市政工程PPP項目投資風(fēng)險管理策略研究

簡亮 吳雪陽 朱怡

隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，各項基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，市政工程規(guī)模及數(shù)量大幅增長。其中多數(shù)項目采用PPP模式，通過公共部門與私人部門的合作，有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。但在市政工程PPP項目中，其存在一定的投資風(fēng)險，影響項目整體建設(shè)實效。為此，本文主要結(jié)合實際的市政工程案例，分析在PPP項目模式下的投資風(fēng)險管理過程，并提出有效的管理策略，以期提高工程投資效益，為相關(guān)工程風(fēng)險控制提供借鑒和參考。

PPP項目是指政府部門與私營機構(gòu)的合作，具有參與方多、利益涉及廣、投資金額大等特點。在實踐過程中，基于政府與社會資本之間的平等合作，能夠減輕在公共建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的政府融資壓力，并發(fā)揮私營機構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢，提高項目運營效率。目前階段，PPP項目在市政工程領(lǐng)域得到較為廣泛的應(yīng)用，有利于打造高質(zhì)量的精品項目，實現(xiàn)政府部門與私營機構(gòu)的效益雙贏。不過在市政工程PPP項目中，受到經(jīng)濟、政策、市場、誠信等因素的影響，仍存在較大的投資風(fēng)險隱患，為此投資方應(yīng)當(dāng)注重強化風(fēng)險管理，保障工程項目健康、有序推進。

一、案例概況

本次案例工程選擇岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）PPP項目，岳陽是長江經(jīng)濟帶首批四個重要節(jié)點城市之一，岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理 PPP 項目為長江大保護先行先試項目，是長江經(jīng)濟帶沿線水環(huán)境治理的重點項目。二期工程主要是針對岳陽市中心城區(qū)水環(huán)境的重點問題及重點區(qū)域進行實施，并從系統(tǒng)性角度出發(fā)補充完善一期工程，提升污水收集和處理能力,本工程含存量資產(chǎn)4項，新建項目12項，合作期 25 年，其中新建項目建設(shè)期3 年，運營期22 年，存量項目運營期為 25 年，政府方出資10%，社會資本方出資 90%。 根據(jù)該市政工程特點，由政府部門與主要投資方進行協(xié)商，采用PPP模式，并應(yīng)用TOT+BOT方式實施。經(jīng)前期項目策劃與估算，本次項目預(yù)計總投資額為72.27億元。為有效避免出現(xiàn)風(fēng)險，投資方注重設(shè)計完善的管理過程，并制定詳細的管理策略。

二、市政工程PPP項目投資風(fēng)險管理過程

1. 做好投資風(fēng)險管理設(shè)計

結(jié)合本次市政工程PPP項目實際情況，存在參與者多、投資金額大、建設(shè)周期長等特點，為保障該項目在生命周期內(nèi)有效控制投資風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)做好管理設(shè)計，從投資方角度出發(fā)，應(yīng)根據(jù)項目特征和風(fēng)險性質(zhì)，對策劃融資到建設(shè)運營、再到移交的全過程中，可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險進行識別、評價和控制。其過程如圖1所示，通過動態(tài)管理對存在的風(fēng)險因素實施分類處理，如按照性質(zhì)劃分，則存在政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、法律風(fēng)險、自然風(fēng)險等。如按照風(fēng)險存在領(lǐng)域劃分，存在內(nèi)部風(fēng)險、外部風(fēng)險等。同時按照項目生命周期劃分，存在決策、融資、建設(shè)、運營以及移交階段等風(fēng)險，本次工程基于該劃分方法，對不確定因素進行識別和評價，建立完善的指標(biāo)體系，根據(jù)評價結(jié)果提出有效的控制管理策略。

圖1 投資風(fēng)險動態(tài)管理過程

2. 建立投資風(fēng)險指標(biāo)體系

在本次項目中，為合理建立市政工程PPP項目投資風(fēng)險指標(biāo)體系，先要進行風(fēng)險識別判定，依據(jù)項目實際情況，主要選用文獻調(diào)查法和德爾菲法，對投資風(fēng)險進行初次識別和二次識別，經(jīng)過調(diào)查分析后，確定了25個投資風(fēng)險指標(biāo)，包括決策階段的規(guī)劃不足風(fēng)險、法律變更風(fēng)險等、融資階段的利率變動風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險等，建設(shè)階段的工程變更風(fēng)險、施工安全風(fēng)險等、運營階段的維修成本超支風(fēng)險、運營成本超支風(fēng)險等，移交階段的特許經(jīng)營期收回風(fēng)險、殘值風(fēng)險等。

3. 科學(xué)開展投資風(fēng)險評價

當(dāng)針對本次市政工程PPP項目建立風(fēng)險指標(biāo)體系后，可積極開展評價工作。首先，建立合理的層次結(jié)構(gòu)模型，將決策目標(biāo)或者要解決的問題作為最高層。然后將關(guān)系程度較高、更接近最高層的決策準(zhǔn)則或考慮因素作為準(zhǔn)則層，將與準(zhǔn)則層接近的決策方案或因素作為方案層，如圖2所示。其次，利用層次分析法對風(fēng)險層次結(jié)構(gòu)模型構(gòu)造判斷矩陣，整合專家打分情況，綜合計算投資風(fēng)險指標(biāo)的權(quán)重。通過對本次項目的評價，在該市政工程生命周期內(nèi)，投資風(fēng)險的重要度順序為建設(shè)階段＞決策階段＞融資階段大于運營階段＞移交階段。

圖2 投資風(fēng)險層次結(jié)構(gòu)模型

4. 分析投資風(fēng)險評估結(jié)果

經(jīng)過對岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）PPP項目的評價，結(jié)果如表1所示，各個階段均存在中高等風(fēng)險，整體投資風(fēng)險處于中等程度與較高程度之間，且建設(shè)階段、運營階段和移交階段的風(fēng)險性最高。由此在投資風(fēng)險管理中，需做好相應(yīng)的控制管理工作。

表1 本次市政工程PPP項目投資風(fēng)險隸屬度情況

三、市政工程PPP項目投資風(fēng)險管理策略

1. 完善投資風(fēng)險分擔(dān)約定

針對本次市政工程PPP項目中決策階段的投資風(fēng)險較高的評價結(jié)果，應(yīng)當(dāng)采取有效的控制管理措施，加強對風(fēng)險隱患的預(yù)防和處理。結(jié)合實際工程情況，主要是在事前完善投資風(fēng)險分擔(dān)約定，即是對風(fēng)險因素進行綜合性評價，經(jīng)過排序后，將與項目相關(guān)的風(fēng)險因素在公平合理的原則下分配，促使風(fēng)險承擔(dān)程度與利益能夠形成正比例關(guān)系，實現(xiàn)風(fēng)險處理最優(yōu)化。比如在本次工程中，對于風(fēng)險分擔(dān)的主體如下：

項目發(fā)起人。岳陽市城投作為主要股權(quán)人，在項目生命周期內(nèi)，應(yīng)保障資本順利投入，避免發(fā)生資金鏈斷裂等情況，并嚴格監(jiān)督項目資金的使用情況。為有效應(yīng)對投資風(fēng)險，其應(yīng)當(dāng)主要負責(zé)處理規(guī)劃不足風(fēng)險、進度延遲風(fēng)險等，通過在項目合同中進行明確。

政府部門。在本次項目中，政府機構(gòu)是項目的主要帶頭人，其決定PPP項目的實施方式，并且有利于支持投資方在項目建設(shè)中解決風(fēng)險，同時在整合PPP項目生命周期的過程中承擔(dān)主要責(zé)任。在風(fēng)險分擔(dān)約定中，政府機構(gòu)主要存在政策變化風(fēng)險、審批延誤風(fēng)險、政府信用風(fēng)險等。

建設(shè)承包商。該主體是岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）PPP項目建設(shè)的主要參與人，在風(fēng)險分擔(dān)約定中，主要承擔(dān)工程變更風(fēng)險、工期延誤風(fēng)險、建設(shè)質(zhì)量與施工安全風(fēng)險等。在建設(shè)過程中，其應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險預(yù)警采取相應(yīng)的預(yù)防措施，盡可能降低風(fēng)險發(fā)生率和影響。

2. 加強階段性風(fēng)險控制

通過對本次市政工程PPP項目的投資風(fēng)險評估，其在各個階段均存在中等或較高的風(fēng)險，為此，需要采取階段性的風(fēng)險控制策略。

例如在決策階段，要重點針對規(guī)劃風(fēng)險、審批延誤風(fēng)險以及法律變更風(fēng)險等實施控制。如做好項目投資可行性報告，成立專門的法律小組，按照國家發(fā)改委要求、PPP項目規(guī)范性文件、地區(qū)政策以及內(nèi)部管理制度等，對投資方案實施科學(xué)、合規(guī)的評價，并在政府機構(gòu)的支持下，明確審批流程、加快審批進度，盡可能降低風(fēng)險影響。

在融資階段，由于本次項目總投資額高達72.27億元，為保障資金安全使用，應(yīng)充分考慮利率變動風(fēng)險，在控制管理過程中，可采用風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的方式，如政府部門提供利率變動后的保障，對投資者進行適當(dāng)?shù)难a償。另外，可采用風(fēng)險對沖的方式，如在本次項目融資中，盡量選擇多方金融機構(gòu)或者金融服務(wù)，保障風(fēng)險得到分散，盡可能減少利率波動而對盈利產(chǎn)生影響。同時結(jié)合PPP項目的特點，投資方應(yīng)完善信息公開，保證其與金融機構(gòu)的信息對稱，客觀評價項目現(xiàn)金流，盡可能減少融資風(fēng)險隱患。

在建設(shè)階段，重點要強化施工安全風(fēng)險控制，即是與相應(yīng)的保險公司等進行合作，通過購買相關(guān)保險以減少風(fēng)險影響程度。建設(shè)承包商還需積極開展施工安全教育培訓(xùn)，及時排查和整頓安全隱患，消除潛在威脅，在根本上降低安全事故發(fā)生率。此外，在建設(shè)階段還需控制成本超支風(fēng)險。即是投資方要加強對資金使用情況的監(jiān)管，完善資金結(jié)算制度，實現(xiàn)專款專用。

運營階段的風(fēng)險管理要點是解決價格調(diào)整風(fēng)險，在本次項目中，需科學(xué)合理的制定價格調(diào)整機制，并在PPP合同中進行明確設(shè)定，在本次PPP項目財務(wù)測算中，按污水處理廠的綜合污水處理服務(wù)費單價(暫為2.0元/m3)，非污水設(shè)施可用性服務(wù)費回報率為 6.5%、非污水設(shè)施運營維護服務(wù)費回報率為 5.0%等前提條件進行測算，經(jīng)過測算后得出，在合作期內(nèi)，項目經(jīng)營成本費用19.45億元，總成本費用122.01億元，項目公司總收入可達156.14億元。

移交階段風(fēng)險管理，主要是應(yīng)對特許經(jīng)營期收回風(fēng)險，為保障投資風(fēng)險最小，應(yīng)當(dāng)強化對主體、程序以及授權(quán)范圍的合法合規(guī)性審核，明確說明授權(quán)范圍以及事件。例如在本次項目中，應(yīng)在PPP合作合同中具體規(guī)范特許經(jīng)營起期的相關(guān)事宜，如政府方違反合同約定且造成損失，可給予投資方相應(yīng)的賠償。并且為避免投資損失，應(yīng)當(dāng)明確政府收回項目的范圍、移交程序等。

3. 建立健全投資風(fēng)險監(jiān)控制度

為保障本次市政工程PPP項目的投資風(fēng)險得到有效管控，還需建立健全相應(yīng)的監(jiān)控機制，協(xié)助投資方對風(fēng)險問題實施控制。比如在項目推進過程中，可建立投資風(fēng)險監(jiān)控小組，由項目管理人員、專業(yè)法律人員、政府機構(gòu)人員、財務(wù)部門人員、施工單位人員等組成，對項目實施共同監(jiān)管。根據(jù)成員的責(zé)任不同，分別管理對應(yīng)的風(fēng)險類型，如項目管理代表人員可負責(zé)整體監(jiān)管、法律代表負責(zé)應(yīng)對法律變更風(fēng)險、合同風(fēng)險等，財務(wù)部門代表可負責(zé)經(jīng)濟類的風(fēng)險等。另外，基于監(jiān)控小組責(zé)任分工，要對本次岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）所有的子項工程實施日常監(jiān)管，例如定期開展風(fēng)險排查、風(fēng)險指標(biāo)變化分析等，將可能出現(xiàn)的風(fēng)險限定在可控范圍內(nèi)，最大限度的降低風(fēng)險影響。

四、結(jié)束語

綜上所述，市政工程PPP項目是目前一種新型的公私部門合作模式，能夠針對公共設(shè)施及服務(wù)等進行有效建設(shè)和提供，有效降低項目成本、實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)。結(jié)合實際工程案例，為有效管控投資風(fēng)險，則應(yīng)當(dāng)合理做好管理設(shè)計，根據(jù)風(fēng)險識別、評價以及結(jié)果分析等，確定具體的管理措施，如完善投資風(fēng)險分擔(dān)約定、加強階段性風(fēng)險控制、建立健全投資風(fēng)險監(jiān)控制度等，盡可能預(yù)防和減少風(fēng)險發(fā)生概率，確保工程項目建設(shè)效益提高。