統(tǒng)分結(jié)合下土地集約高效利用的創(chuàng)新實(shí)踐
——以寧夏西吉縣“三統(tǒng)三分”為例

龍生平

（中國(guó)共產(chǎn)黨寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校（寧夏行政學(xué)院）,寧夏 銀川 750021）

2016年4月，習(xí)近平總書(shū)記在安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石”；“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”[1]。2020年6月，習(xí)近平總書(shū)記在寧夏考察時(shí)叮囑：“不能把農(nóng)民土地拿走了，干得紅紅火火的，卻跟農(nóng)民沒(méi)關(guān)系。要共同致富?！盵2]不斷探索拓展盤活農(nóng)村土地的路徑，充分發(fā)揮農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)性、支撐性和保障性作用，一直是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)。“統(tǒng)”得過(guò)多，集體的“包袱”重，農(nóng)民的積極性得不到有效發(fā)揮；“分”得過(guò)多，集體被“懸空”，農(nóng)戶整體經(jīng)營(yíng)成效難以提升。土地是農(nóng)民的“命根”，如何處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，讓農(nóng)民依靠土地實(shí)現(xiàn)共同致富？寧夏西吉縣的“三統(tǒng)三分”作出了有力回應(yīng)。

1 統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)典案例與理論邏輯

20世紀(jì)80年代，隨著人民公社逐步退出，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制逐步確立。1991年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會(huì)第八次全體會(huì)議審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》首次提出“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。1993年，《中華人民共和國(guó)憲法修正案》對(duì)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”予以確認(rèn)。同年制定的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，國(guó)家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。自此，統(tǒng)分結(jié)合就成為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主旋律，并逐漸派生出許多創(chuàng)新形式，為學(xué)界、實(shí)踐領(lǐng)域提供了豐富的研究素材及應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的統(tǒng)一[3]，強(qiáng)調(diào)了集體的作用[4]，也較好發(fā)揮了集體與農(nóng)戶兩方面的積極性[5]。

1.1 實(shí)踐：統(tǒng)分結(jié)合下土地集約高效利用的實(shí)例

1.1.1 山東省供銷合作社的土地托管服務(wù)[6]

在委托經(jīng)營(yíng)成為普遍趨勢(shì)的情況下，不少農(nóng)戶不參與生產(chǎn)過(guò)程，只提出生產(chǎn)要求，委托給相關(guān)農(nóng)業(yè)組織代為完成。第一，動(dòng)員農(nóng)戶參與土地托管。供銷社依靠村“兩委”，引導(dǎo)外出務(wù)工、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力較少農(nóng)戶將土地托管給供銷社，土地置換后連片經(jīng)營(yíng)。供銷社有天然的行政色彩，容易獲得農(nóng)戶信賴。供銷社在與地方財(cái)政、國(guó)土、科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門溝通方面有顯著優(yōu)勢(shì)，也能以“平臺(tái)”方式賦能其下屬企業(yè)，使之更好地發(fā)揮土地托管、經(jīng)營(yíng)服務(wù)作用。第二，承包來(lái)土地后，再進(jìn)行外包。這一模式可概括為“農(nóng)民外出打工，供銷社為農(nóng)民打工，其他單位為供銷社打工”?！敖y(tǒng)”，體現(xiàn)在土地集中連片托管和經(jīng)營(yíng)；“分”，體現(xiàn)在種植決策與服務(wù)分工外包。統(tǒng)分結(jié)合使該合作社獲得了較好收益，也在國(guó)內(nèi)創(chuàng)出了品牌[7]。

1.1.2 黑龍江省克山縣仁發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社的先“統(tǒng)”后“分”[8]

黑龍江省克山縣全面開(kāi)展土地股份合作，充分發(fā)揮大型農(nóng)機(jī)作用，以合作社為單元統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。仁發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社為激發(fā)成員的積極性，2015年將統(tǒng)一流轉(zhuǎn)來(lái)的1.5萬(wàn)畝土地劃分給了從120戶農(nóng)戶中優(yōu)選出的70戶農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。也就是說(shuō)，先將土地“統(tǒng)”起來(lái)，再將耕作任務(wù)“分”給農(nóng)機(jī)充沛、勞動(dòng)組織能力強(qiáng)的農(nóng)戶?！敖y(tǒng)”，主要體現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)向合作社集中；“分”，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)過(guò)程由全社農(nóng)戶中的部分農(nóng)戶承擔(dān)[9]。2016年，該合作社經(jīng)營(yíng)成本比上年減少600多萬(wàn)元，戶均增收5萬(wàn)元。

1.1.3 河南省滎陽(yáng)市新田地種植專業(yè)合作社的土地托管服務(wù)[10]

滎陽(yáng)市新田地種植專業(yè)合作社為農(nóng)戶統(tǒng)一提供生產(chǎn)服務(wù)。例如，在糧食生產(chǎn)服務(wù)方面，合作社提供耕種、植保、采收等服務(wù)。一是簽訂服務(wù)合同。在合同中明確種植面積、種植品種等服務(wù)價(jià)格。二是進(jìn)行農(nóng)資配售。農(nóng)戶統(tǒng)一使用由合作社提供的種子、化肥、農(nóng)藥等。三是提供農(nóng)機(jī)服務(wù)。合作社提供相應(yīng)的生產(chǎn)服務(wù)，不從中分紅或提成。四是農(nóng)品銷售服務(wù)。合作社統(tǒng)一為農(nóng)戶提供烘干、運(yùn)輸、銷售等服務(wù)。“統(tǒng)”，表現(xiàn)在統(tǒng)一育種選種、統(tǒng)一調(diào)度生產(chǎn)、統(tǒng)一加工及銷售?！胺帧保憩F(xiàn)在農(nóng)戶自主掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)決策權(quán)。

1.1.4 四川省崇州市的農(nóng)業(yè)共營(yíng)制[11]

四川省崇州市的農(nóng)業(yè)共營(yíng)制構(gòu)建了合作社、職業(yè)經(jīng)理人、服務(wù)體系“三位一體”生產(chǎn)模式，壯大了共營(yíng)力量，激發(fā)了參與者的積極性。一是組建土地股份合作社。引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股，建立跨社區(qū)的開(kāi)放式合作社。二是培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。對(duì)符合條件的人員規(guī)范培訓(xùn)后發(fā)證書(shū)，建立人才庫(kù)，解決了“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“科學(xué)種地”。三是構(gòu)建專業(yè)化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。引導(dǎo)社會(huì)資金組建專業(yè)化服務(wù)公司，依托這些公司落實(shí)技術(shù)咨詢、農(nóng)資配送、育種育苗、田間防治等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。四是建立利益連接機(jī)制。農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人按1∶2∶7的比例分享收益。

1.2 理論：統(tǒng)分結(jié)合的邏輯分析與比較分析

以科斯、諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力是使經(jīng)濟(jì)主體獲取最大的“潛在利潤(rùn)”。其源泉在于因要素價(jià)格比率、信息成本、技術(shù)的變化而引起的相對(duì)價(jià)格變化和觀念變化而引起的偏好變化[12]。統(tǒng)分結(jié)合的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一貫堅(jiān)持的政策，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系作為主線”。如何把握好“統(tǒng)”與“分”的度，科斯、諾思等學(xué)者的理論可為我們提供借鑒。

1.2.1 邏輯分析：先“統(tǒng)”后“分”，“統(tǒng)”“分”有度

從我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合的制度設(shè)計(jì)及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際來(lái)看，“統(tǒng)”與“分”存在必然聯(lián)系，也存在一定“彈性”空間。當(dāng)土地、農(nóng)機(jī)、節(jié)灌設(shè)施、勞動(dòng)力、農(nóng)資等需要從分散走向集中時(shí)，“統(tǒng)”的需求會(huì)增加；當(dāng)需要結(jié)合地情、水情、交通、產(chǎn)業(yè)特性等，實(shí)施靈活生產(chǎn)時(shí)，“分”的愿望會(huì)變強(qiáng)。規(guī)?；?jīng)營(yíng)走向“統(tǒng)”或“分”兩個(gè)極端都不足取，要在協(xié)調(diào)好關(guān)系的同時(shí)，做好銜接配套[13]。一是充分發(fā)揮“統(tǒng)”優(yōu)勢(shì)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，將“碎片地”歸并為“連片地”，經(jīng)營(yíng)者更容易獲得規(guī)模收益。多戶聯(lián)營(yíng)，有利于吸引投資，也容易引起政府關(guān)注，利于解決水、電、路、氣、田、林、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題。通過(guò)統(tǒng)一銷售，還能增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)談判能力。盡管“統(tǒng)”的優(yōu)勢(shì)十分明顯，但也不是越多越好，應(yīng)在“統(tǒng)”的基礎(chǔ)上建立“分”的機(jī)制，以更好地支持“統(tǒng)”。二是做好“分”的銜接配套。當(dāng)前技術(shù)條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還不能全靠機(jī)械，還需要具備充足的人力資源。劃片經(jīng)營(yíng)，“統(tǒng)中有分”，符合“邊際理論”；先“統(tǒng)”再“分”更符合規(guī)模效益規(guī)律。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精細(xì)化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)過(guò)程和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過(guò)程的統(tǒng)一，具有時(shí)間上的季節(jié)性、空間上的分散性以及生產(chǎn)條件的復(fù)雜性，既要“精耕細(xì)作”，又要“因時(shí)而變、分散作業(yè)”，一定程度的“分”，更能適應(yīng)這種需求[14]。四是分散風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)成本?！敖y(tǒng)”得越多，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)越集中，生產(chǎn)成本也會(huì)向統(tǒng)一主體集中。由此可見(jiàn)，“統(tǒng)”與“分”并非完全對(duì)立，而是各有優(yōu)勢(shì)、對(duì)立且統(tǒng)一。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更契合我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制要求。

1.2.2 比較分析：統(tǒng)分結(jié)合在經(jīng)典實(shí)例中的應(yīng)用

前述4個(gè)實(shí)例，都是統(tǒng)分結(jié)合模式下的有益探索。不同方式的演進(jìn)，在形成不同模式的同時(shí)，不僅有效平衡了“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，還通過(guò)其機(jī)制設(shè)計(jì)，解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展中面臨的諸多難題，促進(jìn)了農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，其特點(diǎn)及作用主要體現(xiàn)在以下方面。一是解決了農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)供給不足問(wèn)題?！肮?農(nóng)戶”“村集體經(jīng)濟(jì)+農(nóng)戶”等，有效解決了農(nóng)民產(chǎn)品銷售問(wèn)題，公司、村集體經(jīng)濟(jì)在這當(dāng)中扮演了“統(tǒng)”的主體角色。向農(nóng)戶提供各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，有利于形成協(xié)同發(fā)展的共生體。二是解決了土地承包權(quán)分散下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不足與規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率低下問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)加速，大量農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)，改善了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不足的局面。但規(guī)模經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)在于分紅與專業(yè)[15]，單純的土地流轉(zhuǎn)集中并不一定能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的縱向分工與外包促進(jìn)了“服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)型”，規(guī)避了單純依靠擴(kuò)大規(guī)模獲取效益的弊端。

1.3 評(píng)議：新型統(tǒng)分結(jié)合與傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。該體制在提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率、全面促進(jìn)增產(chǎn)增收的同時(shí)，也存在成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，而新型統(tǒng)分結(jié)合在平衡“統(tǒng)”與“分”之間的關(guān)系方面彰顯出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，新型統(tǒng)分結(jié)合更契合現(xiàn)實(shí)需要?！肮?農(nóng)戶”，公司是生產(chǎn)組織者，具體任務(wù)由農(nóng)戶承擔(dān)。土地托管服務(wù)方式下，農(nóng)戶掌握承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和種植決策權(quán)，能自主降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。先“統(tǒng)”后“分”，能充分調(diào)動(dòng)組織者及服務(wù)者的積極性，使其農(nóng)機(jī)購(gòu)置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)服務(wù)等成本有機(jī)會(huì)通過(guò)實(shí)施服務(wù)予以抵消，山東省供銷合作社、河南省滎陽(yáng)市新田地種植專業(yè)合作社都是這一方式的具體實(shí)踐者?！敖y(tǒng)”中有“分”，也能提高效率、降低經(jīng)營(yíng)成本。例如，黑龍江省克山縣仁發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社將上百戶的生產(chǎn)任務(wù)分包給70戶農(nóng)戶、四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制選聘職業(yè)經(jīng)理人，都采取這一方式?？傮w來(lái)看，統(tǒng)分結(jié)合，就是把握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)律性，宜“統(tǒng)”則統(tǒng)，宜“分”則分，使統(tǒng)分的結(jié)合度能滿足土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)出“最大公約數(shù)”要求。

第二，新型統(tǒng)分結(jié)合的市場(chǎng)化趨勢(shì)更加明顯。新型統(tǒng)分結(jié)合改變了“統(tǒng)”的主體，其組織體系在有序擴(kuò)大的同時(shí)，逐步取代行政色彩濃厚的集體經(jīng)濟(jì)組織。

第三，家庭經(jīng)營(yíng)是新型統(tǒng)分結(jié)合與雙層經(jīng)營(yíng)的共同基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營(yíng)一方面通過(guò)擴(kuò)大土地規(guī)模，尋求“土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”，另一方面通過(guò)縱向分工與外包實(shí)現(xiàn)“服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”，充分顯示了家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位[16]。

新型統(tǒng)分結(jié)合下哪種方式最優(yōu)，這取決于多種因素的組合。在地租成本上升及一些地區(qū)規(guī)模經(jīng)營(yíng)“開(kāi)倒車”的情境下，農(nóng)戶委托經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)組織規(guī)?；?wù)方式更具有可持續(xù)性[17]。

2 西吉縣“三統(tǒng)三分”的基本做法

“三統(tǒng)三分”是以農(nóng)村土地、水、勞動(dòng)力、市場(chǎng)信息為核心生產(chǎn)要素，以促進(jìn)產(chǎn)地適配、土地集約高效利用和提高農(nóng)民收入為目標(biāo)，充分發(fā)揮政府、新型經(jīng)營(yíng)主體及農(nóng)戶“統(tǒng)分結(jié)合”優(yōu)勢(shì)，努力將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)強(qiáng)、將農(nóng)村土地市場(chǎng)搞活、將農(nóng)民致富潛能激發(fā)的土地經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，有利于做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，也有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕。

2.1 農(nóng)村土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民分享獲利

將整體規(guī)劃、制度保障、公共服務(wù)等事項(xiàng)“統(tǒng)起來(lái)”，將農(nóng)地耕作、增產(chǎn)增收等任務(wù)“分下去”。一是緊盯農(nóng)村土地資源這個(gè)“寶”，著力盤活利用。根據(jù)地情、水情、路況等，對(duì)農(nóng)村土地利用統(tǒng)一規(guī)劃，產(chǎn)、地相宜，促進(jìn)“連片”。將農(nóng)民增收致富與自治區(qū)正在推進(jìn)的土地權(quán)改革緊密結(jié)合起來(lái)，加快確權(quán)、頒證、定價(jià)、交易推進(jìn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶采用包、換、讓、租、合等方式，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，確保農(nóng)民利益。要求工商資本“先付資金后用地”，降低農(nóng)民地租風(fēng)險(xiǎn)。承包地在1 000畝以上的經(jīng)營(yíng)主體，要在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府備案，強(qiáng)化監(jiān)管。對(duì)土地撂荒的，停發(fā)農(nóng)補(bǔ)并限時(shí)整改。三是健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增加農(nóng)民收入。旱地、山坡地、未改造地及川道區(qū)灌溉地，明確了保底收入。新上項(xiàng)目要求優(yōu)先使用本地農(nóng)民務(wù)工及本地農(nóng)機(jī)參與耕作。鼓勵(lì)村集體和農(nóng)戶以土地作價(jià)入股分紅，多元聯(lián)營(yíng)，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)。

2.2 高效節(jié)灌設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)、分業(yè)配套

將水、電、路、田、林、網(wǎng)及信息化綜合配套等事項(xiàng)“統(tǒng)起來(lái)”，將市場(chǎng)細(xì)分、分業(yè)配套、技術(shù)保障等任務(wù)“分下去”。一是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)節(jié)灌良田，提高土地能力。整合財(cái)政涉農(nóng)幫扶資金，對(duì)全縣農(nóng)業(yè)骨干管網(wǎng)和田間管網(wǎng)實(shí)施聯(lián)通工程，對(duì)全縣45個(gè)行政村的泵站、蓄水池、供水管道等進(jìn)行改造，擴(kuò)大節(jié)水灌溉面積，提升土地抗旱及產(chǎn)出能力。二是加大水資源監(jiān)管力度，促進(jìn)節(jié)水增效。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，嚴(yán)把論證審查關(guān)和許可審批關(guān)。實(shí)施多部門聯(lián)合作業(yè)，全面復(fù)核全縣農(nóng)業(yè)灌溉面積及需水量。農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)電井實(shí)行“以電折水”，庫(kù)灌區(qū)、井灌區(qū)實(shí)施分級(jí)分價(jià)。鼓勵(lì)農(nóng)戶將節(jié)余的水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，增加節(jié)水收益。三是分業(yè)類配套田間設(shè)施，提高土地產(chǎn)出。田間設(shè)施配套實(shí)行“投、建、管、運(yùn)”一體化，將參與單位“綁”在一起，形成以土地產(chǎn)出為獲益基礎(chǔ)的配套建設(shè)共同體，確保分業(yè)設(shè)施配套全、功能多、質(zhì)量高，為土地增產(chǎn)保駕護(hù)航。

2.3 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革統(tǒng)一組織、分工協(xié)作

將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)主體培育等事項(xiàng)“統(tǒng)起來(lái)”，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、品牌建設(shè)等任務(wù)“分下去”。一是找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)謀劃布局。將馬鈴薯、小雜糧等“放”在適宜山區(qū)，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化基地建設(shè)。將冷涼蔬菜“放”在葫蘆河川道區(qū)，確保“產(chǎn)量穩(wěn)”“好運(yùn)輸”。圍繞肉牛這個(gè)全縣“頭號(hào)”產(chǎn)業(yè)，針對(duì)飼料加工調(diào)制、良種繁育、出戶入園、屠宰加工、品牌建設(shè)、有機(jī)肥加工等薄弱環(huán)節(jié)，培育、引進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)“嵌合”發(fā)展，健全產(chǎn)業(yè)鏈條。二是強(qiáng)化分工協(xié)作，壯大特色品牌。鼓勵(lì)村集體、農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體等，根據(jù)土地條件及相關(guān)規(guī)劃要求，靈活組建經(jīng)營(yíng)實(shí)體。鼓勵(lì)各經(jīng)營(yíng)實(shí)體打造互學(xué)互促示范點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套。出臺(tái)綜合獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)政策，支持經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)馬鈴薯種薯等繁育基地，爭(zhēng)創(chuàng)自治區(qū)級(jí)著名商標(biāo)和全國(guó)馳名商標(biāo)。

3 西吉縣“三統(tǒng)三分”取得的顯著成效

西吉縣“三統(tǒng)三分”定位準(zhǔn)、落點(diǎn)實(shí)、力度大、效率高，村集體、農(nóng)戶、企業(yè)等參與廣、評(píng)價(jià)高。土地利用不再“碎片化、各干各”，而是“統(tǒng)一管”“分頭干”。

3.1 促進(jìn)了土地盤活利用，增加了農(nóng)民收益

政府“統(tǒng)”的決心和務(wù)實(shí)舉措，吸引了大量創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新群體進(jìn)入農(nóng)業(yè)，圍繞肉牛、冷涼蔬菜等特色產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了一大批新型經(jīng)營(yíng)主體，產(chǎn)業(yè)體系得到了補(bǔ)強(qiáng)。截至2022年8月底，全縣新增合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)48家，引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)5家。村組集體、企業(yè)、大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)戶等依據(jù)土地情況、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通條件等，自主組成新的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)與土地精準(zhǔn)適配，實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)增收。土地的價(jià)值提高了，許多荒地得到了復(fù)墾利用。2022年上半年，全縣農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)4 072元，同比增加316.90元、增長(zhǎng)8.4%，增幅位居寧夏第一。

3.2 擴(kuò)大了節(jié)灌規(guī)模，促進(jìn)了田間設(shè)施配套

“三統(tǒng)三分”讓經(jīng)營(yíng)主體看到了希望，紛紛籌集資金實(shí)施節(jié)灌改造，擴(kuò)充了節(jié)灌面積，改善了土地生產(chǎn)條件，提高了土地抗災(zāi)能力。截至2022年8月底，全縣已改造高效節(jié)水灌溉面積7.03萬(wàn)畝、新建高效節(jié)水灌溉工程0.81萬(wàn)畝。吸納社會(huì)資金，建設(shè)了“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)灌溉”智能化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了田間灌溉“水肥藥”一體，提升了節(jié)灌及管護(hù)水平。多部門聯(lián)合作業(yè)，復(fù)核農(nóng)業(yè)灌溉面積20.08萬(wàn)畝，復(fù)核規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)87戶，明確了基本需水量。鼓勵(lì)農(nóng)戶將節(jié)余的水量入市交易。2022年部分村組將節(jié)出的1 000萬(wàn)立方米水量以入市交易方式轉(zhuǎn)讓給了寧夏寧東開(kāi)發(fā)投資有限公司，不僅解決了寧東基地工業(yè)企業(yè)用水指標(biāo)問(wèn)題，保障工業(yè)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，也讓節(jié)水農(nóng)戶獲取了相應(yīng)收益。通過(guò)實(shí)施田間道路、林網(wǎng)工程，解決了群眾出行難、農(nóng)機(jī)下地難問(wèn)題，也促進(jìn)了農(nóng)地配套設(shè)施建設(shè)。

3.3 夯實(shí)了“三農(nóng)”基礎(chǔ)，增強(qiáng)了改革集成合力

在一年多時(shí)間里，西吉縣建成馬鈴薯良種繁育基地11萬(wàn)畝、冷涼蔬菜15萬(wàn)畝，雜糧種植面積35萬(wàn)畝，農(nóng)品供給能力整體提高了三成。通過(guò)發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社、集體經(jīng)濟(jì)、新型經(jīng)營(yíng)主體抱團(tuán)，形成一體發(fā)展、分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享的企農(nóng)利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，促進(jìn)了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，消除了困擾當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村“空心化”、農(nóng)民“老齡化”、土地“撂荒化”、農(nóng)業(yè)“邊緣化”現(xiàn)象，推進(jìn)了“三農(nóng)”工作。在科技、金融、財(cái)政等政策“疊加”影響下，隴薯7號(hào)、張雜谷13號(hào)、晉谷21號(hào)、固糜22號(hào)、白燕2號(hào)、中豌4號(hào)、寧亞21號(hào)等新品種迅速得到了擴(kuò)種，還創(chuàng)建了20個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化種植基地，增強(qiáng)了品牌影響力，彰顯了改革合力。

4 “三統(tǒng)三分”帶來(lái)的啟示

2020年6月，習(xí)近平總書(shū)記在寧夏視察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)和文化旅游業(yè)，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，突出農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民利益放在第一位。要探索建立更加有效、更加長(zhǎng)效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保鄉(xiāng)親們持續(xù)獲益?！比绾伟l(fā)揮土地作用保障農(nóng)民利益，如何通過(guò)土地構(gòu)建出更加有效、更加長(zhǎng)效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，如何讓“三統(tǒng)三分”切實(shí)發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)作用，不同于我國(guó)改革開(kāi)放時(shí)期的“大包干”，西吉縣的“三統(tǒng)三分”是在堅(jiān)持土地、農(nóng)田水利設(shè)施集體所有前提下，把集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)巧妙結(jié)合起來(lái)的一種創(chuàng)新探索。從目前試行情況來(lái)看，“三統(tǒng)三分”比較適合以一產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)全國(guó)其他地區(qū)及行業(yè)也有一定的借鑒意義。

4.1 只有做好土地利用頂層設(shè)計(jì)，才能在更大范圍盤活資源，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)能

西吉縣“三統(tǒng)三分”能在全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村組快速推廣并產(chǎn)生顯著成效的關(guān)鍵，在于提前做實(shí)了土地利用總體規(guī)劃并深度融入全縣各類發(fā)展規(guī)劃。西吉縣是人口大縣，農(nóng)業(yè)是主打產(chǎn)業(yè)，土地是命脈。該縣缺水嚴(yán)重、土地瘠薄，川道灌區(qū)和山塬區(qū)地情水情路況等差別很大，只有充分考慮各地不同情況，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，才能在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮勞動(dòng)力、農(nóng)機(jī)等要素支撐作用，避免“擁堵”“遲滯”，促進(jìn)產(chǎn)地適配、種養(yǎng)結(jié)合。自治區(qū)第十三次黨代會(huì)提出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化美麗新寧夏，必須加快“三區(qū)”建設(shè)，加快建設(shè)鄉(xiāng)村全面振興樣板區(qū)，對(duì)土地利用提出新要求。寧夏從南到北，土地情況及功用差別很大，只有做好土地利用頂層設(shè)計(jì)并深度融入相關(guān)規(guī)劃及行動(dòng)方案，才能充分釋放土地資源潛力、全面增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能。

4.2 只有夯實(shí)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“家底”，才能為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有力支撐

西吉縣之所以將高效節(jié)灌設(shè)施建設(shè)及配套作為“三統(tǒng)三分”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是因?yàn)樵摽h缺水嚴(yán)重，影響土地產(chǎn)出及農(nóng)民收入。化解“靠天吃飯”難題必須“引水上山”。該縣通過(guò)整合、吸納多路資金，用于農(nóng)業(yè)管網(wǎng)、儲(chǔ)水設(shè)施建設(shè)，使一些低產(chǎn)旱塬地變成了高產(chǎn)的滴灌地。寧夏是全國(guó)缺水最嚴(yán)重的省區(qū)之一，揚(yáng)黃灌區(qū)許多農(nóng)灌設(shè)施尚缺乏維修、更新，跑冒滴漏嚴(yán)重；一些山塬地及渠系末端缺水嚴(yán)重，造成土地撂荒。只有把握好農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展機(jī)遇，結(jié)合農(nóng)田水利工程建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體的積極性，吸納更多社會(huì)資金參與高效節(jié)灌設(shè)施建設(shè)，從根本上補(bǔ)齊農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“欠賬”、夯實(shí)“家底”，才能為農(nóng)業(yè)振興提供更多支撐。

4.3 只有明確工作職能、落細(xì)產(chǎn)業(yè)分工，才能形成強(qiáng)大發(fā)展合力

西吉縣圍繞促進(jìn)土地集約高效利用，通過(guò)“三統(tǒng)三分”明確了政府、農(nóng)戶及經(jīng)營(yíng)主體的職能，對(duì)土地盤活利用、節(jié)灌設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)細(xì)分及應(yīng)對(duì)等進(jìn)行了分工和落細(xì)，激發(fā)了土地潛力和產(chǎn)業(yè)活力，使該縣農(nóng)業(yè)發(fā)生了巨大變化，實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)增收。自治區(qū)第十三次黨代會(huì)提出著力打造“六新六特六優(yōu)”產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向高端化、綠色化、智能化、融合化方向發(fā)展。只有將每個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展謀劃到位、將相關(guān)職能落實(shí)到位，才能協(xié)同解決好土地、種子、農(nóng)機(jī)、科技等要素支撐問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，進(jìn)一步擦靚“葡萄酒之都”“枸杞之鄉(xiāng)”“灘羊之鄉(xiāng)”“高端奶之鄉(xiāng)”“寧夏菜心”“鹽池黃花菜”“六盤山冷涼蔬菜”“彭陽(yáng)辣椒”“西吉西芹”等品牌，讓寧夏更多特色農(nóng)產(chǎn)品不斷走向國(guó)內(nèi)外大市場(chǎng)。

4.4 只有因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)才能鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕

西吉縣通過(guò)“三統(tǒng)三分”在做好整體規(guī)劃、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)短板的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過(guò)種菜、種糧、種養(yǎng)結(jié)合等，將坡梁地、溝地、河灣地、坪川地等有效利用起來(lái)，穩(wěn)住了水土、保護(hù)了生態(tài)，很好地解決了農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，增加了農(nóng)民收入。西吉縣曾經(jīng)是全國(guó)有名的貧困縣，近幾年通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民逐漸由窮變富，一些農(nóng)戶還建起了小二樓，家里買了小汽車。自治區(qū)第十三次黨代會(huì)提出的實(shí)施居民收入、移民致富、教育質(zhì)量、健康水平、文明素養(yǎng)、城鄉(xiāng)面貌“六大提升行動(dòng)”，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興提供了機(jī)遇，各地在寧夏聚力打造“六新六特六優(yōu)”產(chǎn)業(yè)的背景下，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要注重在教育質(zhì)量、健康水平、城鄉(xiāng)面貌等方面同步提升，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富、寧夏美。

5 政策建議

當(dāng)然，“三統(tǒng)三分”是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、創(chuàng)新性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，這種發(fā)展模式對(duì)基層干部的要求高，對(duì)政策尺度的把握要求高，對(duì)當(dāng)?shù)赝恋丶犬a(chǎn)業(yè)實(shí)際情況的了解要求細(xì)，下的是繡花功夫。需要在更高的層面對(duì)相關(guān)做法給予關(guān)注，加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)。為此，筆者提出以下建議。

5.1 把握好“統(tǒng)”與“分”的尺度，避免持續(xù)動(dòng)態(tài)的“鐘擺運(yùn)動(dòng)”

西吉縣的“三統(tǒng)三分”，政府和新型經(jīng)營(yíng)主體較多發(fā)揮了“統(tǒng)”的角色，而新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶更多承擔(dān)了“分”的任務(wù)，職能清晰、“統(tǒng)”“分”有序，使這一機(jī)制得到了基層政府、農(nóng)戶及相關(guān)社會(huì)組織的響應(yīng)，復(fù)制推廣很快。需要注意的是，農(nóng)業(yè)發(fā)展有其規(guī)律性，政府治理農(nóng)業(yè)也要把握好“統(tǒng)”與“分”的最佳結(jié)合點(diǎn)，避免“鐘擺運(yùn)動(dòng)”。理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)“統(tǒng)”發(fā)揮出生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，又通過(guò)“分”的機(jī)制降低綜合成本。建議有關(guān)政策部門能對(duì)西吉縣的這一創(chuàng)新做法予以關(guān)注，對(duì)寧夏“三統(tǒng)三分”發(fā)展空間做測(cè)算，對(duì)這一機(jī)制的價(jià)值及適用范圍做評(píng)估，在更大范圍、更高層面做謀劃，為寧夏綜合解決“三農(nóng)”問(wèn)題、加快建設(shè)鄉(xiāng)村全面振興樣板區(qū)，做出更多統(tǒng)籌安排。

5.2 鼓勵(lì)形成多種類型的“統(tǒng)分結(jié)合”形態(tài)

西吉縣的“三統(tǒng)三分”，瞄準(zhǔn)土地、水、經(jīng)營(yíng)者，從三個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力，“統(tǒng)”得準(zhǔn)，“分”得實(shí)，“中間地帶”銜接得好，促進(jìn)了土地集約高效利用。但農(nóng)村地情、水情復(fù)雜，土地經(jīng)營(yíng)者能力、規(guī)模、資金、技術(shù)等差別很大，從三個(gè)方面來(lái)考慮，能否普遍適應(yīng)，“統(tǒng)”得過(guò)少或過(guò)多，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題。我國(guó)的基本國(guó)情決定了“小農(nóng)生產(chǎn)”模式具有長(zhǎng)久的生命力，西吉縣的創(chuàng)新探索為寧夏更好發(fā)揮土地功用走出了一條新路子，建議有關(guān)部門在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地因地制宜探索“統(tǒng)分結(jié)合”的適宜經(jīng)營(yíng)形態(tài)，使寧夏的土地在“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制下，能開(kāi)出“結(jié)合”花、結(jié)出“適配”果。

5.3 讓新型經(jīng)營(yíng)主體在鄉(xiāng)村振興中充分發(fā)揮作用

西吉縣“三統(tǒng)三分”，針對(duì)肉牛等特色產(chǎn)業(yè)，培育了大量新型經(jīng)營(yíng)主體，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈重塑中發(fā)揮了突出作用。在人們的傳統(tǒng)意識(shí)中，村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)能承擔(dān)起“統(tǒng)”的職能，但從西吉縣的實(shí)踐來(lái)看，由于各村集體經(jīng)濟(jì)的能力和水平差別很大，且普遍缺人才、缺資金、缺技術(shù)，逐漸被各類新型經(jīng)營(yíng)主體取代。這些新型經(jīng)營(yíng)主體融合了村集體經(jīng)濟(jì)、資本、企業(yè)、大戶、農(nóng)戶等多種成分，顯示出強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力和旺盛生命力。建議有關(guān)部門能對(duì)這一現(xiàn)象予以高度關(guān)注，根據(jù)寧夏各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及現(xiàn)實(shí)需要，及時(shí)培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體，使之在先行區(qū)建設(shè)及鄉(xiāng)村振興中充分發(fā)揮作用。

6 結(jié)語(yǔ)

西吉縣的“三統(tǒng)三分”是在國(guó)家統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制上的一種運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，針對(duì)該縣土地、節(jié)灌設(shè)施、勞動(dòng)力三類核心生產(chǎn)要素，在做實(shí)“統(tǒng)”的基礎(chǔ)上（規(guī)劃、協(xié)調(diào)和新型市場(chǎng)主體培育），高度重視“分”的落實(shí)和配套，將農(nóng)戶、大戶、企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)綜合體、村集體經(jīng)濟(jì)、各類社會(huì)服務(wù)組織等的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成了統(tǒng)分有序、有度、有效的實(shí)干場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地增產(chǎn)、農(nóng)民增收、村組集體經(jīng)濟(jì)壯大、相關(guān)參與方獲益的良好局面。西吉縣的這一系列創(chuàng)新做法，是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神的生動(dòng)實(shí)踐，也是順應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制結(jié)合地方地情水情開(kāi)展的有益探索，應(yīng)擴(kuò)大范圍進(jìn)行推廣復(fù)制。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然屬性決定，以土地為生產(chǎn)要素的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，客觀上有“統(tǒng)”的需求，也有“分”的必要。以土地托管為代表的農(nóng)戶委托經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)組織規(guī)?；?wù)，既能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)需要，又能規(guī)避流轉(zhuǎn)土地給服務(wù)主體帶來(lái)的巨大成本壓力；以土地合作社為代表的土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)組織規(guī)?；?jīng)營(yíng)，很好地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不足與規(guī)模效率低下的問(wèn)題，為土地增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供了抓手[18]。隨著數(shù)字化技術(shù)的迅猛發(fā)展及農(nóng)業(yè)自身發(fā)展要求，以土地托管為主的統(tǒng)分結(jié)合的機(jī)制更加契合我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，需要在統(tǒng)分結(jié)合的基礎(chǔ)上因地制宜實(shí)施應(yīng)用層面的探索創(chuàng)新，以更好地發(fā)揮土地要素的支撐和保障作用，引領(lǐng)鄉(xiāng)村全面振興。