渤海海洋環(huán)境污染現(xiàn)狀問題及治理對(duì)策探索

黃福鑫

（大連金普新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心，遼寧 大連 116600）

0 引言

渤海屬于我國(guó)的封閉性內(nèi)海，包括萊州灣、渤海灣和遼東灣。近年來，開發(fā)利用渤海及其海灣的強(qiáng)度逐漸增強(qiáng)，加之渤海降水量偏少，水體稀釋交互作用較差，開發(fā)利用方式不合理等使得海洋環(huán)境受污染嚴(yán)重，有效治理海洋環(huán)境勢(shì)在必行[1]。

2000 年美國(guó)學(xué)者最先創(chuàng)立了多中心理論，其內(nèi)涵就是多種治理手段的應(yīng)用以及政府、市場(chǎng)的共同參與，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于海洋環(huán)境治理和政府治理領(lǐng)域[2]。對(duì)于多中心理論的應(yīng)用，我國(guó)學(xué)者廣泛探討了多元主體互動(dòng)參與合作、自主治理方式，并提出海洋環(huán)境監(jiān)管要充分發(fā)揮人民群眾力量、海洋環(huán)保組織和政府主導(dǎo)作用[3-6]。也有學(xué)者提出要形成社會(huì)公眾、企業(yè)、政府共同參與的決策實(shí)施制度，建立現(xiàn)代多中心治理體系保證海洋環(huán)境的健康[7]。沈滿洪從物品屬性的角度提出非政府組織與公眾、企業(yè)、政府為主體的相互制衡協(xié)同機(jī)制，有效治理海洋環(huán)境的格局[8]。借鑒相關(guān)研究成果，利用多中心理論建立能夠改善海洋環(huán)境的多元治理模式已取得廣大學(xué)者的普遍認(rèn)可，但是從多中心理論視角研究渤海海洋環(huán)境的還鮮有報(bào)道。因此，本文系統(tǒng)探討了渤海海洋環(huán)境污染及其治理現(xiàn)狀，應(yīng)用多中心理論提出社會(huì)—市場(chǎng)—政府多元治理模式。

1 渤海海洋環(huán)境污染現(xiàn)狀

1.1 水體富營(yíng)養(yǎng)化

借鑒《中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)(2018-2020年)》，渤海地區(qū)特別是萊州灣、渤海灣以及灤河口、雙臺(tái)子河口等富營(yíng)養(yǎng)化程度高，劣四類排水普遍分布于渤海地區(qū)。隨著渤海沿岸城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及工農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，含氮廢水排放量急劇增大，這也是加劇渤海海水富營(yíng)養(yǎng)化的重要原因。

1.2 陸源污染物入海量大

渤海地區(qū)人口密集，重工業(yè)集聚，沿岸工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，生活污水和工業(yè)廢水排放量較大，海洋環(huán)境污染源主要是陸源污染物，且排放基數(shù)大。調(diào)查顯示，近三年渤海地區(qū)海洋環(huán)境呈亞健康狀態(tài)，特別是遼東灣水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，工業(yè)污水排放具有不穩(wěn)定性且排放總量較大，2018-2020 年生活污水排放量也將近15000萬t。陸源污染物有城市生活污水、固體廢棄物和工業(yè)廢水等，隨入海河流陸源污染物排入渤海，從而加劇遼東灣污染甚至對(duì)整個(gè)渤海海域造成嚴(yán)重影響。

1.3 生物多樣性減少

近年來，渤海水質(zhì)逐漸惡化，春夏兩季劣于第四類海水水質(zhì)范圍總體維持在8000km2的高位，水質(zhì)惡化致使生物多樣性持續(xù)減少。渤海海域浮游動(dòng)物以及大型底棲生物量減少，對(duì)海水中的氮磷的消耗以及含氧量的增加產(chǎn)生不利影響，也不利于水質(zhì)的改善甚至渤海生物多樣性的恢復(fù)。

1.4 赤潮頻發(fā)

渤海是赤潮多發(fā)區(qū)，特別是2015 年發(fā)生赤潮面積達(dá)到1522km2，因渤海地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)達(dá)，工業(yè)密集，殘留的農(nóng)藥及工業(yè)污水隨雨水沖刷或河道徑流入海致使赤潮災(zāi)害頻發(fā)；另外，近年來海水養(yǎng)殖業(yè)和養(yǎng)殖強(qiáng)度快速提升，渤海水產(chǎn)養(yǎng)殖逐漸形成密集養(yǎng)殖工程模式，海水養(yǎng)殖過程中因缺乏科學(xué)指導(dǎo)而排出未經(jīng)處理或過量的污水，為赤潮留下隱患；丹東港、天津港等著名重要港口分布于渤海經(jīng)濟(jì)圈，貿(mào)易運(yùn)輸船只產(chǎn)生的污染，在一定程度上提高了赤潮頻率。

2 渤海海洋環(huán)境污染治理問題

目前，渤海海洋環(huán)境治理問題已得到各級(jí)政府的密切關(guān)注，并提出最嚴(yán)格綜合管控以達(dá)到全面治污的效用。然而，在實(shí)際治理過程中還存在許多問題，具體如下。

2.1 公民及環(huán)保NGOs 參與效用較差

雖然我國(guó)海洋環(huán)保NGOs 的發(fā)展速度較快，但由于起步較晚尚存在社會(huì)支持不足、自身建設(shè)滯后、制度環(huán)境不完善等問題[9]。渤海地區(qū)的NGOs 專業(yè)性不足，數(shù)量較少，規(guī)模較大的環(huán)保NGOs 受限于行政命令控制等客觀條件所發(fā)揮的作用，多以環(huán)保政策宣傳為主，較少涉及政策執(zhí)行監(jiān)督、環(huán)保決策參與等；規(guī)模較小的環(huán)保NGOs 則存在專業(yè)人員較少、稅收壓力大、資金匱乏等生存困境，以上因素致使環(huán)保NGOs 的參與度較低。對(duì)于公眾而言，近年來廣大民眾的環(huán)保意識(shí)明顯提高，但公眾自身力量比較薄弱且缺乏海洋環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識(shí)，在治污過程中的影響力較低。

2.2 環(huán)境污染治理市場(chǎng)動(dòng)力不足

在渤海海洋環(huán)境治理中市場(chǎng)發(fā)育速度較慢，整體成熟度不高，這主要體現(xiàn)在：①第三方治理和排污產(chǎn)權(quán)交易尚處于試行階段，只有山東啟動(dòng)了試點(diǎn)，且政府無法提供適宜發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境；②渤海地區(qū)植物成本較高，沿岸企業(yè)多為重工業(yè)，難以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，對(duì)排污企業(yè)保全效益、節(jié)省成本的角度上，企業(yè)升級(jí)治污設(shè)備的概率低，雖然政府加大治污力度、提倡企業(yè)升級(jí)，但治污設(shè)備升級(jí)的補(bǔ)貼優(yōu)惠等財(cái)政政策落實(shí)不到位，行業(yè)協(xié)會(huì)引入治污技術(shù)的積極性低，企業(yè)治污意愿普遍偏低。

2.3 渤海地方政府合作程度偏低

渤海地區(qū)尚未建立合作治理模式，既有合作也僅僅是意見磋商或協(xié)同執(zhí)法，整體合作程度偏低，還未建立治理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)委員會(huì)等層次的合作治理，共同出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定也比較少。以《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》為例，各地政府在中央計(jì)劃出臺(tái)后立即實(shí)施了各自的執(zhí)行計(jì)劃，因涉及各地方不同部門復(fù)雜的利益關(guān)系致使權(quán)力分散、條塊分割嚴(yán)重，仍未建立健全渤海環(huán)境統(tǒng)一管理機(jī)制。最終，由于各地政策不一、信息溝通不暢、政出多門而導(dǎo)致行動(dòng)失敗[10]。

3 渤海海洋環(huán)境污染治理多中心模式

本研究充分考慮渤海海洋環(huán)境污染治理中存在的問題，運(yùn)用多中心理論構(gòu)建社會(huì)(公民及環(huán)保NGOs)—市場(chǎng)(企業(yè))—政府多元主體合作治理模式，三大主體充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)多中心相互促進(jìn)和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，確保渤海的可持續(xù)開發(fā)，具體如下：

完善多元主體間的聯(lián)系機(jī)理。渤海海洋環(huán)境治理主體的有機(jī)聯(lián)系是形成合作治理的關(guān)鍵，各主體不應(yīng)“單打獨(dú)斗”。這種多中心模式要有社會(huì)和市場(chǎng)主體充分參與，以政府治理為主配合完成治理工作。政府主體負(fù)責(zé)相關(guān)法律法規(guī)的制定，明確治理方向；市場(chǎng)主體活躍可以創(chuàng)新治污手段，海洋環(huán)境治理既可以委托或外包給市場(chǎng)也可以有政府提供公共服務(wù)；社會(huì)主體發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與NGOs 的聯(lián)系，監(jiān)督渤海沿海相關(guān)排污企業(yè)、涉海部門及地方政府行為。社會(huì)、市場(chǎng)、政府治理主體相輔相成，這種多元治理模式勢(shì)必為海洋環(huán)境治理提供最優(yōu)的路徑，更好地實(shí)現(xiàn)渤海海洋的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

發(fā)揮社會(huì)主體作用。近年來，雖然渤海地區(qū)的海洋環(huán)保NGOs 數(shù)量有所增多，但仍處于初期階段，也沒有達(dá)到預(yù)期的規(guī)模。海洋環(huán)保NGOs 相較于公眾參與海洋環(huán)境污染治理更有專業(yè)組織性，NGOs有資金支持，發(fā)揮的作用也更加明顯，重點(diǎn)突出以下作用：①沿海地方政府要簡(jiǎn)化NGOs 審批流程，讓海洋環(huán)保NGOs 成為真正的專業(yè)性環(huán)保組織；②財(cái)稅支持NGOs 發(fā)展，渤海沿海政府可以與NGOs進(jìn)行深度合作，加快落實(shí)稅收減免政策；③NGOs必須加強(qiáng)建設(shè)和專業(yè)人才引進(jìn)，通過加強(qiáng)與涉海類高效合作、與渤海企業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系等方式，切實(shí)提升專業(yè)能力，更好地提供治污服務(wù)和有效信息。渤海海洋環(huán)境污染治理和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的參與密不可分，而參與海洋環(huán)境治理時(shí)公眾大都受限于專業(yè)知識(shí)的缺乏。因此，可以建立海洋環(huán)保知識(shí)體系，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)毓竦膮⑴c熱情，為有效參與海洋環(huán)境污染治理以及地方涉海部門監(jiān)管貢獻(xiàn)力量。

增強(qiáng)企業(yè)治污能力和社會(huì)責(zé)任感。企業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力是追求高額利潤(rùn)，而合格企業(yè)還要承擔(dān)自身的社會(huì)責(zé)任，沿海地區(qū)相關(guān)企業(yè)的共同努力直接決定著渤海海洋環(huán)境污染治理成果[11]。首先，沿海政府要定期組織環(huán)保培訓(xùn)，培養(yǎng)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)法人或責(zé)任人環(huán)保意識(shí)，將環(huán)保理念貫穿企業(yè)決策的各個(gè)環(huán)節(jié)；其次，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)組織海洋環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)，促使員工掌握環(huán)保知識(shí)并樹立貫穿企業(yè)的環(huán)保理念；最后，建立環(huán)保信用體系，提高企業(yè)參與改善渤海環(huán)境、綠色生產(chǎn)的積極主動(dòng)性。

推擠推動(dòng)第三方治理。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了第三方污染治理指導(dǎo)性文件，具體如下[12]：①責(zé)任不清是產(chǎn)生糾紛、推諉的關(guān)鍵原因，必須解決好雙方的權(quán)責(zé)問題。對(duì)此，我國(guó)要盡快出臺(tái)環(huán)境污染治理相關(guān)法規(guī)，明確第三方治理的合法性，規(guī)定相關(guān)方的處罰措施、責(zé)任邊界等；②要實(shí)現(xiàn)信息公開，逐漸轉(zhuǎn)變企業(yè)排污治污信息不對(duì)稱的局面，企業(yè)一般不公布發(fā)布排污量，第三方企業(yè)承包后容易與其“合謀”瞞報(bào)排污量，所以必須建立企業(yè)排污、治污信息公開制度，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)信息公開透明；③凈化市場(chǎng)環(huán)境，通過提高市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)減少因利益問題產(chǎn)生的不良競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)良好秩序；另外，充分發(fā)揮行業(yè)組織作用，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供服務(wù)和信息，監(jiān)督第三方治污企業(yè)與排污企業(yè)的合同履行情況以及第三方治理項(xiàng)目的全過程。

夯實(shí)排污權(quán)交易及有償使用。排污權(quán)交易和有償使用有利于控制入海污染物總量以及調(diào)動(dòng)企業(yè)治污的積極性，這也是市場(chǎng)治理的重要方式，要嚴(yán)格按照有關(guān)指導(dǎo)意見中的規(guī)定執(zhí)行，全面審核現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)。①渤海涉海部門要加強(qiáng)檢測(cè)、完善監(jiān)督制度及增強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力，通過安裝在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和實(shí)時(shí)審查制度，確保海洋環(huán)境污染監(jiān)測(cè)全覆蓋；②要規(guī)范性管理排污權(quán)的有償使用定價(jià)以及市場(chǎng)交易規(guī)則；③要貫徹執(zhí)行排污權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，打造公平有序、公開公正的排污權(quán)交易環(huán)境[13,14]。通過增加交易透明度、簡(jiǎn)化交易規(guī)則以及壓縮交易手續(xù)費(fèi)等方式，降低交易成本和提高交易積極性，促進(jìn)交易耕作更好地完成。

建立合作治理機(jī)制。沿海地方政府未達(dá)成合作治理的關(guān)鍵原因是渤海海洋環(huán)境污染治理的分散化，必須建立合作治理機(jī)制。①沿海地方政府要確立共同目標(biāo)，也只有這樣才能達(dá)成一致，努力積極改善渤海海洋環(huán)境；②穩(wěn)步推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制，在合作治理過程中各地方政府不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾，對(duì)此應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，由地方政府高層協(xié)調(diào)出現(xiàn)的矛盾，推動(dòng)各方共同解決矛盾；③形成渤海監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)污染監(jiān)測(cè)信息公開，通過有效的信息溝通既能深化合作，又能全面反映渤海環(huán)境狀況，有利于交流和監(jiān)管[15]。

做好地方與中央的權(quán)責(zé)劃分。實(shí)際上，單一的依靠中央政府難以徹底治理海洋環(huán)境污染問題，應(yīng)明確劃分地方與中央政府的權(quán)責(zé)。從中央層面上，在統(tǒng)籌地方政府治污的情況下，還要明確渤海沿海地方政府與自身的分工。①中央給予財(cái)政支持，逐步完善有關(guān)法規(guī)，盡量減少行政干預(yù)，發(fā)揮地方易于掌握社會(huì)公眾反饋和當(dāng)?shù)鼐唧w情況的優(yōu)勢(shì)；②結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況地方政府要因地制宜地開展污染治理，充分考慮中央政策方向制定適用于本地區(qū)的治理方案，逐步轉(zhuǎn)變以“經(jīng)濟(jì)效益”為主的觀念，在地方政府各部門貫徹綠色GDP 理念，對(duì)生態(tài)受損建立并推廣終身追責(zé)制。

4 結(jié)論

國(guó)家海洋局提出要不斷加大環(huán)境保護(hù)投入，加快推進(jìn)近岸海域以及流域環(huán)境的綜合治理，切實(shí)改善渤海海洋環(huán)境。然而，海洋環(huán)境污染治理涉及技術(shù)、工程和治理模式多個(gè)層面，當(dāng)前依然面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)。對(duì)此，本文系統(tǒng)探討了渤海海洋環(huán)境污染治理現(xiàn)狀，利用多中心理論提出社會(huì)—市場(chǎng)—政府多元主體治理模式，為實(shí)現(xiàn)多中心相互促進(jìn)和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，確保渤海海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展提供參考依據(jù)。