《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)十五條措施》解讀(一)

石少華

(國(guó)務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委員會(huì)，北京 100713)

1 出臺(tái)背景

在2022-03-31召開的國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)電視電話會(huì)議上，劉鶴副總理代表國(guó)務(wù)院安委會(huì)提出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)、堅(jiān)決防范遏制重特大事故的十五條措施》，部署發(fā)動(dòng)各方面力量全力抓好安全防范工作，為黨的二十大勝利召開創(chuàng)造良好安全環(huán)境。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)、堅(jiān)決防范遏制重特大事故的十五條措施》（以下簡(jiǎn)稱《硬措施》）的出臺(tái)，在全國(guó)引發(fā)了強(qiáng)烈反響和極大震動(dòng)，大家將國(guó)家這些重大措施稱之為“硬措施”。人們不禁要問：國(guó)家為何出臺(tái)“硬措施”？《硬措施》為何要“硬”？“硬”在何處？以下所作的思考和解析，或許有助于《硬措施》的貫徹落實(shí)。

1.1 《硬措施》出臺(tái)的基本背景

國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于各項(xiàng)安全生產(chǎn)重大決策部署，都是基于時(shí)下的安全生產(chǎn)形勢(shì)和問題所作出的，《硬措施》的出臺(tái)也不例外。當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)的基本現(xiàn)狀是形勢(shì)總體平穩(wěn)，事故總量長(zhǎng)期持續(xù)、大幅度地下降。繼2018年全國(guó)首個(gè)無特大事故年之后，2020年、2021年仍然保持了全國(guó)全年無特大事故的好勢(shì)頭。2021年生產(chǎn)安全事故的起數(shù)和死亡人數(shù)比2012年分別下降56.8 %和45.9 %，事故總量連續(xù)10年下降。

在看到我國(guó)安全生產(chǎn)工作取得重大成效的同時(shí)，還要看到我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)要求與相對(duì)落后的企業(yè)安全生產(chǎn)水平之間存在很大差距，長(zhǎng)期積累而成的一些深層次矛盾和問題尚未根本解決，我國(guó)仍處在生產(chǎn)安全事故的易發(fā)期、高發(fā)期，事故總量基數(shù)較大，重特大事故尚未得到有效遏制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本質(zhì)安全的根本目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。因此，當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

1.2 《硬措施》出臺(tái)的直接動(dòng)因

2022年“3·21”東航MU5735航空器特大飛行事故的發(fā)生，再次給安全生產(chǎn)工作敲響了警鐘。2022-03-21東方航空公司MU5735航班(波音737-800型飛機(jī))在執(zhí)飛昆明—廣州任務(wù)途中，經(jīng)廣西梧州藤縣上空時(shí)機(jī)組突然與地面空管失聯(lián)，從8 000多m的巡航高度垂直墜落，約2 min后墜毀于地面山谷，導(dǎo)致了機(jī)毀人亡的特大飛行事故。經(jīng)核實(shí)，機(jī)上共132人(其中乘客123人、機(jī)組人員9人)全部遇難。這是繼2004年“11·21”內(nèi)蒙古包頭東航MU5210航班特大飛行事故(機(jī)上47名乘客、6名機(jī)組人員及地面1人遇難)和2010年“8·24”黑龍江伊春河南航空公司VD8387航班特大飛行事故(機(jī)上乘客96人中44人遇難、52人受傷)之后的又一起特大空難，也是20多年來我國(guó)傷亡人數(shù)最多的特大空難，終止了全國(guó)民航無墜機(jī)事故4 000多天的安全記錄。

東航墜機(jī)事故發(fā)生后，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，習(xí)近平總書記當(dāng)即作出了一系列重要決策部署。3月21日習(xí)近平總書記要求全力組織搜救，妥善處置善后，并要求國(guó)務(wù)院委派領(lǐng)導(dǎo)同志赴廣西事故現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)工作(劉鶴、王勇同志趕赴現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)救援)。3月24日習(xí)近平總書記專門對(duì)安全生產(chǎn)工作作出重要指示，指出最近一段時(shí)間，交通、建筑、煤礦等方面安全事故多發(fā)，特別是“3·21”東航MU5735航空器飛行事故造成重大人員傷亡，再次敲響了警鐘。他對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作提出了6點(diǎn)要求：一是安全生產(chǎn)要堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。二是從實(shí)際工作看，仍有一些地方和行業(yè)安全責(zé)任沒有壓緊壓實(shí)，工作措施沒有抓實(shí)抓到位。三是各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民至上、生命至上，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，始終保持如履薄冰的高度警覺，做好安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作，決不能麻痹大意、掉以輕心。四是對(duì)在安全生產(chǎn)上不負(fù)責(zé)任、玩忽職守出問題的，要嚴(yán)查嚴(yán)處、嚴(yán)肅追責(zé)。五是各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)同志要親力親為、靠前協(xié)調(diào)，其他負(fù)責(zé)同志要認(rèn)真履行各自崗位的安全職責(zé)，層層落實(shí)到基層一線，堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義。六是要在全國(guó)深入開展安全大檢查，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，采取有力措施清除各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決遏制重特大事故，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全。3月31日習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)，聽取了事故應(yīng)急處置情況匯報(bào)，專題研究部署下一步工作，提出要堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)；各方面一定要深刻吸取教訓(xùn)、舉一反三，進(jìn)一步健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，抓好安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)，在全國(guó)全面開展安全生產(chǎn)專項(xiàng)大檢查，全面排查整治風(fēng)險(xiǎn)隱患，最大限度防范遏制各類事故的發(fā)生，保持社會(huì)大局穩(wěn)定；因責(zé)任不落實(shí)、措施不到位、排查整治流于形式等導(dǎo)致發(fā)生事故的，不僅要追究直接責(zé)任人員的責(zé)任，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

3月31日，為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要指示精神和黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)安全生產(chǎn)電視電話會(huì)議，對(duì)壓緊壓實(shí)安全責(zé)任，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作進(jìn)行部署，國(guó)務(wù)院安委會(huì)提出了進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)、堅(jiān)決防范遏制重特大事故的十五條措施。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)：各級(jí)黨委和政府要把習(xí)近平總書記重要指示精神不折不扣落實(shí)到位；要提高政治站位，把統(tǒng)籌發(fā)展和安全、抓好安全生產(chǎn)工作作為完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，牢牢守住項(xiàng)目審批安全紅線，防范化工產(chǎn)業(yè)承接地安全風(fēng)險(xiǎn)；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格履責(zé)、分兵把口，切實(shí)抓具體、抓扎實(shí)、抓出成效；各有關(guān)部門要嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)必須”要求，按照“誰主管誰牽頭、誰為主誰牽頭、誰靠近誰牽頭”的原則及時(shí)明確職責(zé)、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)履責(zé)；要立即深入扎實(shí)排查重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，列出清單、明確要求、壓實(shí)責(zé)任、限期整改，嚴(yán)厲查處違法盜采、瞞報(bào)事故等嚴(yán)重違法行為，盡快扭轉(zhuǎn)事故多發(fā)局面。

1.3 《硬措施》為何要硬

(1) 從“發(fā)展是硬道理”到安全發(fā)展是“硬道理”，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的關(guān)于發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)的重大創(chuàng)新和核心要義，必須一以貫之。習(xí)近平安全生產(chǎn)重要思想的基本內(nèi)涵是堅(jiān)持人民至上、生命至上、以人為本、安全第一，這是要長(zhǎng)期堅(jiān)持、做好安全生產(chǎn)工作的根本指導(dǎo)思想，也是貫穿《硬措施》的主線。因此，堅(jiān)持人民至上、安全發(fā)展是不能“頂”的硬道理，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)的“紅線意識(shí)”是不能“碰”的安全底線。要發(fā)展必須安全，不安全不可能長(zhǎng)久、高質(zhì)量地發(fā)展。

(2) 對(duì)只要發(fā)展速度、GDP而不要安全、要錢不要命、敢于碰“硬”、我行我素的一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)家，必須以“硬”治硬。《硬措施》采取雷霆手段，明確責(zé)任，壓實(shí)責(zé)任，嚴(yán)厲問責(zé)，必將震懾和懲治那些逆勢(shì)而行的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和不法企業(yè)家。

(3) 措施不硬就不能遏制重特大事故高發(fā)的態(tài)勢(shì)。要化解安全生產(chǎn)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的一些深層問題和矛盾，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故，必須針對(duì)下列突出問題采用硬措施。

① 生命至上、安全發(fā)展理念沒有牢固樹立，重發(fā)展輕安全、重利潤(rùn)績(jī)效輕安全的。

② 企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全條件、投入、機(jī)構(gòu)人員、教育培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)化解和隱患雙防聯(lián)控、安全管理不到位的。

③ 地方黨政同責(zé)不落實(shí)、政府安全監(jiān)管體制不順和監(jiān)管執(zhí)法不到位的。

④ 安全生產(chǎn)宣傳教育、培訓(xùn)不深入、不扎實(shí)，企業(yè)從業(yè)人員安全素質(zhì)低、公眾安全意識(shí)差的。

⑤ 缺乏依法治安的法治理念，安全法律法規(guī)遠(yuǎn)未宣貫落實(shí)，安全監(jiān)管執(zhí)法層層衰減，非法、違法、違紀(jì)行為泛濫，事故多發(fā)的。

1.4 《硬措施》硬在何處

(1) “硬”在明確安全責(zé)任主體的安全責(zé)任。要確保安全生產(chǎn)，必須首先確定安全生產(chǎn)責(zé)任主體及其安全責(zé)任?！队泊胧访鞔_了地方黨政機(jī)關(guān)是本地方安全生產(chǎn)工作的決策、執(zhí)法主體及其職責(zé)，明確了企業(yè)(生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位)是市場(chǎng)主體、安全生產(chǎn)責(zé)任主體，抓住了地方黨政主要負(fù)責(zé)人和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵少數(shù)、壓實(shí)一把手責(zé)任。

(2) “硬”在高屋建瓴、多管齊下。《硬措施》針對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的突出問題，以習(xí)近平安全生產(chǎn)重要論述為指針，依照安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定和中央有關(guān)政策文件的決策部署、舉措，尤其體現(xiàn)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》和新《安全生產(chǎn)法》中最新、最重要的要求、規(guī)定，運(yùn)用有關(guān)安全生產(chǎn)的政策、法律、行政等手段，旨在遏制重特大事故死灰復(fù)燃的勢(shì)頭，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造安全和諧的氛圍和條件。

(3) 《硬措施》具有很強(qiáng)的針對(duì)性和執(zhí)行力。這些措施抓住了當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域的要害問題，鎖定了安全生產(chǎn)責(zé)任主體及其主要責(zé)任人，明確了具體、可操作的措施要求，作出了大規(guī)模全面開展安全生產(chǎn)檢查執(zhí)法的部署，設(shè)定了嚴(yán)厲的法紀(jì)責(zé)任，必將立見成效。

(4) 《硬措施》采取雷霆手段，嚴(yán)格檢查執(zhí)法。法之不嚴(yán)則不生威。國(guó)務(wù)院安委會(huì)根據(jù)《硬措施》，在全國(guó)范圍內(nèi)立即組織開展安全生產(chǎn)大檢查，國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府分別派出檢查組、巡視組，一級(jí)抓一級(jí)、落實(shí)屬地責(zé)任，層層細(xì)化檢查計(jì)劃、時(shí)序安排，分步實(shí)施、逐項(xiàng)落實(shí)。（待續(xù)）