國外應急志愿服務：演化軌跡、理論研究與反思

■ 趙云亭 張祖平

早在1986年，德國著名社會學家烏爾里?！へ惪司妥鞒隽巳祟愐呀?jīng)進入“風險社會”的重要論斷。隨著社會發(fā)展，人類抗擊風險的能力雖然在不斷加強，但現(xiàn)代風險在波及范圍、發(fā)生頻度、復雜程度以及治理難度上與傳統(tǒng)風險已不可同日而語，此次新冠肺炎疫情就是最好的例證。新冠肺炎疫情發(fā)生后，以其高傳染性、高危險性迅速從一個局部問題變?yōu)槿騿栴}，世界任何一個角落都難逃厄運，同時引發(fā)社會心態(tài)風險、社會制度風險、社會治理風險，各種風險相互疊加，并將長期存在，給社會帶來巨大挑戰(zhàn)。面對常態(tài)化和復雜化的風險問題，僅靠政府力量是遠遠不夠的，多元力量聚合形成風險治理共同體成為一種必然選擇。志愿者作為一股重要的社會力量，在突發(fā)事件應急治理中扮演重要角色，發(fā)揮重要作用。如何促進志愿者在應急治理中的有序參與，促進志愿者優(yōu)勢和作用最大化，是各國政府關注的重點問題。西方國家在長期實踐中形成了較為成熟的志愿服務體系，本文試圖通過對西方國家志愿服務發(fā)展、實踐和相關理論的分析和研究，為完善我國應急志愿服務體系尋找方向和思路。

一、國外應急志愿服務的研究進展

國外學者很早就認識到志愿者及其組織在創(chuàng)造社會價值、應對突發(fā)事件、維系社會穩(wěn)定中的作用，并對應急志愿服務進行系統(tǒng)研究。

（一）應急志愿者與應急志愿服務

志愿者是那些不以營利為目的、自愿貢獻力量為他人服務的一群人。聯(lián)合國前秘書長科菲·安南（Kofi A.Annan）指出志愿者是基于一定價值追求，在不求物質(zhì)回報的前提下，為社會進步貢獻個人力量的個人或群體［1］。美國學者達維爾和芒迪認為志愿者是出于自愿向他人提供無償幫助和服務的人［2］。雖然不同學者在志愿者概念的表述上各有不同，但在志愿者核心特征上基本達成共識，它們分別是自愿性、無償性和公益性。所以，應急志愿者是指基于一定價值認同和追求，不為物質(zhì)報酬，自愿參與突發(fā)事件應急救援并提供志愿服務的人。志愿服務就是志愿者提供服務的行為，“應急志愿服務”是志愿者利用自己的資源和能力為突發(fā)事件應急治理提供無償、非職業(yè)的行為。應急志愿服務彌補了政府和市場在應急治理中的缺陷，是應急治理中不可缺少的一股重要力量。

（二）理解志愿者參與應急治理的理論基礎

圍繞志愿者參與應急治理過程形成了善治理論，從政府職能轉(zhuǎn)變層面對志愿者參與應急治理提供了解釋。治理與善治理論的提出為志愿者參與應急治理提供了政治合法性。治理是一種與統(tǒng)治相區(qū)別的管理機制，解決的是在各領域管理活動中不同主體之間的關系問題。羅茨（R.Rhodes）指出治理是一種新的實現(xiàn)秩序的統(tǒng)治過程［3］，在治理理論看來，社會秩序無法靠單一的國家強制力來維系和運行，要依靠政府與民間、公共部門與私人部門等相互影響的行為者的互動合作來實現(xiàn)［4］。所以，治理是對國家單一權力中心的挑戰(zhàn)，同時也是對多元主體在管理活動中所擁有權力、地位以及作用的承認，各機構(gòu)只要能夠獲得群眾的認可，都可能成為不同層面活動的權力中心。善治是治理發(fā)展的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，政府與公民有完善的合作機制，能夠彼此激發(fā)、協(xié)同，增進治理的效果。政府治理理念的轉(zhuǎn)變意味著社會力量在社會事務處理中的地位被認可和接納，志愿者參與突發(fā)事件應急治理有了制度基礎和保障。

（三）社會結(jié)構(gòu)與個體心理：志愿服務動機的兩種視角

動機是觸發(fā)人類做出某種行為的內(nèi)在心理機制，是解釋人類行為的出發(fā)點。行動主體能夠想象其想要實現(xiàn)的結(jié)果是激發(fā)其行動力量的內(nèi)驅(qū)力［5］。圍繞志愿服務動機，主要形成了兩大流派：一是動機的心理學流派；二是動機的社會學流派。心理學主張從個體心理層面對動機進行定位。動機功能理論是研究志愿服務動機的心理學流派的代表性理論之一，該理論認為如果個體相信一種行動可以滿足其某種心理需求時，個體就會主動參與志愿服務。志愿服務功能清單（VFI）用六種不同的志愿服務動機將志愿者參與志愿服務的需求固定下來：一是價值觀的實現(xiàn)和表達；二是提高自己的學習經(jīng)歷；三是融入團體并與重要團體成員融洽相處的社交需要；四是獲得與職業(yè)相關的益處；五是幫助人們解決心理焦慮和社會認同問題；六是實現(xiàn)自我認知和自我提高。巴特森（C.Daniel Batson）以不同的研究方式創(chuàng)立了四動機理論，提出動機是由價值觀所誘發(fā)、由目標所指揮的力量［6］。由此認為，動機數(shù)量是無窮盡的，會隨外在環(huán)境變化而變化，并辨別出了四類參與志愿服務的動機，分別是利己主義、利他主義、集體主義和行為準則主義。

與心理學流派對動機的個體化理解和定位不同，社會學家認為動機由社會結(jié)構(gòu)決定而不是個體的固有屬性，社會結(jié)構(gòu)因素包括性別、種族、年齡、教育、收入、就業(yè)情況、婚姻及為人父母狀況、宗教等領域［7］，一個人所處社會位置不同面對的社會結(jié)構(gòu)要素也就不同，個體參與志愿服務的動機也就不同。

（四）應急志愿服務管理機制的相關研究

1.應急志愿者招募的相關研究。志愿者招募對于志愿服務的隊伍建設和實際效果至關重要。貝迪認為招募能夠精準發(fā)現(xiàn)、挖掘和培養(yǎng)具備特殊能力和品質(zhì)的個體［8］，讓更多優(yōu)質(zhì)人員參與到志愿服務當中。國外對不同群體參與志愿服務的意愿進行了研究，中產(chǎn)階層參與志愿服務的意愿最為強烈，其社會地位和擁有的人際資源能夠為志愿者組織所用，被招募的可能性也比較大。從性別來看，女性被招募為志愿者的幾率要大于男性，從膚色、種族來看，白人被招募為志愿者的幾率要高于非拉美裔黑人、拉美裔美國人和其他少數(shù)民族。尼爾森通過研究強調(diào)應急當局的意識形態(tài)和包容性對自發(fā)志愿者的接納和整合至關重要［9］。

2.應急志愿者激勵手段的相關研究。皮爾斯通過對支薪組織和志愿組織的比較研究，發(fā)現(xiàn)支薪組織可以利用處罰、經(jīng)濟獎賞或其他類似的方法激勵員工，而志愿組織一方面缺乏采取處罰措施的能力，另一方面更多靠精神獎勵來激勵工作人員，這就造成支薪組織工作人員的連續(xù)性比較強，而志愿組織的工作人員往往做同一種工作［10］。而任務難易程度也會影響志愿者持續(xù)參與的積極性，承擔有挑戰(zhàn)或較難的工作任務會激發(fā)志愿者服務的熱情。凡諾蘭德、皮萊和瓦雷對不同區(qū)域為應急志愿者所提供的福利差異進行了研究，認為各轄區(qū)在就業(yè)狀況要求、地域限制、時間限制和經(jīng)濟影響方面存在巨大差異并缺乏統(tǒng)一性，提出統(tǒng)一區(qū)域就業(yè)法的對策［11］。

3.應急志愿者組織結(jié)構(gòu)的相關研究。目前主要包括三類基本組織：分級體制模式、矩陣模式和網(wǎng)絡模式。舍曼和蒂埃爾認為，處理緊急事故必須采用嚴格的、分級體制管理結(jié)構(gòu)，但志愿應急人員對嚴格的組織領導有排斥情緒，而缺乏管理的應急志愿服務效果又難以得到保障。因此，為保障服務效果，需要對組織控制程度進行權衡。

4.應急志愿者協(xié)調(diào)與責任的相關研究。艾布銳和勞塔認為，當前對社區(qū)和公民在應對和備災工作中責任的理解有待深化，并提出為應急志愿者制定更明確的規(guī)則和法律，提升應急志愿者對志愿服務權利和義務的認識，重新考慮災害期間應急志愿者的權利和義務與公民身份的關系等相關建議［12］。格魯森，阿尼爾和布魯克基于社交媒體的應急管理，對志愿者有效組織進行了研究［13］。馬丁內(nèi)斯，杰米和卡西里亞斯對自然災害緊急情況下自發(fā)志愿者的選擇工具進行了設計和驗證［14］。應急志愿者責任和義務的判定直接影響志愿者參與突發(fā)事件應急響應的積極性和服務質(zhì)量，國外學者對應急志愿者的責任和義務開展了相關研究。莉拉，肯尼思和史蒂夫?qū)ν话l(fā)事件發(fā)生期間自發(fā)志愿者的協(xié)調(diào)進行了分析，強調(diào)為自發(fā)志愿者提供技術含量較低、法律和文化敏感性較低的職能，缺乏健康和安全培訓，責任、動機和期望不明確是利用自發(fā)志愿者的最大挑戰(zhàn)，在讓自發(fā)志愿者參與災害響應和恢復時，自發(fā)志愿者的人身安全和權益保障被列為最高風險［15］。

二、國外應急志愿服務的演化軌跡

志愿服務是社會需求的產(chǎn)物，社會需求是推動志愿服務不斷完善和發(fā)展的根本動力。面向社會需求，國外志愿服務經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷史和路徑探索，在發(fā)展過程中服務隊伍不斷壯大、服務內(nèi)容不斷擴展、服務方式不斷完善、服務渠道不斷豐富、服務質(zhì)量不斷提升，并形成了濃厚的志愿服務氛圍和發(fā)達的志愿服務文化。應急志愿服務在志愿服務系統(tǒng)不斷成熟和細化的過程中逐漸受到重視和發(fā)展，并成為志愿服務的一個重要領域［16］。國外應急志愿服務大致經(jīng)歷了萌芽、形成、成熟、發(fā)展四個階段。

（一）19世紀初至19世紀末：應急志愿服務的萌芽階段

西方國家志愿服務是在現(xiàn)實社會問題與宗教精神的相互激發(fā)和作用下開始萌芽和發(fā)展的。相關資料顯示，西方國家志愿服務活動發(fā)源于19世紀初宗教性的慈善服務。在宗教教義精神的驅(qū)使下，由教會推動的慈善服務主要是通過動員和招募志愿人員進行貧民、孤兒、寡婦、老弱病殘等困難群體的幫扶工作。隨后，非宗教性志愿組織也孕育而生，例如，英國的“慈善組織會社”，北美移民的互助志愿團體等。1818年的紐約救貧協(xié)會發(fā)動志愿人員幫助社區(qū)困難群體增長技能和改善發(fā)展環(huán)境，發(fā)展出了社區(qū)志愿服務，為以社區(qū)為核心的應急志愿服務奠定了基礎。美國獨立戰(zhàn)爭期間，為應對戰(zhàn)爭帶來的破壞，民間出現(xiàn)了大量具有應急特點的志愿服務隊伍，例如志愿消防隊、倉儲團等，這也成為應急志愿服務的最早標志。這一時期的應急志愿服務隊伍尚未形成正式的組織化、常態(tài)化隊伍體系，多是在發(fā)生突發(fā)事件時由宗教或民間力量臨時組織形成，隊伍規(guī)模小，具有強烈的宗教屬性和民間屬性，自發(fā)性、臨時性和分散性是其典型特征。

（二）19世紀末至20世紀中葉：應急志愿服務的形成階段

在該階段，應急志愿者隊伍開始壯大、活躍，逐漸從自發(fā)力量向組織化力量轉(zhuǎn)變，并得到了來自政府的重視和支持。19世紀末20世紀初，面對來自自然和社會的各種挑戰(zhàn)，歐美國家通過制定相關社會福利法律法規(guī)來保障群眾生活和社會穩(wěn)定。但在多發(fā)的風險事件中，政府以及整個社會意識到僅靠政府力量難以抵抗風險帶來的挑戰(zhàn)，培育和調(diào)動多方力量以發(fā)揮聚合作用成為一種必然選擇［1］。居民參與應急救援的觀念不斷增強，越來越多的人加入到應急志愿服務中，并開始形成了特定組織，其在應急救援中發(fā)揮獨特作用，引起政府重視。例如，培訓工人在發(fā)生生產(chǎn)安全事故時進行自救與互救的德國工人撒瑪利亞聯(lián)盟（ASB）；防止人員溺水的德國水上救援組織等等。另外，該階段經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，眾多醫(yī)療工作者志愿加入其中，擴大了志愿者在應急救援中的影響力，應急志愿服務獲得重大發(fā)展，開始組織化、常態(tài)化。志愿服務開始逐漸納入政府工作體系和社會發(fā)展體系之中，但尚未實現(xiàn)有序高效參與。

（三）20世紀中葉至20世紀末：應急志愿服務的成熟階段

20世紀中葉以后，應急志愿服務獲得政府越來越多的關注和重視，政府逐漸開始以“出資人”和“主辦者”的身份介入志愿服務［12］。應急志愿服務進入規(guī)范化、專業(yè)化、成熟化階段。美國自20世紀六七十年代以來，聯(lián)邦政府先后推動了一系列志愿服務計劃，包括“和平隊”（Peace Corps）計劃、“服務美國志愿隊”（Volunteers in Service to America，VISTA）計劃、社區(qū)應急響應隊（Community Emergency Response Teams，CERT）計劃等，1993年克林頓政府成立“國家與社區(qū)服務機構(gòu)”，整合了“行動”和“國家與社區(qū)服務委員會”的全部職能，成為管理所有志愿服務組織力量的總機構(gòu)，同時，頒布了《國內(nèi)志愿服務法》《國家與社區(qū)服務法》《國家與社區(qū)服務機構(gòu)法》等法律。德國在這一時期成立了德國技術救援署（THW）、德國消防隊（DFV）、德國馬耳他騎士戰(zhàn)地服務中心（MHD）、德國約翰尼特事故救援團（JUH）等專項應急志愿組織［17］。

（四）21世紀以來：應急志愿服務的深化階段

21世紀以來，自然災害與社會災害不斷加劇，且呈現(xiàn)出相互疊加、強化的態(tài)勢，社會應急志愿服務體系面臨全新挑戰(zhàn)，原有體系無法有效應對愈加復雜的突發(fā)事件，這成為推動歐美發(fā)達國家應急志愿服務體系不斷完善、快速發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力［18］。這一時期應急志愿服務的發(fā)展和完善主要體現(xiàn)在兩方面：一方面應急志愿者隊伍不斷壯大，參與應急服務的領域不斷擴展。相關資料表明，美國的社區(qū)應急服務隊、消防服務隊、醫(yī)療服務預備隊和警務志愿服務隊等應急志愿者隊伍的人員數(shù)量在這一時期迅速增加，約覆蓋了79%的美國人口［19］。在德國，包括水上救援組織、約翰尼特事故救援團、馬耳他騎士戰(zhàn)地服務中心、德國工人撒瑪利亞聯(lián)盟（ASB）在內(nèi)的志愿服務組織人數(shù)也達至新高。應急志愿者隊伍不斷細化，參與領域從軍隊、消防、醫(yī)療等方面拓展到山地、水上、空中、特殊場地等方面［20］。另一方面應急志愿者隊伍的應急能力不斷增強。這一階段歐美發(fā)達國家實施一系列計劃對應急志愿者展開應急知識和技能培訓，以提升其應急水平。例如，2002年美國推行的“公民服務隊計劃”，其目的就是要通過教育、培訓和志愿服務提升社區(qū)居民應對各類突發(fā)事件的應急能力［18］。

從國外應急志愿服務的發(fā)展脈絡中可以看出，志愿服務是在應對威脅人類社會安全和秩序的突發(fā)事件中不斷發(fā)展和成熟的，所以，在某種意義上說，應急志愿服務是志愿服務的核心領域。應急志愿者隊伍越來越成為西方國家政府治理突發(fā)事件的重要力量。

三、國外應急志愿服務的主要實踐

（一）政府高度重視應急志愿者隊伍建設

發(fā)達國家應急志愿者隊伍發(fā)展快、建設好主要得益于政府的高度重視和正確引導。政府對志愿者在應急治理中扮演的角色和發(fā)揮的作用給予充分尊重和信任。志愿服務是歷屆美國總統(tǒng)在任期間重點宣傳和推進的工作內(nèi)容之一，美國政府通過資金的大力支持和志愿服務體系建設的直接介入推動了應急志愿者隊伍的迅速壯大，志愿者已經(jīng)成為應急救援的重要力量。美國聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）的應急力量由2600多專職工作人員和5000多名應急志愿者構(gòu)成。在2005年卡特里娜颶風事件中，志愿者發(fā)揮了巨大作用，包括募集資金、為受災群眾提供各類服務、幫助災害恢復重建。英國通過將應急志愿力量納入“地方政府突發(fā)事件應急計劃”中，賦予其參與突發(fā)事件應急治理的正當性和合法性。新冠肺炎疫情在英國爆發(fā)以來，志愿者在英國各地組建了數(shù)百個志愿服務組織，為弱勢群體提供幫助，并通過發(fā)布“互助卡”“愛鄰居卡”等實現(xiàn)鄰里互助。德國聯(lián)邦政府通過免除服兵役的舉措，吸引和激勵青年人加入應急志愿者隊伍。國外政府對應急救援志愿者的重視和正確引導形成了濃厚的應急志愿服務氛圍和應急志愿者隊伍建設機制。

（二）注重健全應急志愿服務的法律體系和激勵機制

與一般志愿者不同，應急救援志愿者面對的是充滿風險的突發(fā)性災害事件，應急志愿者受到人身權和財產(chǎn)權的雙重威脅。針對此問題，西方國家通過構(gòu)建完備的法律體系保障了應急救援志愿者的合法權益，解決了應急志愿者的后顧之憂。英國構(gòu)建起《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》（The Civil Contingencies ACT）《應急準備》（Emergency Preparedness）《應急處置和恢復》（Expectations and Indicators of good Practice Set for Responders）等地方性法規(guī)和部門規(guī)章相結(jié)合的完備的法律保障體系，從政府、應急機構(gòu)和應急志愿組織三方主體出發(fā)為應急志愿者參與應急救援提供了強大的行動保證。美國的《好撒瑪利亞人法》（Good Samaritan Laws）、《志愿者保護法》（Volunteer Protection Acts）和《應急管理和國土安全法律》（Emergency Management and Homeland Security Acts）等法律形成了志愿者權益保護網(wǎng)?！稅鄣氯A·肯尼迪服務美國法》作為美國聯(lián)邦法律，通過一系列新的授權、利益獎勵機制和制度創(chuàng)新，動員和吸引了更多群眾特別是青少年參與到應急志愿服務中去［18］。德國、日本等國家也建立了較為完善的法律體系為志愿者參與應急治理保駕護航。應急志愿服務法律體系在賦予志愿者參與應急治理正當身份的同時，保護應急志愿者的合法權益。

在對應急救援志愿者進行責任保護的同時，發(fā)達國家通過建立相關激勵機制，來激發(fā)社會各方力量加入應急救援志愿者隊伍的主動性和積極性，國家上下圍繞志愿者形成了一種激勵文化。德國內(nèi)政部設立志愿者獎勵項目來吸引年輕人加入應急救援志愿者組織，企業(yè)主也會通過各種措施鼓勵員工參與應急志愿服務。在美國對抗新冠肺炎疫情中，志愿者保羅·卡里在為紐約提供急救服務中，不幸感染病逝，紐約市長專設紀念碑感謝其作出的貢獻。

（三）科學、健全的應急志愿者組織管理系統(tǒng)

科學、健全、完善的應急志愿者組織管理系統(tǒng)是應急志愿者有序參與應急治理的制度基礎。發(fā)達國家都建立了比較完備的應急志愿者組織管理系統(tǒng)，通過將應急志愿者的專業(yè)信息納入數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對應急志愿者的統(tǒng)一分類管理、認證和保護、集中指揮和協(xié)調(diào)，能夠在發(fā)生突發(fā)事件時對應急志愿者快速識別、精準定位和高效調(diào)度，實現(xiàn)應急志愿者的分級響應和使用，達到高效應急和有序參與的局面。日本設立救災志愿者中心來加強對救災志愿者組織的協(xié)調(diào)和調(diào)度。美國主要是通過聯(lián)邦政府最高層來實現(xiàn)對應急志愿者工作的協(xié)調(diào)，另外，全美救災志愿者聯(lián)盟作為第三方協(xié)作機構(gòu)在整合應急力量方面也發(fā)揮重要作用。在應對新冠肺炎疫情行動中，美國利用其志愿崗位匹配的網(wǎng)站系統(tǒng)，對志愿者進行明確的分類管理，強調(diào)志愿者服務與社區(qū)需求相匹配，實現(xiàn)志愿服務的精準化、組織化和結(jié)構(gòu)化。英國政府專門制定了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，成為志愿者管理的主要依據(jù)［21］，另外，應急志愿力量受各地政府“突發(fā)事件計劃官”統(tǒng)一掌握和調(diào)度，而地方抗災聯(lián)席會議是促進應急志愿力量協(xié)同、有序參與應急治理的重要機制。

四、國外應急志愿服務的反思

雖然國外發(fā)達國家的應急志愿服務體系已比較完善，但是在突發(fā)事件的應對中也暴露出諸多問題。一是地方政府與志愿者組織之間關系不順，導致志愿者組織缺乏支持，服務難以持續(xù)，效果難以保障。在英國新冠肺炎疫情防控中，地方政府與志愿者和社區(qū)組織之間缺乏信息共享和聯(lián)合規(guī)劃，并拒絕合作，導致志愿服務組織資金缺乏支持，阻礙了應急志愿活動，損害了公眾信任［22］。二是對應急救援期間志愿者參與志愿服務的風險與責任難以明確。緊急情況下志愿者的民事責任如何判斷？應急救援期間志愿服務的增加與開展以及應急志愿者的職業(yè)健康與安全標準的適用性等問題制約了志愿服務的有效開展。三是法律繁多缺乏標準化。在美國，雖然有多重的合作性應急框架，但是聯(lián)邦層面與州、地方層面上的應急條例、法律條文關系復雜且缺乏統(tǒng)一標準，影響跨區(qū)域應急志愿服務的開展效果。四是應急行動主體間協(xié)作效果欠佳，指揮職能失靈。突發(fā)事件發(fā)生時，美國聯(lián)邦政府的指揮效用與州、地方政府救援工作的開展無法形成合力。應急救援主要依賴地方力量以及資源，應急救援的持續(xù)性難以保障。當?shù)胤骄仍Y源難以為繼時，聯(lián)邦機構(gòu)才會負責整個救援工作的指導任務，加劇了民眾與地方組織所承受的壓力與沖擊。國外應急志愿服務易暴露出的問題也為完善我國應急志愿服務體系提供了方向。

（一）健全管理制度，實現(xiàn)對應急志愿者的精準調(diào)度和有序參與

建立統(tǒng)一高效的應急志愿者組織管理系統(tǒng)是應急志愿者有序參與應急治理的組織基礎，也是對應急資源進行合理調(diào)度的重要保障。目前，我國應急救援志愿者隊伍建設比較混亂，缺乏統(tǒng)一有效管理，這也是當前應急救援志愿者隊伍質(zhì)量不高、參與應急治理效果不佳的重要原因。我國應吸收國外先進經(jīng)驗，將應急志愿服務納入應急體系，依托應急管理局建立自上而下、統(tǒng)一有序的應急志愿者指揮系統(tǒng)，為應急志愿者搭建有效參與平臺，并設置專門機構(gòu)對應急志愿者、應急志愿服務組織按突發(fā)事件級別統(tǒng)一調(diào)配。另外，要健全完善統(tǒng)一、專業(yè)迅捷的應急志愿服務信息平臺，將應急志愿者按類型、級別、區(qū)域等整合相關信息、數(shù)據(jù)資源和服務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)志愿服務信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集、管理和共享交換、互聯(lián)互通。加強志愿服務信息平臺與“城運中心”的深度融合，確保突發(fā)事件發(fā)生時志愿者的高效、有序參與。要建立政府、應急志愿者以及其他社會力量的協(xié)調(diào)應急聯(lián)動機制，在政府應急行動和應急志愿者的服務范圍之間實現(xiàn)功能互補，充分發(fā)揮應急志愿者在應急救援中及時、靈活、機動的優(yōu)勢。

（二）明確權責，保障應急志愿者的合法權益

與日常領域志愿者的服務內(nèi)容不同，應急救援志愿者參與的是災害救援行動，具有一定危險性，其救援行為需要得到相關法律法規(guī)的規(guī)范和責任保護。一是要制定實施應急救援志愿者的認證和許可制度，例如志愿者參與應急救援的專業(yè)執(zhí)照、證書或許可證的法律；二是要針對專業(yè)應急救援志愿者建立參與應急救援的專業(yè)標準，用來考核和評估應急志愿者的條件和能力；三是要立足我國實際情況，吸取國外教訓，推動培育應急志愿者隊伍和制定保障志愿者參與應急治理的相關法律法規(guī)，為應急志愿服務體系的建立和完善提供全方位的法律保障。具體來看，法律法規(guī)要對應急救援志愿者的權利和義務、應急志愿者的保險和意外賠償作出明確規(guī)定，以動員和吸引更多的社會力量投入到應急志愿服務中來。

（三）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升應急志愿服務的社會效果

中國共產(chǎn)黨作為我國整體性治理體系的中心節(jié)點，是中國社會發(fā)展與穩(wěn)定的軸心力量［23］。因而要充分發(fā)揮黨領導志愿服務的制度優(yōu)勢，搭建平臺，整合分散的條塊資源，統(tǒng)籌體制內(nèi)與體制外力量，推進應急志愿服務制度化、常態(tài)化發(fā)展，并將其轉(zhuǎn)化為應急治理效能。突發(fā)事件發(fā)生時，一是要加強黨對應急志愿者和志愿服務組織的政治引領、組織引領和思想引領，在突發(fā)事件中強化政治覺悟與責任意識，另一方面要積極培育社會力量的應急協(xié)作能力，調(diào)動社會團體參與應急治理積極性，提升多元治理主體的風險防范意識與協(xié)同配合觀念，形成我國應急治理體系多元力量的合力。此外，在實現(xiàn)黨的領導制度全面覆蓋、強化多元主體協(xié)作能力的同時，也應當借助政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力以推動應急管理的體系化建設，對體系結(jié)構(gòu)中的不同職能部門賦予邊界清晰的權力與責任，在保障黨的高效領導與統(tǒng)籌的同時，提升應急志愿服務的效果。