)量激增，多數(shù)省份有2萬(wàn)件至5萬(wàn)件，個(gè)別省達(dá)到10萬(wàn)件甚至20萬(wàn)件。另一方面，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》要求政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)要推行當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)等制度，實(shí)現(xiàn)集中辦理、就近辦理、網(wǎng)上辦理、異地可辦。需要市場(chǎng)主體補(bǔ)正有關(guān)材料、手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)一次性告知需要補(bǔ)正的內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)這些要求，許多地方只好改為申請(qǐng)人承諾符合性即可，減少了原來(lái)需要開(kāi)展的現(xiàn)場(chǎng)踏勘、現(xiàn)場(chǎng)核查、技術(shù)審查等環(huán)節(jié)，這無(wú)疑給大件運(yùn)輸許可后監(jiān)管帶來(lái)巨大壓力。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求

2019年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出對(duì)直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域，依法依規(guī)實(shí)行全覆蓋的重點(diǎn)監(jiān)管，并嚴(yán)格規(guī)范重點(diǎn)監(jiān)管的程序。毋庸置疑，大件運(yùn)輸是直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的重點(diǎn)領(lǐng)域，必須實(shí)行全覆蓋的重點(diǎn)監(jiān)管。隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、抽查事項(xiàng)及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)的方式，很難完全適用于大件運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管，必須創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強(qiáng)和規(guī)范大件運(yùn)輸事中事后監(jiān)管。

關(guān)于創(chuàng)新大件運(yùn)輸監(jiān)管模式的建議

大件運(yùn)輸許可管理本身是一個(gè)整體，事前、事中、事后的劃分僅僅是從行政許可作出決定的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行的切割，因此要把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求、加強(qiáng)和規(guī)范事中、事后監(jiān)管的要求結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌開(kāi)展制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新大件運(yùn)輸監(jiān)管模式。

持續(xù)改進(jìn)事前審查模式

首先，從近幾年開(kāi)展的大件運(yùn)輸“大走訪(fǎng)”“好差評(píng)”工作情況看，大件制造企業(yè)是大件運(yùn)輸企業(yè)的客戶(hù)，但不是大件運(yùn)輸許可申請(qǐng)人。大件制造企業(yè)弄虛作假、隱瞞產(chǎn)品長(zhǎng)寬高和重量的情況較少，甚至很擔(dān)心路橋坍塌導(dǎo)致貨物難以交付?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，建議研究探索通過(guò)修訂法律制度，賦予大件運(yùn)輸企業(yè)的大件運(yùn)輸許可申請(qǐng)人資格；增加大件制造企業(yè)對(duì)貨物的承諾制，凡是經(jīng)大件制造企業(yè)承諾的，允許簡(jiǎn)化事前對(duì)貨物的實(shí)地核查。

其次，實(shí)行行政許可決定環(huán)節(jié)和貨運(yùn)源頭超限超載監(jiān)管的電子聯(lián)動(dòng)。在重點(diǎn)大件貨運(yùn)源頭單位安裝稱(chēng)重檢測(cè)和視頻監(jiān)控等設(shè)備，并聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。凡是源頭監(jiān)管達(dá)到許可前審查要求的，可以將出站（場(chǎng)）檢測(cè)合格和許可決定同步實(shí)施，這樣可以將許可前審查與出站（場(chǎng)）等源頭治超緊密結(jié)合。

最后，盤(pán)活信用監(jiān)管的“含金量”。近幾年，開(kāi)展的治超聯(lián)合懲戒機(jī)制發(fā)揮了一些作用，但僅限于事后管理的懲戒，對(duì)信用程度高的企業(yè)沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，建議對(duì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)好的企業(yè)，按考核周期實(shí)行免檢的“白名單”制度。

持續(xù)改進(jìn)事中事后監(jiān)管模式

首先，推行“不見(jiàn)面”的核查制度，充分利用已經(jīng)建成的高速公路稱(chēng)重檢測(cè)、外廓尺寸檢測(cè)、ETC門(mén)架等數(shù)據(jù)，倒查大件運(yùn)輸車(chē)輛的實(shí)際行駛軌跡，比對(duì)分析大件運(yùn)輸許可數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處虛假填報(bào)、“大車(chē)小證”、不按許可路線(xiàn)行駛等違法違規(guī)行為，真正實(shí)現(xiàn)“審管信息對(duì)接”。

其次，完善非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)系統(tǒng)的功能。國(guó)省干線(xiàn)超限檢測(cè)站前方設(shè)置的檢測(cè)提示功能、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法檢測(cè)系統(tǒng)，不能只單純具有行政處罰的取證功能，應(yīng)當(dāng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)與大件運(yùn)輸許可信息聯(lián)動(dòng)，并具備檢查的功能。

最后，進(jìn)一步完善“一超四罰”操作流程。目前的“一超四罰”流程，仍然是粗線(xiàn)條、效率低下，應(yīng)當(dāng)在細(xì)化、提速上進(jìn)一步改進(jìn)，建議違法的大件運(yùn)輸車(chē)輛在違法行為處理完成后，屬于“一超四罰”的，由違法行為地執(zhí)法隊(duì)伍直接抄送給車(chē)籍地執(zhí)法隊(duì)伍即可。