國(guó)土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃分析

高歆 王偉

隨著目前階段我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴(kuò)大，為有效協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)注重做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，在現(xiàn)階段存量建設(shè)指標(biāo)的前提下，嚴(yán)格管控城市增量土地指標(biāo)。然而盡管當(dāng)前我國(guó)土地利用體系已經(jīng)歷了兩輪規(guī)劃調(diào)整，但所取得的效果依舊不夠明顯，甚至仍舊存在部分村鎮(zhèn)的土地使用情況與總體規(guī)劃相互脫節(jié)的情況，直接導(dǎo)致了大量村鎮(zhèn)土地在不知不覺(jué)中轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地。針對(duì)這一情況，相關(guān)部門在實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)注重把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃要點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快。

一、國(guó)土空間規(guī)劃背景

自我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段后，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度日益提升，為高效利用國(guó)土空間資源，國(guó)家提出完善空間規(guī)劃體系，其中重點(diǎn)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)等土地資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)提出了管控要求，明確提出了土地使用的各項(xiàng)限制，保證自然資源總體利用效率得到提高。而國(guó)土空間是自然資源與建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展的物質(zhì)載體，在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的過(guò)程中，要求基層單位明確國(guó)土資源的管控范疇，同時(shí)結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求來(lái)采取多方位的治理措施。以確保能夠加強(qiáng)土地用途管制，并形成以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基本原則的空間規(guī)劃體系。如此才能夠更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)化規(guī)模日益擴(kuò)大的新形勢(shì)，促進(jìn)建設(shè)開(kāi)發(fā)與資源保護(hù)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、案例概況

某鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開(kāi)展新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作過(guò)程中，規(guī)劃城鎮(zhèn)面積354.2km2，下轄3個(gè)社區(qū)、20個(gè)行政村、300余個(gè)社。近年來(lái)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)積極推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，借助當(dāng)?shù)貎?yōu)越的自然條件建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)，規(guī)劃區(qū)域正處于腹心地帶，為有效推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)及經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展，根據(jù)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃要求，啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，并以生態(tài)本底和自然資源本底等作為規(guī)劃編制的前提。

三、國(guó)土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃要點(diǎn)

1. 確定合理的規(guī)劃思路

結(jié)合本次案例實(shí)際，在開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)先確定合理的編制思路。按照以往工作經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代規(guī)劃要求，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)注重以問(wèn)題、目標(biāo)、行動(dòng)為導(dǎo)向，聚焦農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)建設(shè)、社會(huì)治理以及群眾生活等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃，具體如圖1所示。例如以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中，以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行編制，主要是強(qiáng)調(diào)通過(guò)現(xiàn)狀分析的方式，來(lái)精準(zhǔn)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并通過(guò)開(kāi)展基層調(diào)查等工作手段來(lái)掌握人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。進(jìn)而以此為基礎(chǔ)對(duì)當(dāng)?shù)氐膰?guó)土空間規(guī)劃方案展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與可行性評(píng)估工作，以便于制定精準(zhǔn)的工作計(jì)劃。其次，在以目標(biāo)為導(dǎo)向的工作規(guī)劃中，基層單位需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口等多個(gè)層面入手來(lái)考慮土地的使用情況與開(kāi)發(fā)目標(biāo)。最后，以行動(dòng)為導(dǎo)向，通常是注重以傳導(dǎo)和管控作為主要內(nèi)容，在指標(biāo)傳導(dǎo)、空間傳導(dǎo)和部門傳導(dǎo)等支持下，推動(dòng)上下協(xié)同，并且在編制規(guī)劃時(shí)，還需注重以實(shí)施監(jiān)督作為導(dǎo)向，保障國(guó)土空間規(guī)劃得以有效落實(shí)。

圖1 本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制思路

2. 對(duì)接縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)充分把握與縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接，即建立與縣域國(guó)土空間規(guī)劃相統(tǒng)一的底圖數(shù)據(jù)庫(kù)，再按照相關(guān)規(guī)定和指南要求，有效對(duì)接縣域國(guó)土空間規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)依照我國(guó)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果分類與國(guó)土空間規(guī)劃用圖分類轉(zhuǎn)化規(guī)則等，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的用地進(jìn)行分類，針對(duì)城鎮(zhèn)空間重點(diǎn)內(nèi)容實(shí)施細(xì)化。如該鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃過(guò)程中，采用三級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)、城鄉(xiāng)用地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、“三調(diào)”數(shù)據(jù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)、地形地籍圖等工作成果進(jìn)行整理，并依據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)對(duì)土地的生態(tài)保護(hù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、建設(shè)規(guī)劃三大核心功能展開(kāi)分析，以便于能夠有效開(kāi)展土地規(guī)劃工作。

3. 科學(xué)開(kāi)展國(guó)土用地單要素及本底評(píng)價(jià)

對(duì)鎮(zhèn)域國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行編制時(shí)，必須要把握單要素和本底評(píng)價(jià)的內(nèi)容。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)以縣域國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)結(jié)果作為基礎(chǔ)，從生態(tài)保護(hù)的角度出發(fā)，立足于規(guī)劃規(guī)模和空間布局等維度進(jìn)行研究和分析，如圖2所示。首先是對(duì)國(guó)土用地單要素進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如鎮(zhèn)域土地資源承載力、水土涵養(yǎng)情況、水資源可利用度、生態(tài)服務(wù)功能等。其次，需對(duì)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及城鎮(zhèn)建設(shè)等核心功能進(jìn)行本底評(píng)價(jià)。其中在本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中，對(duì)于生態(tài)保護(hù)的評(píng)價(jià)具有重要意義，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域占總鎮(zhèn)域面積較大，約在1/3左右。在部分村莊范圍內(nèi)存在建設(shè)用地與生態(tài)保護(hù)沖突和矛盾等情況，應(yīng)在評(píng)價(jià)過(guò)程中對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的評(píng)價(jià)，側(cè)重對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載力與適宜性開(kāi)展評(píng)價(jià)，按照該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地情況，經(jīng)過(guò)評(píng)價(jià)后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適宜性相對(duì)較低、用地規(guī)模較為分散，適宜生產(chǎn)的用地規(guī)模約占總鎮(zhèn)域國(guó)土面積的1/10左右。在鎮(zhèn)區(qū)周邊村的建設(shè)用地現(xiàn)狀中，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)區(qū)域存在突出的矛盾點(diǎn)。并且該鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)適宜區(qū)域面積小，難以開(kāi)展大規(guī)模的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)注重調(diào)整新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)建設(shè)承載力和適宜性時(shí)，結(jié)果顯示鎮(zhèn)區(qū)具備高度的城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性，有利于在國(guó)土空間規(guī)劃中確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和未來(lái)建設(shè)空間規(guī)模。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃雙評(píng)價(jià)示意圖

4. 注重整合鎮(zhèn)域要素資源

針對(duì)本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)鼐唧w情況，強(qiáng)調(diào)整合全域要素資源，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、提升鎮(zhèn)域空間品質(zhì)。結(jié)合實(shí)地調(diào)查，明確該鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)面積及占比，按照分區(qū)情況整合要素，有序?qū)嵤┮?guī)劃。首先，在規(guī)劃中需關(guān)注保山、理水、護(hù)田，切實(shí)推進(jìn)自然資源保護(hù)利用合理，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)力度。比如該鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處較為獨(dú)特的高山區(qū)位，具有豐富的自然資源和生態(tài)資源。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，鎮(zhèn)域內(nèi)現(xiàn)有自然格局為山水林田湖，由此為實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌全域的自然要素，為生態(tài)修復(fù)提供良好條件。例如針對(duì)水資源保護(hù)與修復(fù)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩硖攸c(diǎn)優(yōu)化水資源配置，有序建設(shè)區(qū)域水利工程，強(qiáng)化水源涵養(yǎng)和保護(hù)，構(gòu)建水安全保障、水生態(tài)修復(fù)以及水管理相結(jié)合的綜合體系。針對(duì)森林資源的保護(hù)和利用，即是鞏固現(xiàn)階段退耕還林成果，依托當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)景名勝區(qū)構(gòu)建森林資源保護(hù)體系。針對(duì)耕地資源保護(hù)利用，應(yīng)強(qiáng)調(diào)土地整治。如將當(dāng)前耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)等分解到各個(gè)村莊，并對(duì)耕地的后備資源實(shí)施評(píng)估，有效改造和復(fù)墾村莊低效建設(shè)用地，對(duì)涉及到的居民可實(shí)施集中居住的模式，如將分散、零星的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行適度集中歸并，有利于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

其次，注重提升鎮(zhèn)域空間品質(zhì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中，側(cè)重整合全域要素資源，積極完善公共服務(wù)設(shè)施、塑造魅力景觀體系。同時(shí)要以服務(wù)人口需求作為導(dǎo)向，合理確定分類設(shè)施配建，例如以鎮(zhèn)區(qū)社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、行政村等作為基礎(chǔ)單元，形成三級(jí)公共服務(wù)體系，強(qiáng)化在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的配套，盡可能吸引跨區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口聚集。同時(shí)，還要注重對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本地的歷史文化資源進(jìn)行傳承和保護(hù)，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)山水格局規(guī)劃下，盡可能通過(guò)調(diào)整國(guó)土空間，有效延續(xù)鎮(zhèn)域自然歷史文化，促使鎮(zhèn)域空間品質(zhì)得到進(jìn)一步提升。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建日益完善的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)作為最基本的單元，其開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)社會(huì)發(fā)展和自然生態(tài)保護(hù)等具有重要意義。因此結(jié)合實(shí)際鄉(xiāng)鎮(zhèn)案例，綜合考慮當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的要求和發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握確定合理的規(guī)劃思路、對(duì)接縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、科學(xué)開(kāi)展國(guó)土用地單要素及本底評(píng)價(jià)、注重整合鎮(zhèn)域要素資源、落實(shí)動(dòng)態(tài)傳導(dǎo)機(jī)制等要點(diǎn)，充分滿足今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展趨向差異化、特色化、多元化的訴求，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間資源得到高效利用。