流域立法的法理追問(wèn)

陳 亮，楊 攀

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

在加強(qiáng)大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理的政策導(dǎo)向下，流域立法形塑流域治理新秩序的工具作用日益突出。2022年10月30日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過(guò)了《黃河保護(hù)法》，這是繼《長(zhǎng)江保護(hù)法》后我國(guó)制定的第二部流域性法律。然而，上述立法活動(dòng)并不意味著流域立法理論研究的成熟，正如我國(guó)環(huán)境法治中長(zhǎng)期存在的“政策先行”問(wèn)題，我國(guó)流域立法的產(chǎn)生也受到強(qiáng)烈的政策驅(qū)動(dòng)，相關(guān)研究呈現(xiàn)出鮮明的政策趨向性、制度導(dǎo)向性，對(duì)立法原理和規(guī)律的探討較少，與之相應(yīng)的理論準(zhǔn)備并不充分。為什么要對(duì)流域立法？流域立法要解決什么問(wèn)題？流域立法如何解決問(wèn)題？事實(shí)上，流域治理中具體制度的展開(kāi)和治理體系的完善終究要回歸到上述基礎(chǔ)性追問(wèn)。作為多要素、多層次、多目標(biāo)的復(fù)合系統(tǒng)，流域事務(wù)更有賴于頂層合理設(shè)計(jì)。鑒于此，有必要通過(guò)對(duì)流域立法本源性問(wèn)題的回顧來(lái)夯實(shí)流域立法的法理基礎(chǔ)，從而助益于我國(guó)流域治理的法治實(shí)踐。本文從流域生態(tài)學(xué)、“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)觀等角度探討流域立法的動(dòng)因，分析流域立法的功能定位和模式選擇，并結(jié)合新通過(guò)的《黃河保護(hù)法》的相關(guān)內(nèi)容，為我國(guó)流域立法的頂層設(shè)計(jì)和未來(lái)走向提供理論參考。

一、流域立法的動(dòng)因

制度動(dòng)因是形成與維持某種法律制度或規(guī)則的理由。(1)黃锫：《為什么選擇性執(zhí)法：制度動(dòng)因及其規(guī)制》，《中外法學(xué)》2021年第3期。作為一種強(qiáng)制性制度變遷，(2)周漢華：《變法模式與中國(guó)立法法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第1期。流域立法要形塑新的治理秩序，首先需要認(rèn)清支撐流域立法的約束條件，理解其出現(xiàn)的制度動(dòng)因，而后才可能建構(gòu)具體的法律制度。要窮盡流域立法所有的制度動(dòng)因是不現(xiàn)實(shí)的，但通過(guò)對(duì)與流域相關(guān)的研究文獻(xiàn)的考察，發(fā)現(xiàn)“流域”作為獨(dú)立研究對(duì)象的形成與流域生態(tài)學(xué)、跨界治理和水治理等議題的發(fā)展緊密相關(guān)，上述領(lǐng)域開(kāi)啟了流域研究的先河，奠定了流域立法的科學(xué)基礎(chǔ)。藉由這種研究思路與研究成果，可以將流域立法的動(dòng)因歸納為三個(gè)方面：一是流域生態(tài)學(xué)的發(fā)展奠定了流域作為獨(dú)立規(guī)制對(duì)象的科學(xué)基礎(chǔ)；二是“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)觀催生了流域立法的需要，三是水治理結(jié)構(gòu)扁平化推動(dòng)了流域立法的產(chǎn)生。

(一)流域生態(tài)學(xué)發(fā)展促使流域成為獨(dú)立規(guī)制對(duì)象

流域生態(tài)學(xué)(watershed ecology)是從淡水生態(tài)學(xué)出發(fā)，通過(guò)空間尺度的拓展來(lái)尋求對(duì)研究對(duì)象更全面和準(zhǔn)確把握的學(xué)科。(3)楊海樂(lè)、陳家寬：《流域生態(tài)學(xué)的發(fā)展困境——來(lái)自河流景觀的啟示》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》2016年第10期。在傳統(tǒng)生態(tài)學(xué)研究中，由于研究對(duì)象大多沒(méi)有明確的邊界，多采用生態(tài)系統(tǒng)模糊邊界和表面勻質(zhì)的處理來(lái)簡(jiǎn)化模型。但隨著生態(tài)學(xué)發(fā)展，這種運(yùn)用從小尺度上建立起來(lái)的概念和模型來(lái)闡述與調(diào)控整個(gè)地球生態(tài)系統(tǒng)的機(jī)理被證明很可能是錯(cuò)誤的。因此，打破因技術(shù)限制而簡(jiǎn)化的人為邊界，還原系統(tǒng)本來(lái)的面貌，成為生態(tài)學(xué)發(fā)展的必然選擇。研究者提出，流域構(gòu)成了地球陸地生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的基本空間生態(tài)單元，是生態(tài)系統(tǒng)的最佳自然分割，是“生態(tài)研究觀測(cè)的最佳尺度”。(4)趙斌：《流域是生態(tài)學(xué)研究的最佳自然分割單位》，《科技導(dǎo)報(bào)》2014年第1期。由于流域尺度上的生態(tài)系統(tǒng)功能與服務(wù)是不可分割、相互影響的，針對(duì)單一類型生態(tài)系統(tǒng)(如水體)考察的思維和方法很難關(guān)照到環(huán)境要素之間的有機(jī)互動(dòng)，秉持這種思維的決策很可能在局部問(wèn)題上行之有效，但在整個(gè)流域?qū)用嫔蠒?huì)造成不利后果。(5)有學(xué)者通過(guò)藻類治理的比較研究來(lái)闡釋從流域尺度考慮問(wèn)題的重要性：由于藻類生長(zhǎng)受磷限制，因此在大多數(shù)溫帶湖泊治理中，控制磷輸入就可以使水體免受藻類侵?jǐn)_。但是從全流域的尺度來(lái)看，這種治理方式是錯(cuò)誤的，因?yàn)樯嫌慰亓自谙拗圃孱惿L(zhǎng)的同時(shí)也會(huì)抑制藻類的氮同化，減緩將氮輸送到下游水體的生物泵，從而使得更多的氮輸送到下游水體，最終導(dǎo)致沿海水域的氮污染?？蓞⒖糉inlayetal, “Human Influences on Nitrogen Removal in Lakes”, Science, vol. 10, no.10(October 2013), pp. 247-250.

流域生態(tài)學(xué)要求從流域尺度出發(fā)進(jìn)行生態(tài)觀測(cè)和生態(tài)干預(yù)活動(dòng)，催生了把流域視為一個(gè)整體來(lái)實(shí)施治理的管理需求。我國(guó)流域治理始于對(duì)流域生態(tài)問(wèn)題的回應(yīng)，并隨著流域生態(tài)規(guī)律認(rèn)識(shí)發(fā)展而發(fā)展。在20世紀(jì)早期，水土保持工作和湖泊富營(yíng)養(yǎng)化治理就開(kāi)始投向流域?qū)用?，到?0世紀(jì)末，面對(duì)植被破壞、圍墾過(guò)度、洪澇等生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，我國(guó)提出“山—江—湖”治理工程，這是首個(gè)以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的跨世紀(jì)大流域管理工程，開(kāi)啟了從要素治理到空間治理、從水資源治理到流域治理的模式轉(zhuǎn)變。因此，可以說(shuō)流域生態(tài)學(xué)奠定了流域立法的自然科學(xué)基礎(chǔ)，同時(shí)賦予了我國(guó)流域立法回應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制度基因與初衷。

(二)“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)觀催生流域立法需要

復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)觀認(rèn)為，雖然社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然是三個(gè)不同性質(zhì)的系統(tǒng)，都有各自的結(jié)構(gòu)、功能及發(fā)展規(guī)律，但它們的存在和發(fā)展都受到其它系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的制約，呈現(xiàn)“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”的復(fù)合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。(6)馬世駿：《社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》1984年第1期。由于人類文明的起源和發(fā)展具有“逐水草而居”的特征，流域多為集生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能為一體的空間。流域問(wèn)題表現(xiàn)為人類基于生產(chǎn)和生活需要從生態(tài)系統(tǒng)中攫取大量資源、排放超量污染物，繼而引起生態(tài)功能失調(diào)，限制了發(fā)展的可持續(xù)性；其實(shí)質(zhì)是“資源代謝在時(shí)空尺度上的滯留和消耗，系統(tǒng)耦合在結(jié)構(gòu)上的破碎和板結(jié)，生態(tài)功能在演化過(guò)程中的退化和災(zāi)變，社會(huì)管理在局整關(guān)系上的短視和匱缺”。(7)王如松、歐陽(yáng)志云：《社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)與可持續(xù)發(fā)展》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2012年第3期。

從制度根源來(lái)看，流域問(wèn)題一方面源于部門(mén)立法下法律制度對(duì)資源使用價(jià)值分割調(diào)整的模式無(wú)法照應(yīng)到流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與自然系統(tǒng)的耦合性，在實(shí)踐中容易造成多元治理目標(biāo)抵牾；另一方面，行政區(qū)劃對(duì)自然流域的人為分割造就了多個(gè)利益主體，加劇了對(duì)資源的破壞性競(jìng)爭(zhēng)，使流域的生態(tài)環(huán)境陷入“公地悲劇”。在復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)觀下，流域問(wèn)題不能單一地看成社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或自然生態(tài)學(xué)問(wèn)題，而應(yīng)視為“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題，這就要求治理方案跳出分割治理的傳統(tǒng)途徑，轉(zhuǎn)向立足于流域整體來(lái)協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮系統(tǒng)功能的新范式，進(jìn)而催生了形塑新的治理秩序、進(jìn)行流域立法的需要。

(三)水治理結(jié)構(gòu)扁平化推動(dòng)了流域立法產(chǎn)生

蘇力在其語(yǔ)境論研究進(jìn)路中提出，要把法律制度和規(guī)則都視為在某些相對(duì)穩(wěn)定的制約條件下對(duì)于常規(guī)的社會(huì)問(wèn)題的一種比較經(jīng)濟(jì)化的回應(yīng)。(8)蘇力：《也許正在發(fā)生——轉(zhuǎn)型中國(guó)的法學(xué)》，北京：法律出版社，2004年，第236頁(yè)。在一個(gè)流域中，圍繞水資源利用、開(kāi)發(fā)和治理需要采取的集體行動(dòng)可以分為自由放任、協(xié)議、協(xié)商、協(xié)調(diào)、科層五種基本形式，對(duì)應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)層級(jí)化程度漸趨提高。層級(jí)化提高將增加管理成本，反之則將增加合作成本。(9)王亞華：《治水與治國(guó)——治水派學(xué)說(shuō)的新經(jīng)濟(jì)史學(xué)演繹》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第4期。從交易成本視角來(lái)看，(10)交易成本理論認(rèn)為，治理結(jié)構(gòu)的選擇總是追求總體交易成本最小化，即邊際合作成本等于邊際管理成本的均衡結(jié)構(gòu)。水治理結(jié)構(gòu)的均衡點(diǎn)受到水文系統(tǒng)、災(zāi)變性、水利技術(shù)、信息技術(shù)等各種環(huán)境約束條件影響而上下移動(dòng)，水治理結(jié)構(gòu)隨著均衡點(diǎn)的變化而變化：如果某因素使得合作成本上升更快，則均衡點(diǎn)趨于高層級(jí)移動(dòng)，治理結(jié)構(gòu)傾向垂直化；反之如果某因素使得管理成本上升更快，則均衡點(diǎn)趨于低層級(jí)移動(dòng)，治理結(jié)構(gòu)傾向扁平化。

在中國(guó)文明早期，由于治水等跨區(qū)域公共事務(wù)供給面臨高昂的合作成本，驅(qū)使國(guó)家治理利用縱向的行政控制代替橫向的政治交易，以較高的管理成本為代價(jià)換取合作成本的節(jié)約。然而在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著流域事務(wù)日趨龐雜化、部門(mén)分工日趨細(xì)化、社會(huì)利益訴求日趨多元化，縱向行政管理成本不斷提高，與此同時(shí)，水利技術(shù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)等新的環(huán)境約束條件為流域內(nèi)地區(qū)橫向合作提供了便利，總體來(lái)看，水治理結(jié)構(gòu)的均衡點(diǎn)正趨于低層級(jí)方向移動(dòng)、朝扁平化發(fā)展。在中央層面與地方層面之間的“流域?qū)用妗碑a(chǎn)生的流域立法，其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是適應(yīng)水治理結(jié)構(gòu)的扁平化發(fā)展，通過(guò)重新平衡水治理結(jié)構(gòu)中集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，來(lái)降低水治理的交易成本。

二、流域立法的功能定位

通過(guò)制定流域法來(lái)改善流域不合理的開(kāi)發(fā)利用、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為一種學(xué)術(shù)共識(shí)。然而，流域具有自然單元、社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元、管理單元的多維面向，流域治理牽涉的事務(wù)千頭萬(wàn)緒、相互關(guān)聯(lián)，這些問(wèn)題是否都要通過(guò)流域立法來(lái)解決？在既有研究與實(shí)踐中，對(duì)流域立法的探討有兩點(diǎn)值得商榷：一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法的綜合性而缺失問(wèn)題意識(shí)，將立法范疇擴(kuò)展至流域治理的方方面面，把流域立法作為流域治理的“百寶箱”；二是賦予流域立法過(guò)高的功能期待，使其負(fù)載了本該是行政體制改革或者經(jīng)濟(jì)體制改革的重任，把流域立法作為解決流域問(wèn)題的“萬(wàn)能鑰匙”。上述觀點(diǎn)都忽視了法律手段的功能局限，將流域立法過(guò)度理想化，根據(jù)這種思路制定的流域法可能看似周全，但在實(shí)施中必然面臨舉步維艱與束之高閣的困境。因此，有必要將流域立法的功能定位作為立法基礎(chǔ)性問(wèn)題進(jìn)行深入探討：一是問(wèn)題面向，即在流域保護(hù)治理的大課題中，哪些是流域立法應(yīng)當(dāng)著眼的問(wèn)題？二是功能角色，即在應(yīng)對(duì)問(wèn)題的諸多手段中，流域立法應(yīng)當(dāng)扮演何種角色、起到何種功能？

(一)流域立法的問(wèn)題面向

法政策學(xué)認(rèn)為，既然法律制度是為了一定目的而設(shè)計(jì)出來(lái)的，那么法律制度設(shè)計(jì)過(guò)程中必然存在兩種相互對(duì)立的思考模式：一種是目的—手段思考模式，探討的是為了達(dá)成某種目的應(yīng)當(dāng)運(yùn)用何種手段的問(wèn)題；另一種是法的思考模式，探討的是“將個(gè)體與另外的個(gè)體進(jìn)行比較，賦予誰(shuí)什么、或者從誰(shuí)那里剝奪什么，才能夠恢復(fù)平衡或者符合正義”。(11)解亙：《法政策學(xué)——有關(guān)制度設(shè)計(jì)的學(xué)問(wèn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2005年第2期。流域立法的主要思考模式是法的思考模式，這是流域立法區(qū)別于流域治理政策的關(guān)鍵所在。平井宜雄認(rèn)為，效率性與正義性是法律制度的首要評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。(12)效率性基準(zhǔn)與正義性基準(zhǔn)起源于財(cái)富的稀缺性，由于財(cái)富的稀缺是一個(gè)公理性現(xiàn)象，一方面必須讓稀缺的財(cái)富盡可能滿足個(gè)體的效用或沒(méi)有浪費(fèi)地加以利用，另一方面要解決財(cái)富應(yīng)當(dāng)分割給誰(shuí)、從誰(shuí)那里剝奪的問(wèn)題。流域作為以水為核心的空間，其基本利益內(nèi)容包括水量、水質(zhì)、水生態(tài)與水災(zāi)害防止，在整體上具有擁擠性公共產(chǎn)品的內(nèi)在屬性，即消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性與受益的非排他性。基于平井宜雄的理論和流域特性，可以建立起下述分析框架：從消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性出發(fā)，流域立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正義價(jià)值的要求，使流域內(nèi)成員得以公平合理的方式分享水資源開(kāi)發(fā)利用的惠益；從受益的非排他性出發(fā)，流域立法應(yīng)著眼于效率價(jià)值，減少利益主體的破壞性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福祉最大化。因此流域立法的問(wèn)題歸納為兩個(gè)面向：一是實(shí)現(xiàn)各政區(qū)對(duì)水資源公平合理的開(kāi)發(fā)利用，二是促進(jìn)各政區(qū)在流域保護(hù)治理上的集體行動(dòng)。

1.實(shí)現(xiàn)各政區(qū)對(duì)水資源的公平合理利用

在大流域和特大流域內(nèi)，局部地區(qū)的自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生態(tài)資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力等存在較大差異。由于流域成員地區(qū)對(duì)水資源等自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的訴求不同，合作的成本和利益分配也是不平衡的，成員之間難以達(dá)成長(zhǎng)期可持續(xù)的合作，在實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生無(wú)序和亂序開(kāi)發(fā)、破壞性利用等現(xiàn)象。為了應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，在流域整體性的基礎(chǔ)上，國(guó)際水法理論提出了公平合理利用原則(Equitable and Responsible Utilization)，將流域視為相關(guān)國(guó)家的共同資源/利益，承認(rèn)沿岸國(guó)享有利用境內(nèi)跨界河流的權(quán)利，并要求各國(guó)以公平合理的形式行使該權(quán)利。

我國(guó)幅員遼闊，水系大多跨自然地理區(qū)劃和行政區(qū)劃，流域局部地區(qū)差異性大，可持續(xù)發(fā)展矛盾突出。一方面，流域的自然特征決定了沿岸成員在水資源利用中存在利益與成本歸屬錯(cuò)位現(xiàn)象，如水污染治理的利益不能歸于本地區(qū)，但排污生產(chǎn)造成的環(huán)境成本卻可以通過(guò)河流轉(zhuǎn)移給下游；又如江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等規(guī)劃措施對(duì)于改善水質(zhì)水量水生態(tài)、增進(jìn)全流域福祉有重要作用，但客觀上限制了屬地政區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，這些政區(qū)在環(huán)境資源保護(hù)上就會(huì)產(chǎn)生“執(zhí)法競(jìng)次”現(xiàn)象。另一方面，生態(tài)環(huán)境矛盾的調(diào)和在根本上取決于經(jīng)濟(jì)的再發(fā)展，(13)從各國(guó)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，尤其是后發(fā)國(guó)家，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的進(jìn)程中不可避免地要付出環(huán)境資源代價(jià)。西方環(huán)保的成功一方面在于其通過(guò)幾百年的工業(yè)化進(jìn)程具備了實(shí)施“成本高昂的環(huán)境法”的社會(huì)基礎(chǔ)，但就實(shí)質(zhì)作用而言，“西方環(huán)境法與其說(shuō)是解決了環(huán)境問(wèn)題，不如說(shuō)是把本國(guó)問(wèn)題推向了國(guó)外，否則，我們很難理解其環(huán)境改善的同時(shí)，物質(zhì)消費(fèi)仍不斷增加，環(huán)境資源消耗量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)展中國(guó)家這些事實(shí)”。參見(jiàn)鞏固：《環(huán)境法律觀檢討》，《法學(xué)研究》2011年第6期。但中西部許多城市在過(guò)往發(fā)展中形成了依能倚重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其產(chǎn)業(yè)升級(jí)尚未破解創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展水平低、對(duì)外開(kāi)放水平低等難題，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)很難脫離對(duì)原有模式的路徑依賴，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化陷入“莫比烏斯怪圈”。盡管我國(guó)先后實(shí)施了一系列淘汰落后產(chǎn)能、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、限制開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)日?，但在推進(jìn)過(guò)程中都面臨“上熱下冷”“公熱私冷”的執(zhí)行困境。究其原因，在于個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與整體發(fā)生沖突時(shí)，多數(shù)是涉及到利益之爭(zhēng)，簡(jiǎn)單地要求局部利益服從整體利益、短期利益服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下就會(huì)產(chǎn)生“激勵(lì)不相容”的后果，(14)楊保軍：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展析論》，《規(guī)劃研究》2014年第4期。最終使整體目標(biāo)流于形式。

從公平合理利用原則來(lái)看，應(yīng)對(duì)流域可持續(xù)發(fā)展的矛盾，需要正視流域內(nèi)來(lái)自上下游、左右岸、干支流、不同支流的利益相關(guān)者的不同訴求，平衡復(fù)雜關(guān)聯(lián)的利益內(nèi)容之間的沖突。這就要求從法律的正義價(jià)值、法治的良法善治追求出發(fā)，對(duì)流域成員的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)利益進(jìn)行重新配置，通過(guò)確立公平合理利用應(yīng)考慮的重要因素和需要遵循的正當(dāng)程序，來(lái)使流域成員得以公平合理地分享流域自然資源開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的惠益。

2.促進(jìn)各政區(qū)在流域保護(hù)治理上采取集體行動(dòng)

行政區(qū)劃對(duì)自然流域的人為分割使流域內(nèi)存在數(shù)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，流域生態(tài)功能和服務(wù)的一體性促使這些利益主體必須就流域的治理采取集體行動(dòng)。奧爾森對(duì)集體行動(dòng)的研究指出，公共物品所具有的供應(yīng)的相聯(lián)性與不可排他性，決定了集團(tuán)成員在公共物品的消費(fèi)上存在“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。(15)曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海：格致出版社，2019年，第32-38頁(yè)。

由于流域所提供的生態(tài)環(huán)境功能與服務(wù)是典型的公共物品，“集體行動(dòng)的困境”是流域保護(hù)治理過(guò)程中絕大部分問(wèn)題的縮影。首先，作為復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題，流域事務(wù)具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)，決策內(nèi)容復(fù)雜、決策涉及的主體規(guī)模廣大，域內(nèi)行政區(qū)域要在流域保護(hù)治理事務(wù)上達(dá)成共識(shí)、制定各方都滿意的方案往往需要長(zhǎng)時(shí)間的“討價(jià)還價(jià)”，極大地減損了政策執(zhí)行的時(shí)效性。其次，在我國(guó)特殊的“地方競(jìng)合的垂直利益激勵(lì)機(jī)制”下，(16)楊愛(ài)平：《從垂直激勵(lì)到平行激勵(lì)：地方政府合作的利益激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第5期。由于部門(mén)協(xié)作在根本上取決于自身成本—利益考量，(17)王福生：《政策學(xué)研究》，成都：四川人民出版社，1991年，第167頁(yè)。地方政府往往優(yōu)先甚至僅考慮政區(qū)內(nèi)部的事務(wù)管理，如果沒(méi)有其他的外部激勵(lì)，就傾向于對(duì)跨政區(qū)公共事務(wù)治理表現(xiàn)冷淡。即使上級(jí)政府可以通過(guò)目標(biāo)設(shè)定、政績(jī)考核等手段來(lái)向下級(jí)政府施加壓力，但完全有可能隨著領(lǐng)導(dǎo)更迭而發(fā)生變化，財(cái)政分權(quán)、行政分權(quán)、官員晉升等體制約束是剛性的，對(duì)地方政府的影響是決定性的，一旦權(quán)威性不持續(xù)，就會(huì)產(chǎn)生“運(yùn)動(dòng)式治理”，很難形成具有穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性的保護(hù)治理行動(dòng)。

在既定的管理體制下，流域治理要破解“集體行動(dòng)的困境”，僅依靠大局意識(shí)觀和彈性的行政問(wèn)責(zé)是不夠的，必須引入剛性的法律制度來(lái)調(diào)整流域保護(hù)治理中的利益關(guān)系：通過(guò)著眼于整體的流域立法來(lái)平衡政區(qū)利益與流域利益，減少垂直激勵(lì)模式下成員對(duì)公共產(chǎn)品——水資源與生態(tài)環(huán)境資源的破壞性競(jìng)爭(zhēng)，將成員間的博弈導(dǎo)向理性競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展共贏方向，從而實(shí)現(xiàn)流域尺度上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福祉的最大化。

(二)流域立法的功能角色

流域立法以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源公平合理地利用和促進(jìn)集體行動(dòng)為己任，但這些問(wèn)題并非流域立法一己之力能夠解決，因此僅回答“要解決什么問(wèn)題”是不夠的，還要在諸多社會(huì)調(diào)整手段中找到流域立法的恰當(dāng)定位。法律手段作為諸多調(diào)整手段中最具權(quán)威性和強(qiáng)制力的一種，其適用須慎之又慎。合理定位流域立法的功能角色需要從法律手段的“能與不能”兩方面出發(fā)：一方面要明確流域立法的功能界限，防止“過(guò)度法律化”產(chǎn)生與法治目標(biāo)相悖的實(shí)弊；另一方面要結(jié)合當(dāng)代環(huán)境法的整體功能轉(zhuǎn)向，強(qiáng)化流域法形塑流域保護(hù)治理新秩序的功能。基于這種思路，可以將流域立法的功能角色歸納為“政策法”“補(bǔ)差法”和“框架法”三個(gè)維度。

1.作為“政策法”的流域立法

流域立法應(yīng)當(dāng)是貫徹國(guó)家流域保護(hù)治理和發(fā)展戰(zhàn)略的法律。在現(xiàn)代法治國(guó)家，承擔(dān)政策調(diào)控任務(wù)的法律規(guī)范日益普遍。將立法作為公共政策的載體，通過(guò)政策性立法來(lái)具體化國(guó)家的政策方向與制度、指引國(guó)家行政和施政，在社會(huì)公共治理中的作用愈發(fā)突出。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，流域立法作為“變法模式”立法承載著調(diào)整流域生產(chǎn)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的特定歷史使命，這種鮮明的目的導(dǎo)向賦予了其推進(jìn)既定政策目標(biāo)實(shí)施的工具性與合目的性。政策與法律作為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的主要工具，前者以措施、手段的靈活性有利于即時(shí)問(wèn)題和特殊問(wèn)題的解決，后者以穩(wěn)定性和強(qiáng)制性有助于長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。流域立法作為“政策法”，首要功能在于通過(guò)法律的穩(wěn)定性機(jī)能，在流域法治的實(shí)踐中持續(xù)、穩(wěn)定地彰顯流域保護(hù)和治理的基本方向。具體而言，一是將流域保護(hù)和治理的政策目標(biāo)以流域法的形式確認(rèn)下來(lái)，對(duì)后續(xù)治理活動(dòng)起到“軟法”的指導(dǎo)和審查作用，確保其符合流域治理的整體目標(biāo)，保持治理政策的前后銜接、連續(xù)不斷；二是把流域保護(hù)治理融入到地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景規(guī)范中，為地區(qū)的規(guī)劃實(shí)施、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策制定等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起到行為規(guī)范和指引作用。

2.作為“補(bǔ)差法”的流域立法

在制定流域法的呼聲中，有兩種觀點(diǎn)常被援引例證：一種是認(rèn)為流域治理的缺陷在于“無(wú)法可依”，有關(guān)流域的法律規(guī)定太籠統(tǒng)、太原則，缺乏可操作性，故需要制定流域法來(lái)完善法律依據(jù)；另一種認(rèn)為流域治理的癥結(jié)在于“有法不依”，造成這種情況的原因包括地方保護(hù)主義對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的單一追求妨礙了法律的實(shí)施，以及環(huán)境資源法律實(shí)施部門(mén)的破碎化導(dǎo)致了“各自為政、多頭管理、互不協(xié)調(diào)”等執(zhí)法不力現(xiàn)象。上述觀點(diǎn)并不能夠證成流域立法的必要性：首先，我國(guó)有關(guān)江河流域開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)的規(guī)范總量是極多的，(18)以黃河流域?yàn)槔送ㄓ玫摹八乃ā?《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》)以及20余部行政法規(guī)和120余部行政規(guī)章，還包括黃河流域的專門(mén)立法和黃河水利委員會(huì)制定的44件行政規(guī)范文件。說(shuō)流域治理缺乏法律依據(jù)并不符合事實(shí)，即使要改善立法過(guò)粗問(wèn)題，其思路也應(yīng)當(dāng)是向下立法，通過(guò)法規(guī)化、規(guī)章化等更低層次立法來(lái)安排具體治理事項(xiàng)，而不是制定更高層次的流域法。其次，地方保護(hù)主義和破碎化治理并不是流域問(wèn)題的特殊表現(xiàn)，而是由我國(guó)條塊分割的行政體制設(shè)置導(dǎo)致的具有普遍意義的行政難題，行政管理體制改革推進(jìn)非一朝一夕之事，也并非流域立法力所能及之事。實(shí)際上，流域治理中廣為詬病的分割治理、破碎治理的根源不在于分工不合理，而在于事務(wù)性分工未能以理念和原則的統(tǒng)合為前提，從而使生態(tài)保護(hù)失之于多元政策目標(biāo)的抵牾?？紤]到流域保護(hù)和治理具有迫切性，應(yīng)當(dāng)盡可能地降低改革的難度，故宜將流域立法定位為“補(bǔ)差法”：一方面，流域法應(yīng)致力于彌合現(xiàn)行環(huán)境資源管理規(guī)范中的價(jià)值理念分歧，減少環(huán)境資源的管制沖突，促使管理部門(mén)在實(shí)現(xiàn)流域整體福祉最大化的方向上“各司其職”；另一方面，按照流域整體治理的需求，對(duì)既有水事法律體系和資源管理規(guī)范規(guī)定的空白之處進(jìn)行彌補(bǔ)。

3.作為“框架法”的流域立法

面對(duì)日趨復(fù)雜的現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題，越來(lái)越多的學(xué)者主張環(huán)境規(guī)制應(yīng)跳出傳統(tǒng)的以“權(quán)—責(zé)”為中心、按照“命令—控制”單向度運(yùn)行的管制思路，尋求更為宏觀和開(kāi)放的視角。如葉俊榮提出，環(huán)境法應(yīng)轉(zhuǎn)向建立環(huán)境決策平臺(tái)的框架，提供論辯與對(duì)話的管道和基礎(chǔ)，促進(jìn)持續(xù)的對(duì)話、相互的了解與妥協(xié)，在多元治理網(wǎng)絡(luò)中強(qiáng)化機(jī)關(guān)的功能與責(zé)任；(19)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，《清華法治論衡》(臺(tái)北)2013年第3期。費(fèi)雪認(rèn)為，環(huán)境立法不應(yīng)是一套嚴(yán)格、冰冷的命令合集，而是更接近一部憲法，為規(guī)制機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)提供系統(tǒng)性的原則和廣泛的考慮因素，將風(fēng)險(xiǎn)和知識(shí)的不確定性轉(zhuǎn)化為確定性的程序性機(jī)制，保證規(guī)制者高效“行使實(shí)質(zhì)性、持續(xù)性解決問(wèn)題的裁量權(quán)”。(20)伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，北京：法律出版社，2012年，第47頁(yè)。從流域立法的制度動(dòng)因來(lái)看，流域法不是對(duì)既有的要素調(diào)整、權(quán)威型決定的法律制度設(shè)計(jì)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，而是要通過(guò)系統(tǒng)調(diào)整、分權(quán)型決定來(lái)修正前者具有的認(rèn)識(shí)偏差與成本升高、效率降低等缺陷。因此，流域法應(yīng)當(dāng)是一部形塑流域治理新秩序的“框架法”，即在整體治理的理念下，透過(guò)一定的原則和程序性機(jī)制來(lái)構(gòu)建流域保護(hù)治理的決策平臺(tái)與決策框架，包括決策的主體、形成合意的原則、議程設(shè)定的規(guī)則、利益分配機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容，從而應(yīng)對(duì)多元利益沖突和不確定性引發(fā)的新興治理挑戰(zhàn)。

三、流域立法的理論依歸

源于經(jīng)典科學(xué)的還原論認(rèn)為，萬(wàn)事萬(wàn)物均可經(jīng)由“分割—還原”的路徑來(lái)認(rèn)識(shí)與把握，通過(guò)被分割的局部可以解釋整體，通過(guò)低層次現(xiàn)象可以解釋高層次現(xiàn)象，這種思想鍛造了近代自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的基本思維方式和視域。但復(fù)雜性科學(xué)發(fā)展表明，隨著科學(xué)越來(lái)越深入到更小尺度的微觀層次，我們對(duì)物質(zhì)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)越來(lái)越精細(xì)，對(duì)整體的認(rèn)識(shí)反而越來(lái)越模糊。(21)趙光武：《復(fù)雜性科學(xué)的哲學(xué)反思》，《黨政干部學(xué)刊》2012年第1期。貝塔朗菲認(rèn)為，諸如生態(tài)系統(tǒng)、人體系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等復(fù)雜巨系統(tǒng)的本質(zhì)是無(wú)法通過(guò)還原論的方法來(lái)認(rèn)識(shí)的，而應(yīng)尋求“適用于綜合系統(tǒng)或子系統(tǒng)的模式、原則和規(guī)律”，(22)馮·貝塔朗菲：《一般系統(tǒng)論的歷史與現(xiàn)狀》，王興成譯，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1978年第2期。系統(tǒng)論即是在揭露和克服還原論的局限的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，是“還原論和整體論的辯證統(tǒng)一”。(23)許國(guó)志主編：《系統(tǒng)科學(xué)》，上海：上海科技教育出版社，2000年，第29頁(yè)。

系統(tǒng)論作為一種重要的哲學(xué)思想和理論，對(duì)于促進(jìn)整體治理具有理論優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)意義。在流域立法研究中，已有學(xué)者指出流域立法的困境根源在于還原論思維下的法律制度供給不能滿足流域整體保護(hù)和治理的需求，(24)呂忠梅：《尋找場(chǎng)景流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期。因而許多學(xué)者不約而同地將目光投向系統(tǒng)論，提出將系統(tǒng)論作為流域立法的新的法理支撐的主張。然而，既有研究對(duì)于系統(tǒng)論多以理論引薦和倡導(dǎo)為主，對(duì)系統(tǒng)論在流域立法中的具體適用缺乏深入研討。流域立法要擺脫還原論的路徑依賴、祛除制度“失靈”的根源，不能停留在治理對(duì)象、治理主體與治理工具的形式“堆砌”，而是需要更深刻地理解系統(tǒng)思維，把握從分割治理到整體治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

(一)從線性立法向非線性立法轉(zhuǎn)變

系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)不等于要素的機(jī)械相加或簡(jiǎn)單堆積，而是具有由組成要素的動(dòng)態(tài)的非線性相互作用涌現(xiàn)出來(lái)的整體特性，即整體涌現(xiàn)性或稱復(fù)雜性。(25)王雨田：《控制論、信息論、系統(tǒng)科學(xué)與哲學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1986年，第435頁(yè)。認(rèn)識(shí)對(duì)象本身的整體涌現(xiàn)性或復(fù)雜性原則上是認(rèn)識(shí)主體無(wú)法約化的，因此無(wú)法通過(guò)分析、分解、還原的方法揭示系統(tǒng)本質(zhì)，而應(yīng)當(dāng)把復(fù)雜性當(dāng)作復(fù)雜性對(duì)待，付出更多的認(rèn)識(shí)代價(jià)。流域是自然水循環(huán)與社會(huì)水循環(huán)嵌合結(jié)構(gòu)的復(fù)雜巨系統(tǒng)，具有系統(tǒng)的整體特性，突出表現(xiàn)在三個(gè)層面：一是生態(tài)系統(tǒng)一體性使得流域內(nèi)“山水林田湖草沙”等諸多類資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”；二是自然資源生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不可分割性使流域中的水質(zhì)、水量、水生態(tài)等“水問(wèn)題”相互耦合；三是作為復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，流域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)相互過(guò)渡、相互制約的表現(xiàn)。

我國(guó)現(xiàn)行立法體制主要采取的是“要素立法+功能立法”的模式，是還原論中線性思維的理性呈現(xiàn)。其基本邏輯是將生態(tài)環(huán)境拆分為單一的環(huán)境要素(如水、大氣、土壤、森林等)，再根據(jù)單一環(huán)境要素的不同使用價(jià)值分別立法，從而把生態(tài)環(huán)境拆解為環(huán)境要素集合，把要素間復(fù)雜的非線性關(guān)系約化為簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域資源環(huán)境的綜合管理。這種立法模式簡(jiǎn)化了對(duì)復(fù)雜客觀對(duì)象的認(rèn)識(shí)，便于建立法學(xué)范疇、認(rèn)識(shí)法律運(yùn)行規(guī)律，但由于其將作為整體的客觀對(duì)象分割化、離散化，可能導(dǎo)致重要信息缺失，使立法無(wú)法從整體上提出法律對(duì)策，在實(shí)踐中容易造成決策短視問(wèn)題。

整體性原理要求流域立法跳出線性立法的窠臼，從流域的整體特性出發(fā)進(jìn)行制度安排。在立法目的上，相較于其他環(huán)境資源法律，流域立法要關(guān)注的不是某一環(huán)境要素某種功能的保護(hù)與維持，而是流域整體社會(huì)福祉的提高。因此在認(rèn)識(shí)論層面，首先應(yīng)當(dāng)將流域復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題與能夠用還原論認(rèn)識(shí)、用管制手段解決的簡(jiǎn)單性問(wèn)題區(qū)分開(kāi)來(lái)，并遵循復(fù)雜性研究的方法論原則，即“把復(fù)雜性當(dāng)作復(fù)雜性來(lái)處理，在保留復(fù)雜性本質(zhì)特征的前提下加以簡(jiǎn)化”，(26)許國(guó)志主編：《系統(tǒng)科學(xué)與工程研究》，上海：上?？萍冀逃霭嫔?，2000年，第88頁(yè)。來(lái)指導(dǎo)流域法的整體構(gòu)造。在此理念下，可以選取水資源和涉水資源的關(guān)聯(lián)性、水質(zhì)水量和水生態(tài)功能的一體性、生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交融性三個(gè)層面來(lái)建構(gòu)流域法的基礎(chǔ)框架，在既有的林立的線性管制結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，截取“流域”的橫截面建立政區(qū)及部門(mén)協(xié)作的平臺(tái)與機(jī)制，將原本分割的管制串聯(lián)起來(lái)，從而彌補(bǔ)分割立法不當(dāng)裁剪客觀事實(shí)的弊端。

(二)從權(quán)威式立法向合作式立法轉(zhuǎn)變

系統(tǒng)具有層次性，系統(tǒng)中的要素與系統(tǒng)是相對(duì)的，組成系統(tǒng)的要素本身是小系統(tǒng)，系統(tǒng)自身又是更大整體的要素。(27)黃冠迪：《論系統(tǒng)論八原理的整體結(jié)構(gòu)——評(píng)〈系統(tǒng)論——系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)〉》，《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。系統(tǒng)內(nèi)部諸要素間是有機(jī)關(guān)聯(lián)的，因此不能孤立地看待組成部分，把組成部分當(dāng)作純粹的“拼塊”進(jìn)行機(jī)械銜接，而要在遵循各部分特征和規(guī)律的前提下進(jìn)行整體功能發(fā)揮上的銜接。在系統(tǒng)論的視域下，流域治理是通過(guò)科學(xué)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互配合來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而非由流域法“孤軍奮戰(zhàn)”，流域法對(duì)社會(huì)的調(diào)控也不是任意的，而是依賴于外部系統(tǒng)支撐，取決于立法所提出的要求與外部環(huán)境的契合度。如果整體性治理未被政治系統(tǒng)納入權(quán)力框架，整體性價(jià)值未被經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)承認(rèn)并納入貨幣框架，整體性需求未被科學(xué)系統(tǒng)作為真假議題進(jìn)行判斷，即使流域立法完美貫徹系統(tǒng)思想，也不能夠達(dá)成系統(tǒng)治理的社會(huì)效果。

我國(guó)環(huán)境立法以管制法為藍(lán)本，立法特色是根據(jù)具體任務(wù)確定相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)，賦予其完成治理任務(wù)所必要的權(quán)力、明確規(guī)范對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)范圍以及規(guī)定違反義務(wù)的行為人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以此來(lái)促進(jìn)管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)管制機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)。這種立法模式本質(zhì)上是一種“權(quán)威式”立法：以權(quán)威的分配為立法內(nèi)容，以自上而下的科層組織為實(shí)施基礎(chǔ)，權(quán)威機(jī)關(guān)在規(guī)制實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)處于主導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者角色，規(guī)制對(duì)象則處于被動(dòng)接受、被支配的地位。在這種立法范式下，法律系統(tǒng)的功能輸出表現(xiàn)為法律系統(tǒng)對(duì)其他系統(tǒng)的單向指涉，而不是對(duì)外界的激擾進(jìn)行回應(yīng)。由于外界系統(tǒng)與法律系統(tǒng)輸出信息的契合程度決定了立法的實(shí)效，當(dāng)法律提出的要求與外部環(huán)境契合不足時(shí)，就可能導(dǎo)致系統(tǒng)間無(wú)法溝通，使法律實(shí)效性大打折扣。

系統(tǒng)的層次性原理要求尊重組成部分的規(guī)律，從發(fā)揮整體功能的角度出發(fā)優(yōu)化系統(tǒng)層次。這就需要流域立法增強(qiáng)回應(yīng)外部環(huán)境的能力，積極尋求法律系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)之間的同頻共振。盧曼認(rèn)為，法最基本的功能在于實(shí)現(xiàn)規(guī)范性預(yù)期的穩(wěn)定。(28)盧曼認(rèn)為一切社會(huì)生活都是直接或間接地由法所形成的，法律預(yù)設(shè)了爭(zhēng)議及其處理模式，將社會(huì)分化帶來(lái)的不確定性轉(zhuǎn)化為形式上的確定性，為社會(huì)成員提供確定的行為預(yù)期，并由此降低社會(huì)系統(tǒng)整體運(yùn)作的判斷成本。見(jiàn)魯楠、陸宇峰：《盧曼社會(huì)系統(tǒng)論視野中的法律自治》，《清華法學(xué)》2008年第2期。隨著社會(huì)分工趨于細(xì)化，系統(tǒng)內(nèi)部層次不斷增加，法律系統(tǒng)的預(yù)期功能越發(fā)重要。法律系統(tǒng)的功能就像是合唱中的指揮，貫穿整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，掌握著演奏的速度和節(jié)拍，但是指揮無(wú)法代替聲部或樂(lè)器，只能把握節(jié)奏、控制期待。較之立法，流域問(wèn)題的解決從根本上來(lái)看更有賴于生態(tài)環(huán)境科學(xué)的進(jìn)步、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及行政體制改革的深入推進(jìn)，因此流域立法的意義不在于對(duì)流域治理作出詳盡的、完美的規(guī)劃方案，而在于為后續(xù)社會(huì)活動(dòng)與治理行動(dòng)提供合乎流域整體觀的約束與指引。這種情況下，流域立法就不能再扮演“發(fā)號(hào)施令”的角色“自說(shuō)自話”，而是要轉(zhuǎn)變立法方式，從以權(quán)威為中心轉(zhuǎn)向以合作為中心的制度安排，建立流域治理與政區(qū)治理、政府調(diào)控與市場(chǎng)資源配置、行政執(zhí)法與公眾參與有機(jī)關(guān)聯(lián)的法律機(jī)制，通過(guò)促進(jìn)流域子系統(tǒng)之間的信息流通、資源互補(bǔ)與實(shí)施配合，來(lái)優(yōu)化流域治理的層次。

四、流域立法的模式選擇

立法模式是一國(guó)立法時(shí)所采取的法律范式或立法體例。從各國(guó)流域立法實(shí)踐來(lái)看，流域立法有普遍性立法和特別立法兩種模式，前者是由立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)就江河流域的開(kāi)發(fā)利用和治理制定專門(mén)的、完整的立法性文件，普遍適用于所有的河流，后者是針對(duì)具體的河流或者流域制定特別法。目前，我國(guó)已經(jīng)制定了《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》，未來(lái)是否要對(duì)其他大河流域制定特別法，或者制定一部適用于所有江河流域的基本法？對(duì)此，需要結(jié)合兩種立法模式的特點(diǎn)和我國(guó)實(shí)際情況理性斟酌。

(一)普遍性流域立法與流域特別立法

對(duì)域外流域立法的廣泛考察表明，(29)宋蕾：《世界流域水資源立法模式之比較》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期；曹海晶、楊永海：《域外流域立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。并非所有國(guó)家都會(huì)制定流域法，在一國(guó)范圍內(nèi)通常也不會(huì)對(duì)所有流域特別立法，是否立法或者選擇某種立法模式，除了政治制度外，主要受到地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和流域自身特性等因素的綜合影響。

當(dāng)前，采取普遍性流域立法模式的國(guó)家包括日本和英國(guó)，其共同特征是國(guó)內(nèi)河流數(shù)量多但河流長(zhǎng)度和流域面積較小，流域問(wèn)題和流域法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，因此適用一般性規(guī)則即可滿足流域治理需要。如日本，其域內(nèi)雖然河流眾多，但受幅員限制，流域之間差異性小，流域面積最大的利根川全長(zhǎng)僅322千米，因此日本采取的是制定《河川法》《水循環(huán)基本法》等普遍性立法模式來(lái)實(shí)施流域管理。

相較于普遍性流域立法，流域特別立法的實(shí)踐形式就更為豐富，各國(guó)是否對(duì)某個(gè)流域進(jìn)行特別立法的理由更是五花八門(mén)，總體來(lái)看包括下述因素：(1)地理因素。一般對(duì)于跨界或跨境的河流，為了解決跨界使用的沖突與爭(zhēng)議，會(huì)衍生流域特別立法的需要。如歐洲水網(wǎng)稠密、國(guó)家林立，為了應(yīng)對(duì)沿岸各國(guó)的河流使用沖突，萊茵河、多瑙河等大型國(guó)際河流均有特別立法。(2)社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。大規(guī)模的流域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)往往伴隨著流域特別立法，原因在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的活躍會(huì)催生相應(yīng)的規(guī)制需求。典型的如美國(guó)《田納西河流域管理局法》的頒布，便是為了解決田納西流域的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與環(huán)境惡化問(wèn)題，促進(jìn)該地區(qū)的保護(hù)和開(kāi)發(fā)。此外還有法國(guó)羅納河、德國(guó)魯爾河、加拿大馬更些河等，這些流域特別法的緣起都與該流域大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和利用規(guī)劃直接相關(guān)。(3)流域問(wèn)題的特殊性。一些流域在管理的主要目標(biāo)、范圍和尺度、流域協(xié)調(diào)等問(wèn)題上具有強(qiáng)烈的特殊性，且這種差異性在普遍性立法所提供的制度框架內(nèi)不能獲得有效應(yīng)對(duì)，對(duì)此就有必要制定流域特別法。如墨累—達(dá)令流域特別立法即源于其“在澳大利亞國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)上是如此重要，一方面需要授權(quán)聯(lián)邦政府更強(qiáng)有力的參與、管理，另一方面，由于墨累—達(dá)令流域本身的狀況是獨(dú)一無(wú)二的，已經(jīng)建立的一系列同時(shí)也適用于其他流域的、統(tǒng)一的國(guó)家法律、政策并不必然對(duì)流域管理有效”。(30)邱秋：《域外流域立法的發(fā)展變遷及其對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法的啟示》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第10期。

(二)我國(guó)流域立法的模式選擇

我國(guó)幅員遼闊，境內(nèi)流域面積在一萬(wàn)平方公里以上的江河有79條，一千平方公里以上的有1500余條，全國(guó)性重要流域包括長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江和太湖流域，流域總面積達(dá)437萬(wàn)平方公里，跨越29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。在流域管理上，我國(guó)采取的是三級(jí)立法和分散立法模式：有關(guān)流域的法律規(guī)范分為“全國(guó)性立法—流域立法—地方性立法”三個(gè)法律層級(jí)，在流域立法層面當(dāng)前有《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》，此外沒(méi)有普遍性的流域立法，環(huán)境資源法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定均可適用于流域管理。

從域外立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)長(zhǎng)江和黃河進(jìn)行特別立法是符合流域管理和立法規(guī)律的。在地理因素層面，長(zhǎng)江、黃河作為我國(guó)第一、第二長(zhǎng)河，橫跨多個(gè)地理區(qū)劃和行政區(qū)劃，流域空間內(nèi)部差異性極大，地方和部門(mén)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，二者自古以來(lái)又是中國(guó)人口、產(chǎn)業(yè)的主要聚集地，承擔(dān)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、國(guó)防安全等復(fù)雜功能，流域復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)矛盾也更突出。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素考慮，《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《黃河保護(hù)法》的產(chǎn)生也是我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，承擔(dān)著為區(qū)域發(fā)展提供法律支撐的重要功能。從流域問(wèn)題特殊性來(lái)看，長(zhǎng)江流域由于水能資源過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)破壞的問(wèn)題尖銳，黃河流域由于“水少沙多、水沙異源”的特殊條件，使得“水安全、水資源、水生態(tài)”等問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，因而在“九龍治水”的格局下，一般性水事規(guī)范很難轉(zhuǎn)化為兩個(gè)流域的實(shí)際行動(dòng)。鑒于這種重要性和特殊性，通過(guò)特別立法來(lái)為長(zhǎng)江和黃河流域的保護(hù)與管理提供法律供給具有重要意義。

那么，長(zhǎng)江和黃河的特別立法模式是否有必要推廣到其他大河流域呢？不可否認(rèn)的是，其他全國(guó)性重要流域中同樣存在著突出的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)矛盾，但從流域個(gè)性問(wèn)題和外部條件來(lái)看，我國(guó)其他大河流域尚不足以催生流域特別立法。一是相對(duì)于長(zhǎng)江、黃河而言，其他流域內(nèi)部空間的地理、文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性較小，流域功能相對(duì)簡(jiǎn)單，域內(nèi)政區(qū)跨界合作治理的難度相對(duì)較低；二是長(zhǎng)江與黃河立法都是以國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施為背景，立法活動(dòng)具備全局性，且與區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整、行政改革、產(chǎn)業(yè)調(diào)控等外部因素相契合，相較而言，其他大河流域特別立法尚不具備類似成熟的政治基礎(chǔ)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。這種情況下如果采取對(duì)其他流域一一立法的形式，不僅造成不必要的、高昂的立法成本支出，法律的實(shí)施也難以獲得良好的社會(huì)效果。從流域立法的域外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況考慮，宜采取“基本法+特別法”的形式：通過(guò)制定一部適用于域內(nèi)所有江河流域管理的普遍性流域法，為流域系統(tǒng)治理提供基礎(chǔ)性的制度框架，以及補(bǔ)充“四水法”等現(xiàn)行水資源管理規(guī)范的沖突或空白之處；在現(xiàn)有的《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》之外，視國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求、地區(qū)發(fā)展形勢(shì)變化、流域管理需要等，僅在條件成熟且必要的情況下制定特別法來(lái)彌補(bǔ)普遍性流域立法的不足。

五、《黃河保護(hù)法》的亮點(diǎn)與實(shí)施完善

(一)《黃河保護(hù)法》的亮點(diǎn)

相較于制定時(shí)尚無(wú)先例可循的《長(zhǎng)江保護(hù)法》，《黃河保護(hù)法》作為我國(guó)第二部流域法律，其從前者的實(shí)施過(guò)程中汲取了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并在立法上進(jìn)行了改進(jìn)與完善。從《長(zhǎng)江保護(hù)法》到《黃河保護(hù)法》，可以看到中國(guó)流域立法的明顯進(jìn)步，表現(xiàn)為立法的問(wèn)題面向更加明確，立法的功能角色定位更加精準(zhǔn)，立法的理念更突顯系統(tǒng)性和整體性。

1.突出促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與優(yōu)化水資源利用的問(wèn)題面向

《黃河保護(hù)法》在“目的—原則—具體制度”三個(gè)層次上突出了促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與優(yōu)化水資源利用的問(wèn)題面向。《黃河保護(hù)法》第1條將“加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)”與“推進(jìn)水資源集約節(jié)約利用”放在立法目的的首位，第3條規(guī)定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)”的基本原則，上述兩條開(kāi)宗明義，點(diǎn)明了《黃河保護(hù)法》的基本問(wèn)題面向。在結(jié)構(gòu)安排上，相較于《長(zhǎng)江保護(hù)法》將“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”作為第五章置于“資源保護(hù)”“水污染防治”之后，《黃河保護(hù)法》在“總則”“規(guī)劃與管控”后即設(shè)第三章“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”、第四章“水資源節(jié)約集約利用”，上述兩章條文數(shù)量占到條文總數(shù)的四分之一，從這種結(jié)構(gòu)安排上也可窺見(jiàn)立法者力圖明確重點(diǎn)、突出問(wèn)題的用意。在具體內(nèi)容上，《黃河保護(hù)法》以生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和水量統(tǒng)一配置來(lái)作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化水資源利用的基本方案，在此之上空前強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任，以解決誰(shuí)都可以管、誰(shuí)都不愿管以及部門(mén)監(jiān)管方法、尺度和標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，促進(jìn)集體行動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《黃河保護(hù)法》中共有84條有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定，約占條文總數(shù)的69%，這些規(guī)定涵蓋政府責(zé)任、地方政府考核制度、地方政府約談制度、政府向人大報(bào)告制度四方面內(nèi)容。

2.契合政策法、補(bǔ)差法、框架法的功能角色定位

首先，《黃河保護(hù)法》第2條規(guī)定：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展各類活動(dòng)，適用本法”，該條規(guī)定將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)以法律的形式確認(rèn)下來(lái)，并明確了《黃河保護(hù)法》促進(jìn)政策實(shí)施的立法意旨。在內(nèi)容上，除了大量生態(tài)保護(hù)與治理的相關(guān)規(guī)定，另在第七章“促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”用專章的形式規(guī)定了高質(zhì)量發(fā)展的具體舉措，契合了其“政策法”的定位。

其次，《黃河保護(hù)法》沿襲了《長(zhǎng)江保護(hù)法》以“國(guó)土空間”的立體維度來(lái)界定流域概念的方式，并在流域資源、生態(tài)和環(huán)境之外進(jìn)一步將文化納入流域的內(nèi)涵，體現(xiàn)了對(duì)流域自然屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和文化屬性的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，超越了傳統(tǒng)的要素立法和部門(mén)立法思維，契合了“補(bǔ)差法”的定位。

最后，《黃河保護(hù)法》第4條規(guī)定建立黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制并明確其具有全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審議政策、規(guī)劃與項(xiàng)目、協(xié)調(diào)跨區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng)和督促檢查的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，第5條明確了流域協(xié)調(diào)機(jī)制的分工，第6條要求建立地方協(xié)作機(jī)制，第14條、15條規(guī)定建立專家咨詢委員會(huì)和流域信息共享機(jī)制。上述條文反映了整體治理與協(xié)商治理的結(jié)合，初步搭建起黃河流域保護(hù)和治理的決策平臺(tái)、決策框架，契合了“框架法”的定位。

3.體現(xiàn)系統(tǒng)性與整體性的立法理念

《黃河保護(hù)法》是以流域作為自然地理單元和社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元的共同載體為前提，以“國(guó)土空間”為治理維度，將還原論與系統(tǒng)論辯證統(tǒng)一的理念貫徹于流域治理的具體內(nèi)容和治理體制的設(shè)計(jì)中。一方面，不同于傳統(tǒng)立法將流域界定為“水系空間”的舊式，《黃河保護(hù)法》以分章的形式將水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟(jì)與水文化串聯(lián)起來(lái)，既反映了流域以水為核心要素的自然特征，又突出了流域水問(wèn)題的整體特性。另一方面，在延用《長(zhǎng)江保護(hù)法》創(chuàng)設(shè)的國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制、省級(jí)合作協(xié)同機(jī)制的基礎(chǔ)上，《黃河保護(hù)法》進(jìn)一步明確了黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的職能和分工，并依托“河湖長(zhǎng)制”建立了黃河流域省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，形成了“國(guó)家統(tǒng)籌—流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)管—省際協(xié)調(diào)合作”的治理新機(jī)制，進(jìn)一步提升了治理的系統(tǒng)性與整體性。

(二)《黃河保護(hù)法》的實(shí)施完善

“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該是本身制定良好的法律。”(31)亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1965年，第199頁(yè)。良法善治是法治的完整表達(dá)?！饵S河保護(hù)法》的制定為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展奠定了良法之基礎(chǔ)，而善治就是要把制定良好的法律付諸實(shí)施，把《黃河保護(hù)法》制定的各種制度執(zhí)行運(yùn)行好，公正、合理、高效、及時(shí)地用于黃河流域治理中。長(zhǎng)期以來(lái)，在現(xiàn)實(shí)生活中廣受詬病的“九龍治水、治不了水”之怪現(xiàn)象，其原因除了法律制度權(quán)威性不足、操作性較差和運(yùn)行機(jī)制不順等因素外，還有一個(gè)根源性因素即執(zhí)法權(quán)分散促使利益主體“獨(dú)善其身”，不可避免地會(huì)導(dǎo)致協(xié)同缺失、選擇性執(zhí)法、多頭執(zhí)法與推諉執(zhí)法，甚至于行政相對(duì)人之間基于權(quán)力尋租或利益聯(lián)盟而怠于執(zhí)法以至于充當(dāng)“保護(hù)傘”。《黃河保護(hù)法》亦同樣要面臨這種實(shí)施挑戰(zhàn)。因此，法律的出臺(tái)并不意味著流域立法研究“功成身退”，要充分發(fā)揮流域立法的治理效能，下一步還應(yīng)當(dāng)完善法律實(shí)施準(zhǔn)備工作，并在法律實(shí)施過(guò)程中不斷進(jìn)行探索。

一是在黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的流域事務(wù)決策程序，讓協(xié)調(diào)機(jī)制“動(dòng)起來(lái)、用起來(lái)”。重點(diǎn)是對(duì)流域事務(wù)進(jìn)行分級(jí)和類型化處理，以平衡決策效率和決策民主性之間的張力。重大事項(xiàng)國(guó)家統(tǒng)籌，重點(diǎn)事項(xiàng)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)管，常態(tài)化事務(wù)可以在流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主持下通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等形式進(jìn)行決策。對(duì)于區(qū)域整體發(fā)展具有重大影響，或涉及利益調(diào)整范圍和幅度較大的政策，應(yīng)召開(kāi)由政府機(jī)關(guān)人員、人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)代表、企業(yè)代表、專家學(xué)者和公民代表等利益關(guān)聯(lián)方參與的商談會(huì)議。為了避免商談會(huì)議陷入形式化危機(jī)，應(yīng)賦予決策機(jī)關(guān)較重的說(shuō)理義務(wù)，尤其是在生態(tài)環(huán)境利益、財(cái)產(chǎn)利益和自由利益等多元異質(zhì)利益沖突的場(chǎng)合，決策機(jī)關(guān)應(yīng)著重闡述決策的科學(xué)基礎(chǔ)、實(shí)施成本與實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，而避免用整體利益優(yōu)先、生態(tài)利益優(yōu)先等價(jià)值判斷來(lái)替代利益衡量過(guò)程。

二是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等制度設(shè)計(jì)，對(duì)于促進(jìn)橫向利益驅(qū)動(dòng)、平衡區(qū)域利益與流域利益有著重大意義，但是鑒于其創(chuàng)新性，應(yīng)盡快通過(guò)法規(guī)化、規(guī)章化的形式來(lái)明確其具體內(nèi)容和程序，保障制度順利落地和推廣。當(dāng)前的政策試點(diǎn)中已有較豐富的經(jīng)驗(yàn)成果，在一些地區(qū)已經(jīng)率先形成了較為完整的方案，譬如浙江省《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》中提出了“權(quán)責(zé)對(duì)等、合理補(bǔ)償，市縣為主、省級(jí)引導(dǎo)，分年實(shí)施、全面推廣”等補(bǔ)償原則，并根據(jù)本省實(shí)際明確了補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體問(wèn)題?！饵S河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》旨在探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系、完善目標(biāo)考核體系、改進(jìn)補(bǔ)償資金分配辦法和規(guī)范補(bǔ)償資金使用，有必要對(duì)政策試點(diǎn)成果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行及時(shí)和全面的總結(jié)，并在適當(dāng)時(shí)候通過(guò)法規(guī)化或規(guī)章化的形式予以規(guī)范和完善。

六、結(jié) 語(yǔ)

從《長(zhǎng)江保護(hù)法》到《黃河保護(hù)法》的公布實(shí)施，中國(guó)在流域立法方面取得了明顯的進(jìn)步。伴隨著法律上流域空間概念逐步向系統(tǒng)性與整體性邁進(jìn)，將大江大河整個(gè)流域的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)納入到一個(gè)完整的頂層設(shè)計(jì)框架下，為流域治理提供頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，已經(jīng)成為現(xiàn)階段環(huán)境法治發(fā)展的大勢(shì)所向。然而，正如有的學(xué)者所言，“環(huán)境決策歸根到底是一種政治活動(dòng)，因此，環(huán)境法學(xué)的‘主業(yè)’不是對(duì)各種方案作出實(shí)質(zhì)性判斷并加以定奪，而是為不同意見(jiàn)的交流提供一種合理機(jī)制以最大限度地增進(jìn)決策的科學(xué)性，并通過(guò)法律技術(shù)的發(fā)展確保勝出的決策能夠真正‘進(jìn)入’法秩序切實(shí)付諸實(shí)踐”。(32)鞏固：《環(huán)境法律觀檢討》，《法學(xué)研究》2011年第6期。在這種情況下，流域立法應(yīng)當(dāng)警惕對(duì)政治話語(yǔ)的照搬。流域立法要通過(guò)廣泛的對(duì)話和溝通去厘清核心政策方案所蘊(yùn)含的社會(huì)秩序規(guī)則，運(yùn)用法的思考模式，以此來(lái)平衡保持法律體系的自洽性、穩(wěn)定性與增強(qiáng)法律回應(yīng)公共治理能力之間的關(guān)系。

通過(guò)前述論證，筆者認(rèn)為流域法治的新興，是人類尊重自然規(guī)律與社會(huì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展的必然，也標(biāo)志著中國(guó)的環(huán)境法學(xué)正發(fā)生著從“外來(lái)輸入”到“內(nèi)生成長(zhǎng)”、從“發(fā)號(hào)施令”到“統(tǒng)籌規(guī)劃”、從“國(guó)際視野”到“地方問(wèn)題”的轉(zhuǎn)變。本文主要從立法層面出發(fā)，對(duì)流域立法的動(dòng)因、定位、理論和模式作拋磚引玉的分析，未對(duì)影響流域治理的因素作全面的歸納，也未對(duì)流域法的具體實(shí)施作進(jìn)一步探討。隨著《黃河保護(hù)法》的實(shí)施，還有更多重大的理論問(wèn)題需要回答，如生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本原理和制度展開(kāi)，地方政府和政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)等橫向治理主體之間的協(xié)作激勵(lì)，流域執(zhí)法機(jī)制尤其是跨域執(zhí)法的完善等，諸多疑難問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍有待在不斷的論證和實(shí)踐中得到回應(yīng)。