我國節(jié)能政策的演進(jìn)歷程、邏輯及展望
——基于歷史制度主義的分析

賀玉婧

四川大學(xué)公共管理學(xué)院

0 問題提出與分析框架

1）問題的提出

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐，我國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)歷程也得到了持續(xù)的發(fā)展，綠色發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和生活逐步培育、漸成常態(tài)。隨著生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推行，在“十四五”時(shí)期我國又關(guān)注到了碳達(dá)峰、碳中和，生態(tài)文明建設(shè)開啟了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期。節(jié)能政策作為利用能源、綠色發(fā)展的源頭措施，經(jīng)歷了從改革開放時(shí)期概念初建到如今政策力度不斷深入、體系逐漸完善的演進(jìn)歷程。

而目前現(xiàn)有的節(jié)能政策研究主要集中在三方面：

（1）對某一類節(jié)能政策的措施及成效進(jìn)行判斷，并提出相應(yīng)完善措施。例如，有學(xué)者從法律法規(guī)、管理體制和現(xiàn)有技術(shù)等方面進(jìn)行分析，并在從上述方面入手提出現(xiàn)存問題并給出相應(yīng)對策建議［1］。還有學(xué)者運(yùn)用量化方法，對節(jié)能減排政策進(jìn)行量化的數(shù)據(jù)，并構(gòu)建計(jì)量模型，從而分析政策成效提出政策建議［2］。

（2）對節(jié)能政策的變遷進(jìn)行分析，但這一方面目前研究的時(shí)效性不強(qiáng)，缺乏將近年來的節(jié)能政策納入其演變整體歷程的研究。例如，張永寧、沈霽華學(xué)者通過對2016年以前的近四十年的節(jié)能政策文本進(jìn)行梳理，認(rèn)為我國的節(jié)能政策可以歸結(jié)為形成、發(fā)展、修正和融合四個(gè)階段，并總結(jié)在政策內(nèi)容、政策結(jié)構(gòu)、政策工具、政策層次和法律效力方面的特征［3］。

（3）進(jìn)行比較性研究，即比較國內(nèi)外的節(jié)能政策異同，吸取國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展我國節(jié)能政策。例如，對美國現(xiàn)有節(jié)能政策進(jìn)行分析，總結(jié)其在法律體系、激勵(lì)政策、市場機(jī)制和資金籌集等方面的特點(diǎn)，并提出了在新常態(tài)下的政策建議［4］?？梢?，目前對于節(jié)能政策的研究缺乏從宏觀制度視野下的考量和把握，更側(cè)重于政策的績效評估并提出相應(yīng)解決措施，尚未梳理出我國節(jié)能政策演進(jìn)的邏輯框架，而歷史制度主義理論恰好提供了這一視角。

2）分析框架

歷史制度主義理論將制度歷史作為研究對象，分析制度是如何在某一時(shí)間段生成和演進(jìn)的，構(gòu)建了宏觀結(jié)構(gòu)、中觀制度、微觀行動(dòng)者的框架［5］。宏觀層面，歷史制度主義傾向于在一個(gè)宏大的制度背景下去考察制度的生成及演變，關(guān)注到了國家層面的制度背景與某一項(xiàng)具體制度之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，外部環(huán)境被認(rèn)為是影響制度變遷最基本的因素，尤其是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素［6］。中觀層面，其認(rèn)為前一階段的政策選擇影響著后一階段的政策選擇，“報(bào)酬遞增”效應(yīng)會(huì)驅(qū)使制度沿著某一軌道進(jìn)行延續(xù)，制度會(huì)產(chǎn)生學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期，具有路徑依賴性［7］。微觀層面，歷史制度主義認(rèn)為制度關(guān)涉對象的行為是會(huì)與制度產(chǎn)生互動(dòng)的，政策網(wǎng)絡(luò)主體之間會(huì)進(jìn)行權(quán)力博弈，系統(tǒng)中涉及對象的行為與系統(tǒng)會(huì)相互塑造和影響，最后推動(dòng)并作用于制度的變遷［8］。

因此，本文借助歷史制度主義為視角進(jìn)行分析，有利于展現(xiàn)我國節(jié)能政策在宏大歷史視野下的演進(jìn)歷程及邏輯，對于我國節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的基本國策以及美麗中國、生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略部署有著重要的意義。

1 我國節(jié)能政策的演進(jìn)歷程

改革開放以來，為適應(yīng)緊缺的能源形勢和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，我國的節(jié)能政策經(jīng)歷了從無到有、從局部到全面的演進(jìn)歷程。根據(jù)重要?dú)v史事件和關(guān)鍵性節(jié)能政策發(fā)布的時(shí)間點(diǎn)，我國節(jié)能政策的演進(jìn)歷程可以劃分為以下幾個(gè)階段：

1.1 節(jié)能政策初步形成時(shí)期：1980-1991年

這一時(shí)期我國的節(jié)能政策從無到有，呈現(xiàn)出以政府指令性政策特征為主，市場化政策初顯的形成時(shí)期。

建國以來到改革開放時(shí)期，我國并沒有建立明確的節(jié)能概念，采取的是“補(bǔ)貼消費(fèi)者”的能源低價(jià)戰(zhàn)略，這個(gè)戰(zhàn)略是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，但低價(jià)戰(zhàn)略非但沒有起到節(jié)約能源的作用，反而進(jìn)一步加劇了能源的緊張局勢，“停三開四”成為了企業(yè)開工的專有名詞［9］。改革開放以來，建立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為了我國關(guān)注的重點(diǎn)，但與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展趨勢不相配的是我國能源的嚴(yán)重緊缺。改革開放初期，我國恰逢第二次能源危機(jī)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又使得對能源的需求快速增長。因此，此時(shí)能源的需求、供給與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亟須相互匹配，加之能源的戰(zhàn)略地位，能源形勢與安全成為了我國關(guān)注的重點(diǎn)。政府頒布了一系列的政策文件以保障節(jié)能工作的開展。

1980年，《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》與《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》的頒布，兩份文件中首次提出了節(jié)能工作，并將其納入國家宏觀管理戰(zhàn)略之中，提出要狠抓能源的管理和節(jié)約，將節(jié)能減排作為近期發(fā)展的首位，將節(jié)約與開發(fā)并重的政策方針。在節(jié)能的工作目標(biāo)和戰(zhàn)略地位得到了明確，政府隨之頒布了一系列以行政手段為主的節(jié)能政策。

1980-1982年，國務(wù)院先后發(fā)布了節(jié)電、節(jié)油、節(jié)煤等五個(gè)節(jié)能指令，以指令的形式對經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行直接的管理［10］。1982年頒布的《關(guān)于按省、市、自治區(qū)實(shí)行計(jì)劃用電包干的暫行管理辦法》規(guī)定，要在全國內(nèi)分地區(qū)實(shí)行電力消費(fèi)的定額分配。1984年原國家計(jì)委、經(jīng)委和科委共同頒布了《節(jié)能技術(shù)政策大綱》，該政策大綱中從節(jié)能技術(shù)改造、能源管理、節(jié)能管理體制等方面作出了規(guī)定。1986年頒布了《節(jié)約能源管理暫行條例》，對節(jié)能技術(shù)改造和科研應(yīng)用的扶持政策進(jìn)行了完善，并制定辦公會(huì)議制度，該條例是我國第一部綜合性節(jié)能法規(guī)。1987年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約用電的若干規(guī)定》再次強(qiáng)調(diào)了用電的定額管理，同年《企業(yè)節(jié)約能源管理升級(定級)暫行規(guī)定》出臺(tái)，提出通過節(jié)能升級來實(shí)現(xiàn)加速企業(yè)升級的目標(biāo)，再次強(qiáng)調(diào)了節(jié)能工作的重要地位，其中還設(shè)定了相應(yīng)的強(qiáng)制性政策，例如政府首先組織制定了家用電器如電冰箱、空調(diào)、高效照明電器產(chǎn)品等的最低能效標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)必須執(zhí)行并實(shí)行市場準(zhǔn)入制度。

可見，這一階段的節(jié)能政策伴隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，總體來看是采取的指令性政策來推動(dòng)節(jié)能工作的開展，對節(jié)約能源量、節(jié)能目標(biāo)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)定了計(jì)劃指標(biāo)，除此之外技術(shù)改造、應(yīng)用扶持、企業(yè)優(yōu)惠等政策也呈現(xiàn)出市場化導(dǎo)向的趨勢。因此，這一階段是我國節(jié)能政策的初步形成時(shí)期。節(jié)能工作得到了國家的重視，但以行政手段為主的政策在從上至下的執(zhí)行過程中，并未發(fā)揮預(yù)期的成效。一方面以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤做法導(dǎo)致企業(yè)節(jié)約能源的積極性和主動(dòng)性不足，為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展寧愿承擔(dān)相較而言成本更低的能耗懲罰。另一方面宏觀政策的制定和政策具體的實(shí)施管理中都大量地使用了行政手段，即使是經(jīng)濟(jì)性政策，也往往由政府直接管理，導(dǎo)致了政府和企業(yè)的職責(zé)交叉、定位不清。

1.2 節(jié)能政策逐步發(fā)展時(shí)期：1992-2000年

1992年，黨的十四大召開，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確立。在這一時(shí)期，我國的節(jié)能政策得到了進(jìn)一步發(fā)展，政府開始逐步探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的節(jié)能政策，從以行政指令性為主的政策轉(zhuǎn)向?yàn)橐灾笇?dǎo)性為主、重視發(fā)揮市場作用的多元化政策的趨勢。

1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新能源和可再生能源發(fā)展報(bào)告》，關(guān)注到了例如風(fēng)能、地?zé)崮?、太陽能等新能源的發(fā)展。1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》的頒布，標(biāo)志著節(jié)能工作走向法制化時(shí)代，該法中明確實(shí)施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略，努力建設(shè)資源節(jié)能型社會(huì)，這部法律的出臺(tái)使得我國走上了依法節(jié)能的道路，為后續(xù)節(jié)能政策的出臺(tái)奠定了法律基礎(chǔ)［11］。與此同時(shí)，許多政策作為節(jié)能法實(shí)施的配套措施陸續(xù)出臺(tái)，例如1999年頒布的《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》《中國節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等。2000年更是節(jié)能政策發(fā)布數(shù)量的高峰年份，《當(dāng)前國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄（2000年修訂）》《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水工作的意見》等政策先后發(fā)布，分別從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、能源的類型、環(huán)境的保護(hù)等多個(gè)方面對節(jié)能政策體系進(jìn)行完善和補(bǔ)充。同時(shí)，政府制定具有激勵(lì)性和優(yōu)惠性的財(cái)稅政策，以增加稅收來限制能源的高耗和浪費(fèi)，以稅收減免來鼓勵(lì)節(jié)能［12］。推動(dòng)能源價(jià)格的市場化改革，由政府統(tǒng)一定價(jià)逐步轉(zhuǎn)向企業(yè)自主定價(jià)。鋼鐵、煤炭、電解鋁、汽車等重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，推動(dòng)高耗能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整［13］。

可見，此時(shí)我國的節(jié)能政策從初步形成時(shí)期的以行政性為主、市場化為輔的特征逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需求，演變?yōu)橐灾笇?dǎo)性為主、重視發(fā)揮市場作用。節(jié)能政策的關(guān)注重點(diǎn)也從建立基礎(chǔ)的節(jié)約能源的原則和制度到從多方面多領(lǐng)域地保障節(jié)能工作的開展?？偟膩碚f，這一階段節(jié)能已成為我國的基本國策，并在標(biāo)準(zhǔn)化與法治化的制度基礎(chǔ)上逐步得到發(fā)展。

1.3 節(jié)能政策重點(diǎn)推進(jìn)時(shí)期：2001-2011年

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，隨之而來的環(huán)境保護(hù)、資源約束、能源供需矛盾等問題也愈發(fā)凸顯，加之前期“先發(fā)展、后治理”做法所埋下的隱患，節(jié)能工作的推進(jìn)也需要更加嚴(yán)厲和有約束力的政策保障。

2001年，我國發(fā)布了《能源節(jié)約與資源綜合利用“十五”規(guī)劃》，這是進(jìn)入21世紀(jì)以來，頒布的首個(gè)以節(jié)能為主題的專項(xiàng)規(guī)劃，該規(guī)劃中提出了加強(qiáng)法制建設(shè)、實(shí)施能源效率標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、探索節(jié)能新機(jī)制、加大節(jié)能宣傳等在“十五”期間需推進(jìn)的措施。2004年發(fā)布了《節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃》，從方針政策、產(chǎn)業(yè)政策、激勵(lì)政策、執(zhí)法力度、技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、節(jié)能市場新機(jī)制、重點(diǎn)用能單位管理、宣傳培訓(xùn)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了共計(jì)十項(xiàng)保障措施。同年，伴隨著《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》的發(fā)布，我國正式建立了能效標(biāo)識(shí)制度，只有張貼了“能源效率標(biāo)識(shí)”的符合能效標(biāo)準(zhǔn)的電冰箱和空調(diào)才能進(jìn)入市場。能源效率標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)制度、產(chǎn)品節(jié)能認(rèn)證等政策相互配合補(bǔ)充，取得了卓有成效的節(jié)能成果。2005年至2007年間還分別頒布了鋁、鋼鐵、煤炭、汽車、電力等重點(diǎn)能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整意見。2006年，中央正式提出建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，并上升到我國戰(zhàn)略任務(wù)的層面，節(jié)約能源的重要性不言而喻。同時(shí)，還提出了“十一五”期間單位GDP能耗下降20%左右的目標(biāo)，這也是我國首次在節(jié)能領(lǐng)域提出約束性的定量指標(biāo)［14］。2010年出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，指出要通過重點(diǎn)領(lǐng)域快速健康發(fā)展、加快科技創(chuàng)新、加大金融政策優(yōu)惠等舉措來扶持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年，國務(wù)院頒發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，從節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點(diǎn)工程、技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用、市場化機(jī)制、全社會(huì)參與等共計(jì)11項(xiàng)舉措制定了綜合性工作方案。

可見，這一階段我國節(jié)能政策不斷深入，政策內(nèi)容由宏觀到具體，由重視面的涵蓋到重視質(zhì)的提升，不斷細(xì)化相應(yīng)措施和指標(biāo)，以保障節(jié)能工作的切實(shí)落地。無論是從規(guī)劃立法，還是從配套制度的創(chuàng)建與完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整等方面，都呈現(xiàn)出更精細(xì)化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢。

1.4 節(jié)能政策深入完善時(shí)期：2012年至今

在“十二五”規(guī)劃綱要中，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展、能源生產(chǎn)和利用方式的變革、資源的節(jié)約管理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等與節(jié)約能源相關(guān)的工作重點(diǎn)再次被強(qiáng)調(diào)。進(jìn)入“十二五”以來，節(jié)能政策的體系進(jìn)一步完善，改革力度不斷加深，進(jìn)入了我國節(jié)能政策的深入完善時(shí)期。

2012年，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，針對各行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、主要耗能設(shè)備等方面規(guī)定了具體的節(jié)能減排目標(biāo)，涵蓋了例如工業(yè)，建筑，鐵路、公路、水運(yùn)、航空等交通運(yùn)輸方面以及鍋爐、汽車、家用電器等設(shè)備方面。與此同時(shí)，在“十二五”期間，相關(guān)的節(jié)能配套措施紛紛出臺(tái)，例如《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《工業(yè)節(jié)能“十二五”規(guī)劃》等文件，政策體系不斷完善［15］。2014年，工信部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)節(jié)能監(jiān)察工作的意見》，針對工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能監(jiān)察工作得到了有序推進(jìn)。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》，該方案提出要建立碳排放權(quán)、節(jié)能量和排污權(quán)交易制度，建立交易市場，推進(jìn)交易試點(diǎn)等市場化節(jié)能機(jī)制。2015年，銀監(jiān)會(huì)、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《能效信貸指引》，銀行業(yè)等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要向有關(guān)用能單位提供合法合規(guī)的信貸投資支持。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，涉及了如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，園區(qū)循環(huán)改造、資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，余熱暖民、合同能源管理推進(jìn)、綠色照明等重點(diǎn)工程等工作安排。2021年《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》發(fā)布，意見中對于發(fā)揮能效標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)作用、深挖節(jié)能降碳技術(shù)潛力、科學(xué)有序強(qiáng)化能效約束作出規(guī)定。2022年1月，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，同樣從重點(diǎn)工程和市場化機(jī)制等政策機(jī)制的角度作出工作方案部署。

可見，目前碳排放權(quán)交易、稅收優(yōu)惠、信貸政策等市場化節(jié)能政策正系統(tǒng)推進(jìn)，相關(guān)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和評估審查嚴(yán)格有序執(zhí)行，重點(diǎn)行業(yè)的節(jié)能規(guī)劃與政策也不斷細(xì)化。該階段的節(jié)能政策系統(tǒng)性和協(xié)同性不斷加強(qiáng)，政策體系漸趨完善。

2 我國節(jié)能政策的演進(jìn)邏輯

我國節(jié)能政策經(jīng)歷了從初步形成到深入完善的發(fā)展演變，而在其演進(jìn)歷程中，因其處于宏大歷史背景下，在宏觀層面受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和能源形勢的影響；因?qū)W習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期在中觀層面呈現(xiàn)出路徑依賴的特點(diǎn)；同時(shí)由于社會(huì)復(fù)雜訴求、各方主體互動(dòng)和政府理性選擇在微觀層面產(chǎn)生演進(jìn)動(dòng)力。

2.1 深層結(jié)構(gòu)分析：宏觀層面節(jié)能政策的演進(jìn)邏輯

在歷史制度主義的結(jié)構(gòu)分析范式中，傾向于在一個(gè)宏大的制度背景下去考察制度的生成及演變［16］，認(rèn)為制度的發(fā)展和演進(jìn)受到宏觀制度背景的影響，從影響制度安排的各個(gè)角度對制度演進(jìn)邏輯進(jìn)行考察。在我國節(jié)能政策演進(jìn)的歷程中，深層結(jié)構(gòu)層面受到了經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及能源形勢的影響。

1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高

節(jié)能政策是圍繞著能源使用與節(jié)約而開展和推行的，而能源利用的目的又是通過高效使用能源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此節(jié)能政策的演進(jìn)根本上受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。

改革開放到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立初期，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的探索期，計(jì)劃色彩雖稍顯濃重，但我國發(fā)展的中心始終圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此各項(xiàng)政策首要目的是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管節(jié)能政策的市場化特征稍顯，但更多的是呈現(xiàn)出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的漸趨雛形的特征。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在推動(dòng)著政策手段的變化，節(jié)能政策開始改革不適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)體制的指令性的手段，替代以指導(dǎo)性的和市場化導(dǎo)向的政策，市場政策逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，加之各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也需要相應(yīng)領(lǐng)域的政策指導(dǎo)節(jié)約能源工作的開展以緩解能源的供需矛盾。

2000年以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整推動(dòng)著節(jié)能政策的演變，節(jié)能政策通過精細(xì)專業(yè)的政策來重點(diǎn)推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和利用效率的提升。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了能源過度消耗、環(huán)境污染等問題，傳統(tǒng)的資源投資、利用模式已然不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，綠色發(fā)展、低碳循環(huán)發(fā)展的新發(fā)展理念要求著節(jié)能政策的內(nèi)容更加完善，政策體系更加全面。

2）社會(huì)環(huán)境：高品質(zhì)的生活需求

20世紀(jì)80年代，我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速期，全國的任務(wù)主要聚焦在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。民眾對于生活品質(zhì)的需求較低，因此在節(jié)能政策的初步形成和逐步發(fā)展時(shí)期，政策的重點(diǎn)分別放在能源的使用和環(huán)境保護(hù)方面，即如何提高能源利用率，如何減少對環(huán)境的破壞。

隨著較低層次生活需要的滿足，民眾對于更高品質(zhì)的生活質(zhì)量的追求促使著節(jié)能政策的進(jìn)一步發(fā)展。社會(huì)對于保護(hù)環(huán)境的呼聲愈發(fā)高漲，針對環(huán)境問題的重視程度也顯著增強(qiáng)。節(jié)約能源作為生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)等戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要途徑，節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的基本方針就應(yīng)持續(xù)地推行。因此，在對高品質(zhì)的生活需求的社會(huì)環(huán)境中，節(jié)能政策在重點(diǎn)推進(jìn)和深入完善時(shí)期就更多地關(guān)注到了節(jié)能相關(guān)技術(shù)以及多行業(yè)多領(lǐng)域的節(jié)能工作。

節(jié)能政策初步形成時(shí)期，我國能源利用率較低，能源需求量大，能源短缺形勢較為明顯，因此此階段的節(jié)能政策主要通過計(jì)劃性手段來規(guī)劃能源的使用以滿足能源需求，保障工業(yè)的發(fā)展。

而在逐步發(fā)展時(shí)期，能源供需矛盾不如改革開放初期緊張，加之對于新能源的關(guān)注度和利用率提高，節(jié)能政策經(jīng)歷了以“節(jié)約和開發(fā)并重到節(jié)約與開發(fā)并舉，再到節(jié)約放在首位”的轉(zhuǎn)變。

在重點(diǎn)推進(jìn)時(shí)期，加入世貿(mào)組織等國內(nèi)外形勢的變化促使著我國在節(jié)能工作取得更大的發(fā)展。然而，這一時(shí)期受到國內(nèi)外能源形勢的制約，能源對外依存度上升，能源安全形勢嚴(yán)峻，因此，此階段的節(jié)能政策約束力明顯上升，相應(yīng)措施和指標(biāo)也不斷細(xì)化。

經(jīng)過上一階段節(jié)能政策的嚴(yán)格執(zhí)行，我國的能源形勢有所好轉(zhuǎn)，能源供需整體寬松的大環(huán)境，能源結(jié)構(gòu)的低碳化、清潔化趨勢促使著節(jié)能政策的深入完善。在這一階段，節(jié)能政策在延續(xù)前一階段的政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，政策體系進(jìn)一步完善，改革力度不斷加深。

2.2 路徑依賴分析：中觀層面節(jié)能政策的演進(jìn)邏輯

在歷史制度主義的歷史分析范式中，制度變遷是具有路徑依賴性的，即前一階段的事件可能會(huì)對后一階段的事件產(chǎn)生影響和制約作用，“報(bào)酬遞增”的效應(yīng)會(huì)促使制度趨向于沿著某一軌道進(jìn)行下去［17］。我國節(jié)能政策具有學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期。

1）學(xué)習(xí)效應(yīng)：政策經(jīng)驗(yàn)的積累

學(xué)習(xí)效應(yīng)是指在某項(xiàng)政策發(fā)布并實(shí)行后，其經(jīng)驗(yàn)會(huì)導(dǎo)致該政策得到持續(xù)性的學(xué)習(xí)強(qiáng)化，即后續(xù)政策在前期政策的基礎(chǔ)上不斷學(xué)習(xí)累積經(jīng)驗(yàn)。一方面，節(jié)能政策作為能源政策的組成部分，其本身就會(huì)對其它能源政策進(jìn)行深化學(xué)習(xí)，延續(xù)了能源政策的優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)。另一方面，節(jié)能政策自身的演變有著延續(xù)性特征，從單純的節(jié)能要求、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制定，到新能源開發(fā)使用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，再到節(jié)能目標(biāo)責(zé)任和能源交易市場，后一階段的政策都是在堅(jiān)持前一階段政策基礎(chǔ)上繼續(xù)深化。節(jié)能政策的學(xué)習(xí)效應(yīng)不斷強(qiáng)化導(dǎo)致了節(jié)能政策的路徑依賴。

江戶時(shí)代文士與朝鮮通信使的中國詩學(xué)討論——以丈山、林家、木門與通信使的筆談交流為中心……………………………范建明（109）

2）協(xié)調(diào)效應(yīng)：配套政策的完善

協(xié)調(diào)效應(yīng)是指在某一項(xiàng)政策或制度發(fā)布后，會(huì)有其它正式和非正式的制度對該政策進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，從而形成政策合力。在我國節(jié)能政策的演進(jìn)歷程中，與之相關(guān)的政策例如新能源開發(fā)使用、市場監(jiān)管、電力安全監(jiān)管等政策的相繼出臺(tái)以及綠色發(fā)展、碳中和碳達(dá)峰、美麗中國等戰(zhàn)略的規(guī)劃實(shí)施，對于節(jié)能政策的開展起到了協(xié)調(diào)補(bǔ)充作用。因此，節(jié)能政策在其它配套政策的協(xié)調(diào)銜接下產(chǎn)生自我強(qiáng)化的路徑依賴。

3）適應(yīng)性預(yù)期：政策自身的慣性

適應(yīng)性預(yù)期是指在某一政策逐漸趨于完善的過程中，政策對象對于該政策的適應(yīng)性期待會(huì)提高，而這種適應(yīng)性期待又會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化政策對象圍繞政策要求進(jìn)行行為強(qiáng)化，進(jìn)而促進(jìn)政策的延續(xù)。一方面在各個(gè)階段所提出的節(jié)能政策在后續(xù)階段也得到了延續(xù)，證明節(jié)能政策本身就是長期適應(yīng)性的，政策本身具有慣性。另一方面在節(jié)能政策的發(fā)展歷程中，政府部門、重點(diǎn)用能單位、相關(guān)企業(yè)等政策對象在執(zhí)行節(jié)能政策的過程中獲得了較好的節(jié)能成效和政策利好，而這又會(huì)進(jìn)一步激勵(lì)政策對象繼續(xù)執(zhí)行相關(guān)政策。政策自身的慣性所形成的適應(yīng)性預(yù)期推動(dòng)了節(jié)能政策的路徑依賴。

2.3 動(dòng)力機(jī)制分析：微觀層面節(jié)能政策的演進(jìn)邏輯

在行為互動(dòng)模式中，制度的相關(guān)關(guān)涉對象，例如政府部門、社會(huì)公眾等主體在該項(xiàng)制度下的行為會(huì)有所不同，并通過主體的行為與制度互動(dòng)，扮演著復(fù)雜角色的行動(dòng)者之間會(huì)產(chǎn)生相互的影響和作用，進(jìn)而產(chǎn)生制度演進(jìn)的微觀動(dòng)力［18］。

1）社會(huì)復(fù)雜訴求：多重目標(biāo)之間的隱含矛盾

節(jié)能政策演進(jìn)過程中，社會(huì)層面的多類參與者有著各自的目標(biāo)，而往往這些目標(biāo)之間隱含著內(nèi)在的矛盾。

（1）用能企業(yè)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)的

節(jié)約能源更多的是作為在法律法規(guī)或社會(huì)責(zé)任的框架下被要求被約束而進(jìn)行的。因此，節(jié)能政策針對企業(yè)的這一目標(biāo)更多的是采用稅收、信貸、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策來激勵(lì)企業(yè)節(jié)能，抑或是公布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)、推動(dòng)高新技術(shù)等手段促進(jìn)企業(yè)節(jié)能。

（2）民眾的訴求是生活質(zhì)量的保障和提高

對于普通民眾來說，干凈的水、清新的空氣、宜居的生活環(huán)境比能源利用率、GDP的增速等數(shù)字更能牽動(dòng)他們的神經(jīng)，并且隨著民眾生活水平的逐步提高，對于生活質(zhì)量的追求也朝向全方位多領(lǐng)域、多渠道的方向發(fā)展。民眾作為節(jié)能政策的受益者之一，其關(guān)注的是如何通過節(jié)能而獲得更加舒適的生活環(huán)境。

可見，在面對社會(huì)有關(guān)節(jié)約能源的復(fù)雜訴求的情況下，節(jié)能政策是需要協(xié)調(diào)化解這兩類目標(biāo)隱含矛盾并尋求兩者之間平衡的。

2）各方主體互動(dòng)：行為主體之間的價(jià)值博弈

某一項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行都涉及多個(gè)主體之間的參與和互動(dòng)，而各個(gè)主體之間的價(jià)值博弈必然影響著政策的演變。

企業(yè)層面由于其營利的根本性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是其存在運(yùn)作的核心，因此在節(jié)能政策的演進(jìn)歷程中出現(xiàn)了某些企業(yè)寧愿承擔(dān)違法或處罰的責(zé)任也要盲目浪費(fèi)能源的行為，但帶來了經(jīng)濟(jì)繁榮的假象。民眾層面，霧霾、酸雨等環(huán)境污染問題引發(fā)民眾不滿的聲音，并要求政府針對此類問題作出回應(yīng)，來自民眾的壓力倒逼著政府制定更有效和有力的節(jié)能政策。在地方政府層面，作為節(jié)能政策最直接的執(zhí)行者，地方政府有著自身的考量。對于政績的追求、官員自身的晉升目標(biāo)、上級政府施加的壓力、企業(yè)的不配合等因素都易導(dǎo)致其出現(xiàn)執(zhí)行偏差等問題，而這些問題也影響著節(jié)能政策施行的實(shí)際成效和演進(jìn)歷程。

因此，需要中央政府在各個(gè)主體秉承的價(jià)值和進(jìn)行的博弈之間衡量，進(jìn)而理性選擇節(jié)能政策的方案并主導(dǎo)節(jié)能政策的演進(jìn)。

3）政府理性選擇：治理理念之間的取舍平衡

節(jié)能工作層面的諸多問題引發(fā)了政府的關(guān)注并要求政府著力解決。政府作為政策的制定者，在政策問題的確定、方案的選擇等諸多環(huán)節(jié)都必然面臨著多種矛盾甚至沖突之間的取舍與平衡。

（1）政府需要考慮的便是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，民眾生活質(zhì)量有待提高的階段，政府的首要關(guān)注點(diǎn)是如何高效利用能源以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，此時(shí)節(jié)能政策是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段或是工具而制定的。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和能源形勢的諸多價(jià)值之間選擇了前者。

（2）環(huán)境的保護(hù)也是政府必須關(guān)注的價(jià)值

對能源的開采和使用必然涉及環(huán)境保護(hù)的問題，而對于環(huán)境的保護(hù)也是政府職能中的應(yīng)有之義。在節(jié)能政策發(fā)展的初期，由于政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目的置于首位，對環(huán)境保護(hù)的忽視或是先發(fā)展后治理等理念的驅(qū)動(dòng)下，節(jié)能政策體現(xiàn)的對于環(huán)境的保護(hù)關(guān)注較少。而能源使用帶來的污染物的增加、大氣污染、溫室效應(yīng)等環(huán)境問題愈發(fā)突出后，政府才從經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)向?yàn)榄h(huán)境的保護(hù)，并以組合拳的形式力爭解決相應(yīng)問題。

（3）能源形勢的變化限制了政府的選擇

隨著我國能源需求量的上升，能源供需矛盾顯現(xiàn)，能源的緊缺和對外能源依存度的上升導(dǎo)致政府不得不加強(qiáng)對能源使用的限制、制定能源利用標(biāo)準(zhǔn)等舉措來提高能源利用率，進(jìn)而緩解能源危機(jī)。而在能源需求量剛性增長，綠色清潔能源的替代作用下，能源形勢好轉(zhuǎn)，此時(shí)政府對于能源形勢的考量度便下降，節(jié)能政策更注重推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新、激勵(lì)全社會(huì)共同節(jié)能等方面。

3 我國節(jié)能政策的未來展望

回望我國節(jié)能政策的演進(jìn)歷程和演進(jìn)邏輯，其在宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面多重因素的影響下呈現(xiàn)出四個(gè)演變階段的發(fā)展歷程。展望未來，在我國推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的新時(shí)代，我國節(jié)能政策還要朝著政策體系完善、政策內(nèi)容創(chuàng)新以及政策工具豐富的方向發(fā)展。

3.1 政策體系完善：建立長效機(jī)制

經(jīng)過四十余年的發(fā)展，我國的節(jié)能政策體系漸趨完善，呈現(xiàn)出全面開花、重點(diǎn)推進(jìn)的特點(diǎn)。但伴隨著政策的執(zhí)行和節(jié)能形勢的變化，現(xiàn)有政策如何發(fā)揮長效作用是我國節(jié)能政策未來需關(guān)注的重點(diǎn)。

長效機(jī)制的建立有利于促進(jìn)節(jié)能工作的可持續(xù)性發(fā)展。首先應(yīng)完善節(jié)能政策的配套機(jī)制，例如推動(dòng)建立節(jié)能專項(xiàng)基金、推廣節(jié)能教育宣傳、環(huán)境保護(hù)等配套機(jī)制的建立健全，為節(jié)能政策配置相應(yīng)制度，打出一套節(jié)能工作的“組合拳”。其次應(yīng)加強(qiáng)節(jié)能領(lǐng)域的公共預(yù)算投入，保障財(cái)政預(yù)算作為節(jié)能工作的財(cái)力支柱作用，并引導(dǎo)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金等對節(jié)能工作的支持。

3.2 政策內(nèi)容創(chuàng)新：技術(shù)引領(lǐng)發(fā)展

在面對“大變局”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是順應(yīng)我國乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)因。因此，在這一大環(huán)境下，節(jié)能政策的內(nèi)容也亟待創(chuàng)新，政策內(nèi)容從注重各領(lǐng)域、各行業(yè)的覆蓋和深入轉(zhuǎn)向以技術(shù)引領(lǐng)節(jié)能工作開展［19］。

首先，在節(jié)能政策中應(yīng)增加對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的相應(yīng)內(nèi)容，推動(dòng)高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、發(fā)展新興業(yè)態(tài)以緩解對能源的需求和使用剛量，進(jìn)而達(dá)成節(jié)約能源的目標(biāo)。其次，應(yīng)探索節(jié)能技術(shù)發(fā)展的激勵(lì)保障措施，例如完善科技創(chuàng)新體系，支持科技項(xiàng)目研究，推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)的攻克，完善人才培養(yǎng)體系，強(qiáng)化節(jié)能領(lǐng)域的人才支撐，推動(dòng)重大節(jié)能示范工程實(shí)施，總結(jié)節(jié)能經(jīng)驗(yàn)，促使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

3.3 政策工具豐富：合力發(fā)揮優(yōu)勢

節(jié)能政策在多個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)不斷深入推進(jìn)的同時(shí)，各項(xiàng)政策工具之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也是未來我國節(jié)能政策發(fā)展應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

首先，就強(qiáng)制型工具而言，強(qiáng)制的范圍和力度需要合理考量。例如對高能耗、高污染行為進(jìn)行科學(xué)、可量化又不失嚴(yán)厲的法律法規(guī)約束，對浪費(fèi)能源的嚴(yán)格問責(zé)追責(zé)機(jī)制等。其次，就經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具而言，政策的調(diào)節(jié)能力應(yīng)逐步加強(qiáng)。完善更靈活有彈性的稅收、交易權(quán)、合同能源管理、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、能源商業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具，提升各主體節(jié)約能源的自覺性和積極性，促使經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮市場機(jī)制在節(jié)能工作中的主導(dǎo)性作用。另外，就自愿型工具而言，這一工具是對前兩種工具的拾遺補(bǔ)缺，探索建立行業(yè)自律協(xié)會(huì)、節(jié)能征信系統(tǒng)、公民及社會(huì)組織監(jiān)督等自愿型工具的使用與完善。通過三類政策工具的協(xié)調(diào)配合來發(fā)揮政策合力，進(jìn)而推動(dòng)節(jié)能工作的開展。

4 結(jié)語

節(jié)能減排作為我國的重大決策部署，對于綠色低碳發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)有著至關(guān)重要的推動(dòng)作用。通過歷史制度主義的分析范式，在宏大的歷史視野中對節(jié)能政策進(jìn)行審視，可以發(fā)現(xiàn)其持續(xù)的演進(jìn)歷程和內(nèi)涵的演進(jìn)邏輯。經(jīng)過四十余年的發(fā)展，我國節(jié)能政策經(jīng)過了從初步形成、逐步發(fā)展、重點(diǎn)推進(jìn)再到深入完善四個(gè)發(fā)展時(shí)期的不斷推動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、高品質(zhì)的生活需求以及國內(nèi)外能源形勢限制在深層結(jié)構(gòu)層面影響著我國節(jié)能政策的內(nèi)容及安排。因政策經(jīng)驗(yàn)積累而產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效應(yīng)、配套政策的完善而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)效應(yīng)以及政策自身的慣性而產(chǎn)生的適應(yīng)性預(yù)期，導(dǎo)致其有著較強(qiáng)的路徑依賴。同時(shí)因社會(huì)多重目標(biāo)之間有著隱含矛盾、各方行為主體存在價(jià)值博弈、政府需在治理理念之間的取舍平衡而產(chǎn)生政策演進(jìn)的微觀動(dòng)力。因此，在對其演進(jìn)歷程和演進(jìn)邏輯進(jìn)行考察分析后，在新時(shí)代背景下，我國節(jié)能政策還需朝著政策體系、政策內(nèi)容、政策工具的三方面不斷發(fā)展和完善。