統(tǒng)合與承載：我國獨生子女護理假制度優(yōu)化研究*

黃 建

獨生子女家庭是特定歷史階段我國推行計劃生育政策形成的一個龐大且特殊的家庭類型，為有效控制人口過快增長、促進經(jīng)濟社會發(fā)展作出了獨特歷史貢獻。隨著時間推移，第一批獨生子女的父母已進入老年。一方面，老齡化社會撞上獨生子女一代，導(dǎo)致后者養(yǎng)老負擔(dān)持續(xù)加重；另一方面， “我國家庭結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)為小型化、微型化；傳統(tǒng)的家庭服務(wù)保障功能弱化”[1]，加之人口大流動、代際分離居住及工作贍養(yǎng)的兩難，客觀上又無法為獨生子女家庭提供有效的支持。為此，探索設(shè)置并實施獨生子女護理假制度是積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措，也是有效破解獨生子女欲盡孝卻分身乏術(shù)現(xiàn)實困局的關(guān)鍵一招，在保障獨生子女家庭合法權(quán)益的同時，為家庭養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支持體系的完善提供有力支援。

一、獨生子女護理假制度設(shè)置與實施特點

截至2021年末，全國60周歲及以上老年人口26736萬人，占總?cè)丝诘?8.9%；全國65周歲及以上老年人口20056萬人，占總?cè)丝诘?4.2%[2]。社會老齡人口總量大、增速快、高齡化、失能化的變動特點，給我國醫(yī)療衛(wèi)生和照護服務(wù)體系帶來強烈沖擊。獨生子女家庭本質(zhì)是脆弱家庭、高風(fēng)險家庭，也是少子高齡化養(yǎng)老困境凸顯之典型。我國目前獨生子女的人數(shù)約為1.8億，在現(xiàn)有4.5億戶家庭中，獨生子女家庭大約有1.6億戶，占比近三分之一[3]。伴隨著獨居空巢老人、患病老人、失能失智老人總量的持續(xù)攀升，并與該特定人群、特殊家庭交織疊加，導(dǎo)致養(yǎng)老矛盾異常突出，老無所依、老無所扶的風(fēng)險不斷加劇。

為破解獨生子女家庭的養(yǎng)老困局，國家出臺和實施了一系列養(yǎng)老獎勵幫扶和家庭照護支持政策，獨生子女護理假制度就是其中關(guān)鍵內(nèi)容，即獨生子女父母如因患病住院或失能無法自理而需要照護時，子女所在單位應(yīng)依法給予相應(yīng)期限的陪護假，在護理期間其工資福利待遇等保持不變。目前該制度已在十余個省份和多個地市以地方立法的方式予以確立，盡管在主體認定、申請標準、休假時限、權(quán)責(zé)劃分、待遇保障等方面存在差異，但主導(dǎo)思想均是為獨生子女家庭養(yǎng)老照護的現(xiàn)實剛需提供“及時雨”“雪中炭”，為化解家庭照料和工作兩難沖突提供制度化支持，確保獨生子女在不影響工作的前提下能夠有時間照護、陪伴患病父母，從而切實體現(xiàn)社會關(guān)照和政策溫度[4]。制度建構(gòu)體現(xiàn)了國家對重點家庭養(yǎng)老關(guān)切的主動回應(yīng)，亦是對獨生子女家庭特殊歷史貢獻的高度認可和現(xiàn)實補償。在充分肯定政策出臺價值的立場上，研究者對政策整體運行特點和實施績效等進行了分析和評估。

第一，從理念認知層面，民眾對獨生子女護理假制度設(shè)計初衷和目標內(nèi)容等知曉度不高。有高達75.8%的民眾對于獨生子女護理假政策不甚了解，甚至根本不知曉；對政策比較了解的占3%，對政策表示非常了解僅占1%[5]。絕大多數(shù)民眾僅是從網(wǎng)絡(luò)媒體和親朋好友的交流中獲取到護理假政策出臺，以及該政策旨在幫助獨生子女能夠“?；丶铱纯础?，進而“探望照料生病的父母”的信息源，對內(nèi)涵標準、實現(xiàn)要素等均不甚了了。這與部分民眾所在地區(qū)客觀上并未出臺該政策，自身對養(yǎng)老政策主動了解意識不強及信息獲取渠道相對單一等有直接關(guān)系。同時，政府在政策宣傳、講解和推廣方面存在著缺失，導(dǎo)致受益人群、目標群體和關(guān)聯(lián)群體對制度內(nèi)核的獲曉度和領(lǐng)悟力偏低，進而未能為制度實施營造環(huán)境和協(xié)同落地機制。

第二，從制度設(shè)置層面，政策的各自為政與標準差異影響著民眾對政策的精準把握和公平享受。獨生子女護理假制度處在地方探索和自主設(shè)置之階段，各地均以區(qū)域內(nèi)老年人口分布、養(yǎng)老資源稟賦、價值認知程度及實踐可行做法等要素進行考量。在設(shè)計口徑、主體認定、實施標準和待遇保障上各不相同，導(dǎo)致政策在實際運行中呈現(xiàn)不公平、不均衡、不配套之狀況，很大程度降低了政策設(shè)定的預(yù)期目標與公信度。一是空間分離和地域沖突。獨生子女護理假制度沒有全國統(tǒng)一標準和規(guī)范，但家庭成員異地分離已是當(dāng)前人口分布和社會發(fā)展之常態(tài)，必然會出現(xiàn)一些老人養(yǎng)老、患病在有規(guī)定的省份而子女工作在未有規(guī)定的省份之情形，政策制度無法銜接，甚至能否享受假期本身就存在爭議，造成制度紅利因“屬地”限制而無法落地。二是休假時限和標準安排。不同省份對此規(guī)定各不相同。黑龍江、河南、內(nèi)蒙古和云南等在護理假期安排上“最大方”，時間最長達到20天，而多數(shù)省市在10天至15天[6]。在護理休假申請條件上各地存在差別，雖然普遍包含了老人患病住院的基礎(chǔ)性要求，但一些地方對老人年齡(年滿60周歲)及病患、護理的程度作出了細化和附加規(guī)定，一些省份在老人身體健康狀態(tài)中專門增加了失能或不能自理等標準，如四川、湖北和內(nèi)蒙古；而一些省份在護理規(guī)格上作出了特別要求，如重慶要求老人患病住院治療且需要二級以上護理標準等。三是申請條件和享受主體。不同地區(qū)的政策口徑、范圍不盡相同，多數(shù)省份將護理假的啟動主體限定在獨生子女這一特定群體上。如河南要求在申請護理假時需提供“獨生子女服務(wù)光榮證”，集中體現(xiàn)了制度設(shè)計對獨生子女家庭的補償關(guān)照之初衷。隨著近年來政策出臺的省份增多，制度的受益主體和覆蓋面亦有不斷拓圍之勢，目前已有一定數(shù)量的省市將護理假的主體從獨生子女?dāng)U展至需要贍養(yǎng)照護患病老人的非獨生子女，即只要存在老人患病住院或失能情形，贍養(yǎng)人所在單位均應(yīng)按照政策制度要求給予相應(yīng)的護理假期。在后續(xù)的假期安排上分為兩種模式：一種是無差別規(guī)定，即無論獨生還是非獨生子女其假期待遇不予區(qū)分、同等享受；另一種是差別規(guī)定，即主體雖然拓展，但在政策安排和落實方面仍向獨生子女群體傾斜，獨生子女可享受更長的護理假期。四是待遇保障和范圍設(shè)置。各地規(guī)定存在諸多差別，如湖北在政策中僅要求用人單位提供便利，并未明確用人單位在員工護理期間工資待遇發(fā)放的義務(wù)和標準，內(nèi)蒙古自治區(qū)的政策制度規(guī)定基本類似。有些省份對此待遇保障等作了較為明確和具體的規(guī)定，即統(tǒng)一規(guī)定陪護期間內(nèi)工資福利待遇保持不變的基本要求。有些省份將待遇內(nèi)容標準盡數(shù)明確列舉，如廣西規(guī)定，護理期間的工資、津貼、補貼和獎金，其用人單位均不得扣減等。

第三，從制度實施層面，適用頻次較低且績效反差較大。從制度執(zhí)行整體效果看，獨生子女護理假制度實施呈現(xiàn)不平衡、不對稱的特點。各地成功適用的個案偏少，且制度在不同的用人單位中落實的效果差異顯著，制度適用的頻度和實效非常有限，與其出臺的預(yù)期嚴重不符 。各地獨生子女護理假制度在黨政機關(guān)、事業(yè)單位落實情況普遍優(yōu)于企業(yè)，特別是私營企業(yè)，表現(xiàn)在諸如申請條件、審批過程、制度配套、待遇保障等多個環(huán)節(jié)。各地對政策執(zhí)行和監(jiān)管主體的定位、職責(zé)標準不統(tǒng)一、不明確，造成了制度實施中的隨意和阻滯。如有些省份將老年人權(quán)益保障工作的責(zé)任主體確定為地方政府序列的衛(wèi)生健康委員會，而有些省份將其職責(zé)模糊規(guī)定為地方政府負責(zé)老齡工作的相關(guān)機構(gòu)，實踐中究竟如何確定監(jiān)管主體，如何科學(xué)劃分權(quán)責(zé)內(nèi)容和分工關(guān)系，如何體現(xiàn)制度的強制性，如何評估監(jiān)管效果，如何進行責(zé)任追究等諸多問題缺少明確的答案，客觀上造成現(xiàn)行政策制度執(zhí)行的弱化、虛化和異化。

二、應(yīng)然角色與實然缺陷：獨生子女護理假制度運行阻滯因素分析

獨生子女護理假作為一種新型的制度安排，其治理能量的釋放取決于地方黨政部門和獨生子女家庭的雙向認同。一方面，制度要深度“統(tǒng)合”至地方治理體系特別是養(yǎng)老服務(wù)政策框架之中獲得充分的“角色”認同和持久的行動資源；另一方面，制度要“主動”將其自身的價值、優(yōu)勢在家庭養(yǎng)老服務(wù)體系中充分展示，凸顯其在破解獨生子女家庭養(yǎng)老困局中的關(guān)鍵效能，以此獲得獨生子女家庭和群體的全面認可，在此基礎(chǔ)上形成科學(xué)交互，做到有為有位有威，實現(xiàn)制度的良性循環(huán)。然而，就目前上述雙重維度分析，客觀仍存在著相應(yīng)缺陷。

(一)宏觀體系統(tǒng)合有限

1.制度協(xié)同和資源汲取力偏低。家庭養(yǎng)老是人類社會最古老也是最基本、最富生命力的養(yǎng)老方式，這是孝道傳統(tǒng)、代際親情維系、原居養(yǎng)老選擇偏好，以及國家財政承受力、養(yǎng)老模式適配度等綜合因素使然。對于這種成本最低、經(jīng)濟社會效益最佳的養(yǎng)老方式，國家從宏觀層面為之搭建一整套支持、援助的政策制度體系。獨生子女護理假制度作為其重要的組成部分應(yīng)被統(tǒng)合吸納，并與各養(yǎng)老友好支援系統(tǒng)合作協(xié)同，進而持續(xù)彰顯其獨特的治理功能。然而，受全社會對家庭養(yǎng)老角色、子女照護社會價值隱性化等認知缺陷的影響，尤其是現(xiàn)有政策制定過分關(guān)注老人個體而忽視家庭整體支持導(dǎo)向偏差的制約，導(dǎo)致家庭支持立體化體系的構(gòu)建目標模糊，體系要素殘缺，政策制度間協(xié)同度、關(guān)照度偏低，獨生子女護理制度運行其中往往處于孤軍奮戰(zhàn)的狀態(tài)，在制度和資源的各項補給上難以為繼[7]。護理假落地必需的綜合性資源和支持匱乏：一是行政支持匱乏，如家庭照護的地位確定、獨生子女政策與家庭救助支持的價值闡釋、護理假的制度屬性界定、制度執(zhí)行的行政安排等；二是經(jīng)濟支持匱乏，如政府專項經(jīng)費支持、照護期間的待遇保障等；三是法律支持匱乏，即護理假申請主體適格性、程序安排、權(quán)利救濟保障、監(jiān)督管理等；四是社會支持匱乏，如照護期間社會力量介入和銜接協(xié)助，與各養(yǎng)老模式的融合對接及其他支持包括社會宣傳、輿論引導(dǎo)、生態(tài)營造、孝道傳統(tǒng)文化等匱乏，無法為獨生子女護理假的實施和推廣營造良好生態(tài)。

2.角色邊界和文化認知偏差。獨生子女護理假制度在角色邊界厘定和文化整合度上仍有缺失。一是缺乏對護理假的設(shè)置價值和功能范疇的精準認定。我國自20世紀70年代末啟動的計劃生育政策是符合國情的戰(zhàn)略決策，其實施有效緩解了人口過快增長與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境之間的矛盾沖突[8]。隨著多年政策實施，催生了數(shù)量龐大的獨生子女家庭，尤以第一代獨生子女(出生于20世紀80年代前后)為典型，他們結(jié)婚成家、漸入中年，其父母基本步入老年，需要直面社會急劇變化、快速老齡化且代際鴻溝擴大的客觀現(xiàn)實。經(jīng)濟贍養(yǎng)壓力持續(xù)加大，工作繁忙難以兼顧父母生活照料和精神慰藉，護理假的出臺是對計劃生育政策衍生問題的回應(yīng)治理。當(dāng)然，對于護理假制度本質(zhì)，亦需要加以科學(xué)厘定，制度價值要充分肯定但不宜無限放大，且不能奢望單個制度便能“一攬子”解決由來已久且復(fù)雜多變的養(yǎng)老難題。護理假制度能夠支持獨生子女在父母生病治療和患病期間為其提供生活照料和精神陪伴，能夠應(yīng)急性、暫時性緩解家庭養(yǎng)老照護的問題，實現(xiàn)家庭責(zé)任的回歸和代際情感的反哺。但真正要實現(xiàn)后續(xù)的各類家庭護理和照料，全面解決獨生子女父母養(yǎng)老的難題尚需全社會營造環(huán)境，構(gòu)建完整的家庭照護體系。如何弘揚互助保障之傳統(tǒng)，強化醫(yī)護養(yǎng)護資源的供給，推動社區(qū)居家和機構(gòu)養(yǎng)老協(xié)同等多方面的綜合配套，其本質(zhì)屬于社會文化層面的“系統(tǒng)工程”。二是缺少從社會文化、心理層面對護理假制度運行失靈的深度挖掘。其一，全社會在尊老、孝老、敬老的文化氛圍營造中，對相關(guān)制度的宣傳和推介度不夠。獨生子女尤其是年齡較小的獨生子女群體對制度關(guān)注度偏低，甚至對制度價值和內(nèi)容等全然不知，更無從談及后續(xù)的申請和享受。其二，相關(guān)獨生子女的父母尚未進入高齡期且身體狀況尚可。護理假申請的前置條件通常是父母年滿60周歲且身體患病住院治療或需要照護，這也使得他們對護理假的需求和申請并不迫切。其三，舐犢情深和對子女工作辛勞的體諒。大多數(shù)中國老人除非到了寸木難支、難以為繼之際，通常即使生病住院也不愿打擾和為難兒女。其四，在職場競爭異常激烈和家庭贍養(yǎng)撫育雙重負擔(dān)壓迫的現(xiàn)實下，獨生子女由于擔(dān)心調(diào)整崗位、失去工作，在申請休假時反復(fù)權(quán)衡各種利害關(guān)系，使得護理假落實受到阻滯。

(二)微觀體系建構(gòu)缺陷

全面規(guī)范獨生子女護理假的主體結(jié)構(gòu)和運行邏輯是制度常態(tài)化實施的保障。目前，獨生子女護理假缺乏統(tǒng)一的上位立法和制度安排，在資源稟賦、養(yǎng)老訴求、家庭分布、經(jīng)濟社會效益等因素存在差別的背景下，各地政策圖景中的角色關(guān)系和功能設(shè)計必然標準不一、邊界不明，導(dǎo)致制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)失衡、剛性不足。根據(jù)制度要素的構(gòu)成關(guān)系，獨生子女護理假政策制度的利益相關(guān)方包括四類：一是政策啟動方(監(jiān)管者)，主要指省級黨委政府及負責(zé)老齡工作的相關(guān)部門；二是政策申請方及受益者，包括獨生子女群體及獨生子女父母等；三是政策執(zhí)行方，主要指相關(guān)用人單位；四是政策配合與輔助方，即各種社會力量，如工會、商會、企業(yè)家協(xié)會及研究人員、媒體等。上述任何一方出現(xiàn)缺位、越位和錯位，都將影響到制度運行的整體質(zhì)效，甚至導(dǎo)致獨生子女護理假成為“紙上假期”。

1.全過程統(tǒng)籌規(guī)范不足。獨生子女護理假制度主要遵循現(xiàn)實倒逼—地方探索—相互借鑒的生成路徑，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計和宣介機制，導(dǎo)致制度目標、執(zhí)行計劃、落實標準及監(jiān)督反饋等難以科學(xué)集成形成閉環(huán)。出現(xiàn)政策解釋主觀隨意和制度推進碎片化、單向度等情況，進而延伸到在制度運行的全過程，如制度實施“前端”往往存在主體范圍、申請標準、執(zhí)行程序界定混亂。而制度執(zhí)行的“后程”發(fā)生監(jiān)管目標模糊、監(jiān)督主體不明、權(quán)責(zé)分工不順，如此均會造成相關(guān)義務(wù)主體規(guī)避、異化和漠視制度安排，難以實現(xiàn)制度預(yù)期。因此，黨政部門在獨生子女護理假制度設(shè)計、實施和監(jiān)控的全景中，其主導(dǎo)性、統(tǒng)合性角色均有待進一步強化和彰顯。

2.關(guān)鍵要素設(shè)置脫節(jié)。獨生子女護理假落地最核心的兩個支撐元素在于“給時間”和“保待遇”。從現(xiàn)實情況看，除去政策宣傳不足和相關(guān)群體不關(guān)心之因素，獨生子女要享受制度的“紅利”必須“仰仗”所在用人單位對上述兩要素的支持和履行。作為獨立的運營和利益主體，各單位必然會在制度執(zhí)行中“精打細算”，通過各種方式選擇、躲避、變通甚至抵抗，以降低自身的經(jīng)濟成本和管理壓力。護理假通常比帶薪年假還要長，且需要連續(xù)休滿，崗位長時間空缺，造成組織內(nèi)部資源調(diào)度和補位難度增大，影響工作流程正常運作和項目任務(wù)推進，對中小型企業(yè)而言受創(chuàng)程度和風(fēng)險更甚。按照制度要求用人單位在護理假期間將員工視同正常出勤，嚴格保障其經(jīng)濟等各項待遇，這也必然會給用人單位造成成本開銷，引發(fā)后者對政策的排斥和抵觸。因此，對于上述實際問題要從制度層面予以統(tǒng)籌和配套設(shè)計，建立全社會責(zé)任分攤、成本共擔(dān)及激勵補償?shù)臋C制，平衡各方利益結(jié)構(gòu)，切實減少政策執(zhí)行的阻力。

3.制度紅利獲取困難。作為制度的受益者——獨生子女及其父母，他們最大的心愿和訴求是有效且便利地享受到制度紅利，但目前制度層面依然存在著較大的調(diào)整和優(yōu)化空間。如各地對獨生子女護理假的申請 “門檻”普遍存在過高過多的情況，具體包括對父母的資格(如需提供獨生子女父母光榮證)、年齡標準(父母年滿60周歲)、身體患病狀態(tài)(患病住院治療、失能、不能自理等)、護理等級(二級以上護理)等多重標準的設(shè)置。作為一項優(yōu)惠性、傾斜性的制度，其設(shè)計的初衷應(yīng)當(dāng)更多地落在制度內(nèi)容的便利履行和特定群體的充分獲益之上，以昭示制度的價值導(dǎo)向和示范效應(yīng)?；诖?，對相關(guān)條件的要求宜從寬、簡化處理，減少請假手續(xù)，提高獲益效果，真正體現(xiàn)政策有效性和公平性[9]。同時，如果獨生子女所在單位無視護理假之規(guī)定拒不履行或在執(zhí)行制度時有意折損或象征性操作，也應(yīng)從法律層面構(gòu)建救濟維權(quán)的體系。對于獨生子女家庭而言，護理假政策得以執(zhí)行的先決條件是對獨生子女父母病情真實性和嚴重性的認定，應(yīng)在制度層面就相關(guān)責(zé)任認定主體和認定依據(jù)等加以規(guī)范，嚴格審核休假員工提供信息和證明材料，嚴防以盜用護理假之名而行與照護父母無關(guān)之行為。

4.制度運行尚有缺陷。制度統(tǒng)籌規(guī)范和彈性安排存在不足，如照料老人和生病護理的需求，絕非是獨生子女群體遭遇的個別問題，而是所有家庭和老年人面臨的共同難題，只是在獨生子女家庭中矛盾表現(xiàn)更為尖銳。未來的制度設(shè)計中應(yīng)當(dāng)加以綜合考量和兼顧。目前，一些省份已經(jīng)將護理假的適用范圍拓展至非獨生子女家庭，但多數(shù)地方僅賦予子女申請年休假和事假之權(quán)利，并無規(guī)定其享受工資福利不變的待遇。又如，護理假運行的基本邏輯是獨生子女向所在單位申請，用人單位作為責(zé)任主體履行義務(wù)。而針對那些自謀職業(yè)的獨生子女或非獨生子女遭遇到相同的家庭境遇時，權(quán)益又當(dāng)如何維護和補償，是否有必要拓展政策和制度適用的范疇，更多體現(xiàn)國家對家庭養(yǎng)老照護體系的支持及護理假制度的普適、普惠力度。再如，依照目前各地的護理假制度的安排，最多不過20天左右的時間，如此時長對于子女照護患病住院治療甚至生病不能自理的年邁父母而言，客觀上存在著嚴重不足。照護期結(jié)束后即后護理假制度的延伸設(shè)計更為關(guān)鍵，特別是如何與后續(xù)的社會化養(yǎng)老模式有效對接聯(lián)動等。唯有系統(tǒng)串接各類機制的不同要素，方能切實解除獨生子女養(yǎng)老照護的后顧之憂。

5.社會力量協(xié)同不足。獨生子女護理假制度的順利推行有賴于社會組織和社會力量的廣泛參與、配合補位，但目前各類社會力量協(xié)調(diào)、維權(quán)、居間的作用發(fā)揮有限且整體協(xié)同能效偏低。與護理假制度運行關(guān)聯(lián)相對緊密的社會力量主要包括：工會組織、行業(yè)協(xié)會商會組織、老年研究組織、志愿服務(wù)組織、新聞媒體、研究人員等。工會組織作為維護職工合法權(quán)益的社會團體，應(yīng)支持并保障符合條件的獨生子女充分享受護理假期，當(dāng)各種變通、選擇或拒不執(zhí)行制度的行為發(fā)生時，要大力支援職工，為其發(fā)聲、維權(quán)，并監(jiān)督用人單位嚴格執(zhí)行相關(guān)待遇標準。行業(yè)協(xié)會商會作為企業(yè)的自組織化機制和“俱樂部”組織，要組織企業(yè)會員學(xué)習(xí)、把握相關(guān)制度內(nèi)容要求，協(xié)調(diào)制度運行中的利益沖突，理性、規(guī)范地向政府部門表達和反饋各類訴求。目前無論是代表勞方的工會抑或是代表資方的協(xié)會商會等組織其組織化代表、協(xié)調(diào)、維權(quán)等作用均未能充分彰顯。學(xué)界雖然對護理假政策和制度的出臺價值和運維要素等進行了正面闡釋和類型化分析，但對于政策執(zhí)行阻滯的成因缺乏分析，不能提供有效的應(yīng)對之策，尤其是針對護理假政策和老年護理體系、養(yǎng)老服務(wù)體系的整合性研究付之闕如，理論上難以對實踐中產(chǎn)生的難題給予精準識別和回應(yīng)。新聞媒體在政策制定和制度推行中通過宣傳解讀、案例推介、問題分析和對策提供等方面進行了相應(yīng)報道，但在宣傳的范圍、力度和深度上仍然有所欠缺，尚未能對政策落地及優(yōu)化完善塑造強有力的輿論環(huán)境和壓力，未有效將各政策利益相關(guān)方的訴求進行統(tǒng)籌表達，對政策執(zhí)行中阻力消解作用有限。

三、雙重嵌入：獨生子女護理假制度優(yōu)化的理論框架

獨生子女護理假制度的優(yōu)化必須以新時代國家養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃之整體要求和實施框架為指導(dǎo)，在家庭養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系構(gòu)建中，精準找尋自身融入之“切口”，并與相關(guān)制度體系形成協(xié)同聯(lián)動之格局，持續(xù)彌合現(xiàn)有制度運行的空檔、斷點，發(fā)揮其獨特治理功能?！扒度胄岳碚摗睘楠毶优o理假制度的優(yōu)化提供了理論支持，即通過嵌入性分析框架解讀并塑造獨生子女護理假在養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中的角色定位和結(jié)構(gòu)關(guān)系。結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入框架是嵌入性理論的經(jīng)典分析框架[10]。關(guān)系性嵌入重在呈現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的宏觀、整體性及相關(guān)政策、制度安排在其間的節(jié)點布局和功能屬性；結(jié)構(gòu)性嵌入旨在強調(diào)中觀、微觀層面特定的社會關(guān)系，即展示由角色定位和動態(tài)交互而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)屬性和博弈規(guī)律。二者彼此聯(lián)動共同呈現(xiàn)新制度生成、運行中立體化、分鏡頭的動態(tài)圖景。獨生子女護理假作為養(yǎng)老服務(wù)新的制度設(shè)計，其通過“結(jié)構(gòu)”和“關(guān)系”的多維“鑲嵌”，得以實現(xiàn)宏觀外部資源、公共政策、支持方式的科學(xué)組合，并將之科學(xué)鏈接至微觀的制度運行和主體互動的全程中，最終實現(xiàn)獨生子女照護與老人養(yǎng)老訴求的有效契合，持續(xù)增強家庭養(yǎng)老保障能力。

(一)整體性嵌入

獨生子女護理假制度的價值在于有效回應(yīng)了國家和家庭養(yǎng)老的雙重訴求。對于國家而言，家庭成員提供養(yǎng)老是成本最低、效果最好的選擇；對于老人而言，受傳統(tǒng)思想和“家本位”文化的影響，能夠在自己年老、生病治療和病后康復(fù)中獲得家人的照料護理、親情陪伴和精神安慰是絕大部分老人最喜歡的養(yǎng)老模式。為此，要從制度層面為獨生子女真正回歸家庭、照顧年邁生病的父母提供平臺保障，解決兒女在工作壓力和孝道責(zé)任平衡中的困境，唯此方能真正提升制度持續(xù)優(yōu)化和全面落地的主動性。

1.角色厘定與嵌入。 獨生子女護理假制度以家庭養(yǎng)老支持體系構(gòu)建的總體框架為引領(lǐng)，以孝道文化為基礎(chǔ)，以回應(yīng)老人生病治療照護“硬需求”為核心，統(tǒng)籌兼顧老人家庭養(yǎng)老“軟需求”，旨在推進生病照料、病后護理、親情陪伴、精神安慰等多重目標，平衡國家、組織、家庭和個人間的多重權(quán)責(zé)關(guān)系，進而形成子女照料、醫(yī)養(yǎng)護養(yǎng)與養(yǎng)老意愿的優(yōu)化組合。為此，必須從國家層面對獨生子女護理假進行統(tǒng)一立法，對護理假的性質(zhì)、內(nèi)核及在家庭養(yǎng)老支持體系中的定位、價值等給予科學(xué)界定。從理論層面，子女護理假作為國家對特定家庭的補償機制，在維護老人合法權(quán)益及平衡家庭養(yǎng)老與就業(yè)安排等功效，已然涉及國家和公民(權(quán)力和權(quán)利)間的憲法關(guān)系，完全超越了地方性公共事務(wù)治理的立法層次和范疇。從實踐層面，提升立法層次，統(tǒng)一規(guī)范能夠有效解決當(dāng)前各地政策標準不一、執(zhí)行差異明顯、主體履行不均衡等現(xiàn)實困境，尤其能夠破除主體跨區(qū)性與政策屬地性之間的沖突，切實防止制度空轉(zhuǎn)、遲滯和失靈。因此，建議在高位階法律《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中就家庭贍養(yǎng)和養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容作拓展，明確將護理假制度納入家庭養(yǎng)老支持體系的基本框架之中，為其統(tǒng)一規(guī)范提供上位依據(jù)和接口。在此基礎(chǔ)上，可將護理假制度增補至《中華人民共和國勞動法》之中，作為勞動者權(quán)益保護的關(guān)鍵領(lǐng)域，并將其標準、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等加以規(guī)范。同時，在法律中嚴格規(guī)定照護期間工資待遇保持不變并足額發(fā)放，徹底改變現(xiàn)行勞動法中產(chǎn)假、病假、喪假均有明確標準、待遇保障而唯獨贍養(yǎng)標準客觀缺失的狀況，從而保證“生老病死”全鏈條均獲得法律保障[11]。在統(tǒng)一的法律規(guī)范下，獨生子女護理假還要深度“嵌入”家庭養(yǎng)老支持體系之中，特別是納入經(jīng)濟、文化及社會保障等宏觀政策架構(gòu)，從而為立體化消解制度運行的各種困境提供保障。

2.文化融入和協(xié)同。高齡少子化的趨勢、家人兩地分隔、子女生活工作壓力大等因素的綜合作用，導(dǎo)致老人不可避免地遭遇晚年生活的孤獨和凄涼，疊加老人患病治療和亟須護理之境遇，造成獨生子女家庭不堪重負。對于生病甚至重病的老人而言，子女能夠在身邊、床邊、周邊給予生活照料、親情陪伴和精神安慰是任何醫(yī)院、機構(gòu)和社會護理都無法取代的，代際間的親情反哺對于老人才是最為充分和有效的物質(zhì)和精神利益保障。為此，要把弘揚孝親敬老納入社會主義核心價值觀宣傳教育，建設(shè)具有民族特色、時代特征的孝親敬老文化[12]。通過宣傳引導(dǎo)，讓全社會深刻認識到“孝道是家庭提供良好養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)”[13]。從文化層面重塑、加固孝道責(zé)任，激活對護理假制度的認同意識和推行資源。獨生子女護理假固然無法解決獨生子女家庭所有的養(yǎng)老和照護問題，但給孝道回歸和親情慰藉創(chuàng)造了現(xiàn)實平臺，為獨生子女提供了看護、陪伴父母的制度條件，能夠有效滿足父母身體康復(fù)和心靈撫慰的內(nèi)生需求。通過這一制度安排亦能讓獨生子女在照料中進一步體會父母的辛勞和不易，持續(xù)強化感恩與報答之情，紓解疲于工作無法盡孝床前的愧疚心態(tài)和習(xí)慣性重幼輕老的角色偏差。黨政部門應(yīng)以護理假制度的實施作為實現(xiàn)老有所養(yǎng)的關(guān)鍵“切入”，借勢大力宣傳獨生子女家庭為國家改革發(fā)展作出的犧牲和貢獻，并積極引導(dǎo)社會成員和相關(guān)責(zé)任方科學(xué)、全面地認識護理假制度設(shè)計初衷和價值定位，“小題大做”并“推而廣之”，讓全社會共同強化養(yǎng)老孝老之責(zé)任，強化“善待老人就是善待自己”“服務(wù)今天的老人就是服務(wù)明天的自己”之文化信念，促使其主動履行法律義務(wù)，從而為獨生子女護理假的實施提供各種支援和便利。針對中國式父母“寧可自己受累，也不麻煩子女”“報喜不報憂”的良苦用心和護犢之情，既要充分理解，亦要科學(xué)引導(dǎo)。積極創(chuàng)造平臺和創(chuàng)新機制確保子女能夠“?；丶铱纯床⒈M孝床前”，從制度、文化層面彌補老人“不敢聲張”“不敢生病”的資源缺失。同時，幫助父母更新觀念，特別是支持和鼓勵他們大膽、主動地維護自身的養(yǎng)老合法權(quán)益，“理直氣壯”享受國家政策幫扶和子女護理陪伴之待遇，從而達到“既不拖累子女，又不虧待自己”的現(xiàn)實目標。

(二)結(jié)構(gòu)性嵌入

“結(jié)構(gòu)性嵌入”是護理假制度中各主體、各要素之間形成彼此關(guān)聯(lián)、通力合作的治理格局，最終在良性關(guān)系互動持續(xù)增強彰顯護理假的制度功效，切實傳遞政策溫度。為此，要聚焦獨生子女護理假的設(shè)計初衷，構(gòu)建黨政主導(dǎo)、社會參與、全民行動的護理假運行的共治機制。

1.資源優(yōu)配。本著問題導(dǎo)向和人本關(guān)懷的基本立場，各地黨政部門應(yīng)科學(xué)評估現(xiàn)時態(tài)中照護制度執(zhí)行績效，并對制度運行的信息資源、經(jīng)濟資源、人力資源、制度規(guī)則、資源供給等進行全面審視，從而為國家層面的統(tǒng)一規(guī)范、實施和社會保險制度的優(yōu)化進行資源儲備和標準打造。向全社會及時宣講獨生子女護理假的推行信息和政策變化，確保各責(zé)任主體充分知曉并監(jiān)督其協(xié)同落實。多元化獲取各主體對制度執(zhí)行的建議訴求，統(tǒng)籌考慮并加以分類處置，持續(xù)調(diào)適和修正制度運行的職責(zé)內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)，建立完備的政策投入和獎懲機制。

針對護理假執(zhí)行中政府管理角色缺位的情況，要明確責(zé)任部門并增配相關(guān)治理資源，分工負責(zé)、協(xié)同配合對護理假實施的全過程進行監(jiān)管。建議明確由國家衛(wèi)健委作為護理制度的主管主責(zé)部門，統(tǒng)攬政策規(guī)劃、推進和監(jiān)管工作；國家衛(wèi)健委下設(shè)老齡健康司作為專責(zé)部門，負責(zé)組織、擬訂護理假的制度實現(xiàn)舉措和實施細則，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門在制度執(zhí)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系，切實維護護理假實施中的老年人和子女的合法權(quán)益，層層進行責(zé)任設(shè)置和加強工作指導(dǎo)，督促檢查各省級老齡工作部門對制度的組織落實；護理假跟蹤調(diào)研和過程監(jiān)測等建議由國家衛(wèi)健委綜合監(jiān)督局協(xié)助實施，省級以下相關(guān)工作亦可依據(jù)該分工模式層層壓實責(zé)任。因勞動者(子女)護理休假制度從性質(zhì)上歸屬勞動法和社會保障法之范疇，故人力資源和社會保障相關(guān)部門擁有對該制度執(zhí)行監(jiān)督管理和監(jiān)察的職權(quán)。以此，科學(xué)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰和合作共治的新型監(jiān)管格局，立體化保障護理假制度的有效落實。

2.制度聯(lián)動。在精準認知獨生子女護理假價值和功能的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的制度進行統(tǒng)合研究和優(yōu)化。目前各地“20天左右的”護理假更多的只是對特殊家庭老人生病治療照護的應(yīng)急性安排，雖然能夠一定程度緩解家庭困境和照料缺位，為親情慰藉提供機會和可能，但無法從根本上化解獨生子女父母家庭照護難題。為此，需全社會合作共治，尤其是在政府統(tǒng)籌下，推動家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老良性互動，并通過市場化和社會分工的制度協(xié)同配合。獨生子女護理假制度的優(yōu)化必須放在更加廣闊的養(yǎng)老服務(wù)視野之中，通過它 “撬動”整個家庭服務(wù)支持資源乃至不同養(yǎng)老模式間的多元供給和聯(lián)動配置，并為短期應(yīng)急照料和后續(xù)長期照護提供對接機制和聯(lián)動平臺，包括疾病醫(yī)療、康復(fù)護理、長期照護的有機融合；照護資源社區(qū)嵌入式服務(wù)機制、養(yǎng)老機構(gòu)兜底服務(wù)保障機制的補充植入，以及目前探索建立的長期護理保險制度(互助共濟、責(zé)任共擔(dān)的多渠道籌資機制，公平適度的待遇保障機制)，老人優(yōu)待制度、巡訪關(guān)愛制度等銜接聯(lián)動。

3.社會協(xié)同。要積極吸納和廣泛動員各種社會力量參與、支援護理假的制度實施，推動社會力量與黨政部門攜手合作，共同營造全社會關(guān)愛老人、關(guān)注獨生子女父母，支持家庭養(yǎng)老、鼓勵回歸家庭照護的環(huán)境氛圍。社會組織、養(yǎng)老服務(wù)組織、志愿者、社工隊伍要在老人生病照護、陪伴慰藉的強烈訴求與子女無法照料、陪護有限的沖突間尋找切入點，既為子女照護提供組織化、專業(yè)化的平臺行動資源，又為子女護理假結(jié)束后父母長期照護提供支援和幫助，從而切實為護理假制度良性運行發(fā)揮彌合、貫通之功效。同時，以工會、商會、企業(yè)家協(xié)會、專家學(xué)者及媒體為代表的社會力量應(yīng)當(dāng)加強合作、共同行動。工會作為“職工之家”應(yīng)當(dāng)始終秉持代表、維護職工合法權(quán)益的基本立場，積極協(xié)調(diào)、推進和監(jiān)督護理假制度的有效實施，依據(jù)法律規(guī)定堅定為職工提供組織化維權(quán)支持。行業(yè)協(xié)會、企業(yè)家協(xié)會和商會作為代表資方的民間性組織，應(yīng)當(dāng)在政府部門、企業(yè)之間發(fā)揮咨詢、協(xié)調(diào)、維權(quán)和監(jiān)督等作用，雙向輸送并協(xié)調(diào)打通政府政策安排和企業(yè)政策執(zhí)行間的信息和堵點，引導(dǎo)企業(yè)積極履行社會責(zé)任、規(guī)范管理行為、合理化解制度運行中的阻力。相關(guān)研究組織和人員應(yīng)當(dāng)始終秉持護理假制度設(shè)置的價值初衷，扎根中國現(xiàn)實國情，客觀、公允地評估護理假實施的效果，深度分析政策設(shè)計目標和實際執(zhí)行的差距成因，并就護理假運維模式、適用范圍、程序標準、體系配套等進行優(yōu)化，提供科學(xué)的政策和法律建議。新聞媒體應(yīng)當(dāng)廣泛、深入報道護理假制度的價值功能和運行成果，凝聚全社會關(guān)注、關(guān)愛家庭、特殊家庭和孝老敬親的共識，推介護理假運行中的典型案例和成功經(jīng)驗，為構(gòu)建新時代家庭養(yǎng)老服務(wù)體系提供輿論支持。同時，針對護理假實施中存在的問題和困境，也要如實加以報道分析，積極向相關(guān)部門表達、發(fā)聲，為制度完善和落地建言獻策。

四、要素整合：獨生子女護理假制度優(yōu)化的現(xiàn)實路徑

加快推動制度構(gòu)建、實施和保障的統(tǒng)一性、公平性，就必須對目前各地政策制度的科學(xué)性、規(guī)范性和明確性等進行全面衡量和總結(jié)，就主體范圍、申請程序、休假時限、待遇標準、權(quán)利救濟及監(jiān)督查處等各要素進行深入研究，切實消除權(quán)利跨地域性和政策屬地性的沖突。

第一，主體界定。護理假設(shè)計的初衷是為獨生子女家庭養(yǎng)老提供特殊的救濟，是政府為緩解獨生子女群體在工作和贍養(yǎng)發(fā)生嚴重沖突時的制度援助。然而，生病住院、病后照護和精神慰藉是每個家庭和年邁父母的共性剛需，這一點在不同家庭并無本質(zhì)區(qū)別，只是在緊張程度和迫切性上有所差異。更何況如果僅僅將此特別休假照護權(quán)賦予獨生子女，還可能會導(dǎo)致用人單位對后者在入職中加以“特殊考慮”及在工作中的“另眼相看”，造成事實上的不公平和身份歧視。為此，建議護理假在統(tǒng)一立法之際，將適用對象擴展至所有子女，即讓每個子女都能享受到休假權(quán)利。當(dāng)然，可以在休假期限長短、國家?guī)头鰳藴省⒈ｋU責(zé)任分配、后續(xù)照料資源優(yōu)待等方面向獨生子女家庭合理傾斜。

第二，期限安排。該問題不可一概而論，應(yīng)當(dāng)結(jié)合父母病患程度、護理需求、自理能力及醫(yī)護資源稟賦等予以細化設(shè)置。根據(jù)現(xiàn)實國情，結(jié)合國外護理假制度的實踐經(jīng)驗，總的建議是適當(dāng)增加護理假的時長，尤其是延長出院后居家康復(fù)護理照料時間，這也是直面我國人口老齡化進程持續(xù)加快及失能失智老人數(shù)量激增之現(xiàn)實要求[14]。為此，可在未來立法中進行彈性化設(shè)置，采用“基數(shù)+”的方式，首先設(shè)定一個統(tǒng)一的基數(shù)，以便老人在患病住院治療期間能夠得到照護陪伴，建議為20天。在此基礎(chǔ)上綜合家庭狀況、父母康復(fù)情況及照護等級等，或延長、追加護理假期限，或賦予子女彈性工作時間等，以便其有更加充足的時間進行統(tǒng)籌安排、尋求各類資源支持，做好病后醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的銜接，保證后續(xù)侍親和工作安排間的平衡。當(dāng)然，對于那些沒有固定用人單位、自主創(chuàng)業(yè)的但需要照料患病父母的子女，要體現(xiàn)法律和制度的普惠和周全，應(yīng)創(chuàng)新機制從人力資源投入、家庭補助補貼、社會替代性照料、激勵獎勵服務(wù)等方面予以幫扶。

第三，程式設(shè)計。對于護理假申請程序和法律救濟等需要調(diào)整和完善。一是精簡程序、降低門檻。取消“父母年滿60周歲”的限制，減少請假手續(xù)，提高制度的公平性。同時，對于護理假的申請標準、滿足要件及被照料者病患程度等不宜規(guī)定過于嚴苛和細致。如要求父母生病必須住院或處于治療“期間”，或在生病治療的同時附加要求老人生活不能自理，以及需要二級以上護理等條件，會在實踐中阻礙子女護理假的申請和享受。二是暢通維權(quán)渠道。針對單位拒不履行護理假制度及采用如辭退、減薪、降職、調(diào)崗等相威脅休假等情形的，應(yīng)當(dāng)從法律層面構(gòu)建嚴密的救濟體系，充分保障職工的檢舉、申訴、控告等權(quán)利，并在統(tǒng)一立法時強化與勞動法、勞動合同法相關(guān)規(guī)定及政府監(jiān)管、保障制度的有效鏈接。三是創(chuàng)新評定方式。建議采用政府與社會相結(jié)合的新模式對護理假申請主體和享受對象適格性加以評估，即由政府部門設(shè)定專門機構(gòu)統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一組織對老人身體健康狀況及患病治療情況鑒定評價，其間應(yīng)引入或委托專業(yè)化醫(yī)療機構(gòu)或社會力量，確保認定的權(quán)威性、科學(xué)性和客觀性。對于實踐中發(fā)現(xiàn)的出具假證明、發(fā)生假照護、假生病、假住院的情形，應(yīng)參照國外的做法并結(jié)合國內(nèi)的監(jiān)管體制，通過政府設(shè)定的專門審查委員會或由專業(yè)機構(gòu)評定分析，一經(jīng)核實，應(yīng)視主觀故意和情節(jié)嚴重程度對其予以經(jīng)濟、社會信用、職業(yè)發(fā)展等多重懲處[15]。

第四，執(zhí)行標準。現(xiàn)時態(tài)中護理假制度在不同性質(zhì)組織中發(fā)生的申請難度、執(zhí)行效果顯著差異和失衡狀況，究其根源在于帶薪休假背后的成本分攤和利益博弈。為此，國家和各級政府應(yīng)當(dāng)主動擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新，直面解決制度運行造成的公共責(zé)任和成本增加，決不能將用工成本、經(jīng)濟負擔(dān)簡單轉(zhuǎn)嫁給用人單位和勞動者的任何一方。一方面，通過稅收優(yōu)惠和補貼補助方式，對嚴格落實休假制度的單位進行減稅降費、退稅獎勵的激勵，用以彌補企業(yè)被抬高的人工成本和運作成本。建立持久、穩(wěn)定的財政投入機制，將護理假經(jīng)費納入政府公共財政預(yù)算，對用人單位給予相應(yīng)的財政補貼和補償。政府應(yīng)加強與企業(yè)聯(lián)動機制的構(gòu)建，依據(jù)財政補貼的安排，科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)平衡經(jīng)營生產(chǎn)和制度實施。另一方面，加大對社會保障政策和制度的創(chuàng)新力度，構(gòu)建成本分攤和多元費用共擔(dān)的公共機制。通過市場機制拓展資金來源，分散用人單位獨自全部承擔(dān)費用、損失的客觀壓力，維系政府、用人單位和獨生子女個人之間的權(quán)責(zé)平衡。加快推進目前已試行的家庭長期護理保險制度，并與獨生子女護理假制度有效聯(lián)動。借鑒國外長期照護保險險種和保險費責(zé)任劃分模式，立足我國養(yǎng)老實情，推出全民護理保險，科學(xué)確定政府、用人單位和個人保險籌資的分擔(dān)比例，推動全社會共同承擔(dān)養(yǎng)老護理尤其是特殊家庭生病護理的公共責(zé)任。

第五，監(jiān)督追責(zé)。要對用人單位違反護理假相關(guān)法律法規(guī)的行為進行追責(zé)嚴懲。加大對違法處罰的力度并對違法主體設(shè)置綜合性的懲戒措施，提高目前勞動保障監(jiān)察條例對違反規(guī)定僅處以2000元以上20000元以下罰款之標準，通過增加用人單位的違法成本和經(jīng)濟代價，倒逼其嚴格執(zhí)行制度。同時，針對用人單位無正當(dāng)理由不予批準符合條件的員工休假，或采用各種方式折損休假內(nèi)容、減少休假時間，或發(fā)生以要挾等手段迫使員工不敢休假等違法行為，可借鑒目前福建的相關(guān)規(guī)定和做法，對違法單位嚴格追責(zé)并令其承受綜合性法律懲處后果，可以責(zé)令用人單位嚴格履行法律義務(wù)，限期給付工資報酬并加以罰款處罰；將用人單位列為工資支付失信單位并進行常態(tài)化重點監(jiān)管。如果失信情節(jié)嚴重，則將其納入人社部門、行業(yè)主管部門拖欠工資“黑名單”之列，使其在招投標、市場準入、融資授信行為等方面受到嚴格約束，而其單位負責(zé)人或法定代表人在評優(yōu)評先、職稱評定等方面會受到影響[16]。當(dāng)然，對于那些積極并嚴格依據(jù)護理假制度履行法律義務(wù)的用人單位，法律上亦應(yīng)當(dāng)確立守信激勵制度，給予相應(yīng)的資源獎勵和待遇優(yōu)待，從而在制度設(shè)計上樹立懲劣獎優(yōu)的鮮明導(dǎo)向。