王新奎談自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新

10月13日，在復(fù)旦大學(xué)“中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)中的管理創(chuàng)新”論壇上，參與自貿(mào)區(qū)方案設(shè)計(jì)的上海市政府參事室主任王新奎表示，上海自貿(mào)區(qū)的關(guān)鍵不在于提供特殊、優(yōu)惠政策，這些不是可復(fù)制、可推廣的，而是通過(guò)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、負(fù)面清單管理，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)投資便利化，以開(kāi)放促改革、促發(fā)展。

針對(duì)頗受外界詬病的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單乏善可陳、金融領(lǐng)域突破不足等難點(diǎn)問(wèn)題，王新奎表示，目前的負(fù)面清單確實(shí)“質(zhì)量不高”，一定程度上是現(xiàn)行外商投資目錄的翻版，但在試驗(yàn)過(guò)程中會(huì)逐步修改；他還提出，自貿(mào)區(qū)金融制度上的突破口是外匯轉(zhuǎn)移問(wèn)題，不過(guò)，金融試驗(yàn)“絕對(duì)不是一個(gè)沒(méi)有邊界、沒(méi)有目標(biāo)的金融自由化”。

政策重在可復(fù)制可推廣

國(guó)務(wù)院批復(fù)的上海自貿(mào)區(qū)總體方案中，對(duì)自貿(mào)區(qū)的要求是這樣表述的：“試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著中國(guó)在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命，是國(guó)家戰(zhàn)略需要。”

王新奎分析稱，中國(guó)當(dāng)前已經(jīng)步入改革的深水區(qū)，加快轉(zhuǎn)變政府職能是關(guān)鍵，而政府職能轉(zhuǎn)變當(dāng)中最核心的就是投資準(zhǔn)入體制改革。這實(shí)際上成了上海自貿(mào)區(qū)整個(gè)方案設(shè)計(jì)的核心?！翱傮w方案一開(kāi)始就明確實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，也就是投資準(zhǔn)入體制改革?！?/p>

自貿(mào)區(qū)這一國(guó)家戰(zhàn)略的推出，亦有其深刻的國(guó)際背景。王新奎指出，金融危機(jī)以來(lái)，全球投資規(guī)則和貿(mào)易規(guī)則正在發(fā)生重構(gòu)，這種重構(gòu)還是以美國(guó)為主導(dǎo)，是高標(biāo)準(zhǔn)的，它并非在中國(guó)比較熟悉和已經(jīng)深度介入的WTO多邊貿(mào)易體制平臺(tái)上進(jìn)行。中國(guó)不得不接受和參與這樣的重構(gòu)趨勢(shì)，并借此以更大的開(kāi)放來(lái)倒逼改革。第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話的成果就是中國(guó)同意與美國(guó)進(jìn)行投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)性談判，該投資協(xié)定將包括對(duì)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的投資的各個(gè)階段提供國(guó)民待遇，并以負(fù)面清單模式為談判基礎(chǔ)；另外還有一件重大決策，即建立上海自貿(mào)區(qū)。

在他看來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)既非以制造業(yè)和貨物貿(mào)易為對(duì)象、重點(diǎn)是海關(guān)監(jiān)管、給予特殊政策和優(yōu)惠政策的傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易區(qū)，比如原來(lái)的上海綜合保稅區(qū)，也不同于目前世界上數(shù)量眾多的自由貿(mào)易區(qū)——它是以服務(wù)業(yè)開(kāi)放為主的試驗(yàn)區(qū)；但不實(shí)行特殊政策、優(yōu)惠政策，“企業(yè)所得稅15%的政策大概沒(méi)有，免稅店大概也沒(méi)有，因?yàn)樗鼈兌疾皇强蓮?fù)制、可推廣的?！?/p>

過(guò)去的出口加工區(qū)強(qiáng)調(diào)的是貿(mào)易便利化，現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)強(qiáng)調(diào)的則是投資便利化，是在關(guān)境內(nèi)打造一個(gè)國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。從特殊優(yōu)惠政策環(huán)境變?yōu)槿婀礁?jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從正面清單準(zhǔn)入管理變?yōu)樨?fù)面清單準(zhǔn)入管理?！案母锏闹攸c(diǎn)是關(guān)境內(nèi)的公平環(huán)境、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理、投資便利化等。想從老經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中得到改革的紅利，這條路是走不通的?！蓖跣驴Q。

同是在這場(chǎng)復(fù)旦自貿(mào)區(qū)論壇上，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任簡(jiǎn)大年還表示，今后區(qū)內(nèi)貨物貿(mào)易的運(yùn)作一定也是要跟國(guó)際接軌的，“否則將缺乏相互支撐”。他透露，“像物流業(yè)，雖然沒(méi)有所謂的15%所得稅政策，但對(duì)做得好的物流企業(yè)供應(yīng)鏈管理中心，自貿(mào)區(qū)會(huì)從財(cái)政上給予它支持?！?/p>

負(fù)面清單將逐步修改

之前，在上海自貿(mào)區(qū)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》（負(fù)面清單）2013版公布后，外界多有評(píng)論認(rèn)為，負(fù)面清單幾乎是照搬現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，清單里的限制產(chǎn)業(yè)和管制措施甚至比目錄猶有過(guò)之，如果自貿(mào)區(qū)內(nèi)外的市場(chǎng)準(zhǔn)入程度基本一致，管理方式大同小異，其對(duì)全國(guó)改革、開(kāi)放的試驗(yàn)、推動(dòng)作用何以體現(xiàn)？

就此，王新奎坦承，目前的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單確實(shí)“質(zhì)量不高”，“所以我們加了一個(gè)2013版，那意味著還有2014、2015版？？”“負(fù)面清單一定程度上的確是（外商投資目錄的）翻版，但是你沒(méi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，你先翻，等在試驗(yàn)過(guò)程中逐步取得經(jīng)驗(yàn)以后，才能逐步修改這個(gè)負(fù)面清單，使之更符合國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

據(jù)王新奎介紹，負(fù)面清單制定主要有三大難點(diǎn)：首先是國(guó)內(nèi)一般投資準(zhǔn)入管理體制差別待遇的現(xiàn)狀。由于中國(guó)長(zhǎng)期以行政審批來(lái)管理經(jīng)濟(jì)，以行政審批來(lái)管理準(zhǔn)入，所以各種法律法規(guī)、措施、文件汗牛充棟，不同所有制、沿海和中西部、不同項(xiàng)目，投資準(zhǔn)入都存在差別待遇。要把這些理清楚需要很長(zhǎng)時(shí)間，而且有的還要考慮中央層面改革的進(jìn)度，才能確定哪些方面是真正可以先行先試的。

其次，負(fù)面清單本身也不能設(shè)計(jì)得面面俱到，其質(zhì)量高低首先是看它的長(zhǎng)短，在試驗(yàn)階段，負(fù)面清單過(guò)長(zhǎng)就會(huì)變成正面清單。第三是外商認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。王新奎稱，目前全球?qū)ν馍陶J(rèn)定的趨勢(shì)，正越來(lái)越多地從按注冊(cè)地認(rèn)定轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑兆∷卣J(rèn)定，而我們目前是按照注冊(cè)地來(lái)認(rèn)定外商的，這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在還沒(méi)有考慮。

他表示，針對(duì)這些難點(diǎn)問(wèn)題，主要的解決思路是選擇投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)階段的國(guó)民待遇與負(fù)面清單的管理模式作為突破口：先解決準(zhǔn)入階段的國(guó)民待遇問(wèn)題，準(zhǔn)入階段包括企業(yè)的設(shè)立、擴(kuò)大和獲得三個(gè)階段，準(zhǔn)入以后的經(jīng)營(yíng)、處置等暫不考慮；負(fù)面清單設(shè)計(jì)不能憑空創(chuàng)造，需要有法律依據(jù)，所以暫時(shí)以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為基礎(chǔ)來(lái)做；此外，就是將政府投資準(zhǔn)入管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。

金融突破口是外匯轉(zhuǎn)移

上海自貿(mào)區(qū)總體方案對(duì)金融制度創(chuàng)新方面提出：在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件進(jìn)行先行先試。

王新奎認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)的金融試驗(yàn)包括了金融制度創(chuàng)新和金融服務(wù)的擴(kuò)大開(kāi)放，但它必須符合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)定的自貿(mào)區(qū)功能定位以及要與上海國(guó)際金融中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)這兩個(gè)基本前提條件。盡管金融政策的具體方案還未公布，但“（金融試驗(yàn)）絕對(duì)不是一個(gè)沒(méi)有邊界、沒(méi)有目標(biāo)的金融自由化，任由大家在這里狂想”。

他提出，自貿(mào)區(qū)金融制度上的突破口是外匯轉(zhuǎn)移問(wèn)題。外匯轉(zhuǎn)移要求自由、無(wú)延遲，要求自由使用貨幣，要求市場(chǎng)匯率。

在具體操作上，王新奎指出：一是資金或者貨幣在自貿(mào)區(qū)內(nèi)或從區(qū)內(nèi)到境外的流動(dòng)自由度，在總體方案設(shè)計(jì)上應(yīng)該大于從自貿(mào)區(qū)到境內(nèi)區(qū)外流動(dòng)的自由度。也就是通常講的一線放開(kāi)，二線管住。從區(qū)內(nèi)到二線的區(qū)外境內(nèi)事實(shí)上是滲透管道，是受控制的，不可能放開(kāi)。二是人民幣流動(dòng)的自由度大于非人民幣流動(dòng)自由度。即便是從區(qū)內(nèi)到境外，也是人民幣的流動(dòng)自由度肯定要高于美元、歐元等。

此外，金融試驗(yàn)必須以風(fēng)險(xiǎn)可控為前提。其基本思路是緊緊圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)安排金融創(chuàng)新，離開(kāi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)太遠(yuǎn)的先緩一緩。實(shí)行賬戶隔離和適度實(shí)體隔離，必要時(shí)采取臨時(shí)性的管制措施，按照金融審慎原則逐步推進(jìn)?！敖鹑诓块T(mén)是不適用國(guó)民待遇原則的，所謂國(guó)民待遇、負(fù)面清單，稅收、金融和國(guó)家安全是三大例外，這些領(lǐng)域基本是按照正面清單談判的?！?/p>

王新奎稱，自貿(mào)區(qū)金融改革的方向是鼓勵(lì)人民幣流出，但人民幣目前還在升值，境內(nèi)美元的貸款利率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人民幣貸款利率，因此“實(shí)行起來(lái)非常困難，就要看企業(yè)的聰明才智了，這給它們的金融創(chuàng)新提供了非常重要的機(jī)遇。像PE可以籌集人民幣在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)基金，投到海外去。但想以自貿(mào)區(qū)作為跳板，將美元拿進(jìn)來(lái)?yè)Q成人民幣，再投到國(guó)內(nèi)，就是不可能的?！?/p>

對(duì)于監(jiān)管，王新奎認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的“（金融）監(jiān)管一定是以中央部門(mén)派駐的為主，地方到底沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，特別是要可復(fù)制”。如果區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管在區(qū)外不能夠復(fù)制，便沒(méi)有意義。他同時(shí)建議，可以通過(guò)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、平臺(tái)三個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管，其中最重要的是監(jiān)控產(chǎn)品。

上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任簡(jiǎn)大年也稱，目前人民銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在跟他們商量機(jī)構(gòu)問(wèn)題，包括派駐人員、共建監(jiān)管系統(tǒng)，以及建立分賬管理方案等。他表示，自貿(mào)區(qū)正在對(duì)人民銀行、外管局以及地方分行征求金融監(jiān)管信息系統(tǒng)需求，并已得到相關(guān)反饋，同時(shí)還在對(duì)區(qū)內(nèi)的幾千家企業(yè)做全面排摸，建立企業(yè)的底賬系統(tǒng)。

對(duì)于目前自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域突破不足，王新奎解釋說(shuō)，包括前段時(shí)間傳言的自貿(mào)區(qū)籌劃新型國(guó)際板等，未來(lái)不排除將逐步建立若干個(gè)這樣的金融創(chuàng)新平臺(tái)，根據(jù)試驗(yàn)的進(jìn)展情況，不斷擴(kuò)大試驗(yàn)的政策和范圍。允許境內(nèi)區(qū)外的個(gè)人投資者投資區(qū)內(nèi)的金融產(chǎn)品也有望成行。

“上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)肯定是一步步開(kāi)始的，不可能一下就做到百分之百，也不可能一下就在區(qū)內(nèi)建成一個(gè)高度發(fā)達(dá)的體制框架。關(guān)于金融開(kāi)放很危險(xiǎn)和要求全面開(kāi)放的爭(zhēng)論沒(méi)有意義，實(shí)踐是唯一檢驗(yàn)手段。同時(shí)，過(guò)去那種中央給政策就能享受紅利的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，上海自貿(mào)區(qū)改革將是一個(gè)突破口，是為了在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣，而地方只有主動(dòng)參與改革才能共享紅利?！蓖跣驴@般說(shuō)道。