曲靖市天然林保護(hù)工程實(shí)施成效分析及建議

朱留瓊，李春華

（曲靖市林業(yè)和草原局，云南 曲靖 655000）

0 引言

實(shí)施天然林保護(hù)工程是黨中央、國務(wù)院站在中華民族生存和發(fā)展高度，針對我國生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)狀，制定的一項(xiàng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，再造秀美山川，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的具有深遠(yuǎn)影響的戰(zhàn)略決策[1]。曲靖市地處長江上游，是珠江發(fā)源地，生態(tài)區(qū)位極為重要，1998 年在南盤江林業(yè)局試點(diǎn)，2000 年在麒麟、沾益、馬龍、宣威、羅平、師宗、會澤正式實(shí)施。天保工程區(qū)范圍內(nèi)全面禁止天然林商品性采伐，加強(qiáng)森林資源管護(hù)、實(shí)施了公益林項(xiàng)目建設(shè)、開展中幼林撫育、妥善安置富余職工、森工企業(yè)和國有林場棚戶區(qū)改造、林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)措施，經(jīng)過天保工程兩期的持續(xù)建設(shè)，工程區(qū)的生態(tài)狀況和經(jīng)濟(jì)社會面貌發(fā)生了明顯變化，全市森林資源得到全面保護(hù)，森林質(zhì)量得到提高，生態(tài)環(huán)境得到改善，林區(qū)社會得到穩(wěn)定發(fā)展。但天然林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)是一個長期的過程，加強(qiáng)天然林資源保護(hù)仍然是一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)[2]。

1 森林資源情況

根據(jù)2020 年森林資源監(jiān)測報(bào)告，曲靖市林地面積1646978.1906hm2， 占 總 面 積 的56.9% ； 非 林 地1247180.8094hm2，占總面積的43.1%。全市森林覆蓋率50.1%，有林地面積1252608.396hm2，喬木林（不含經(jīng)濟(jì)林）1195868.6863hm2。 曲 靖 市 森 林 面 積 有1450083.9141hm2，其中天然林面積874659.5113hm2，人工林面積575424.4028hm2，國有林95665.9981hm2，集體林1354417.916hm2，公益林面積832582.3158hm2，商品林面積617501.5983hm2[3]。

2 工程實(shí)施情況

自天然保護(hù)工程實(shí)施以來，曲靖市共累計(jì)投資145018.4 萬元，其中中央基本建設(shè)資金投資40111.94萬元，財(cái)政專項(xiàng)資金投資93615.19 萬元，地方配套國債資金4155.52 萬元，地方配套財(cái)政專項(xiàng)資金3891.87 萬元，經(jīng)營主體自籌資金3243.88 萬元。

曲靖市天保工程二期天然林管護(hù)面積指標(biāo)729040hm2，其中，國有林84500hm2，集體林644600hm2，實(shí)際管護(hù)面積1265600hm2，國有林85360hm2，集體林644600hm2，集體商品林535700hm2，聘用護(hù)林員7664 人，天保森林管護(hù)2671 人，公益林管護(hù)4321 人，商品林管護(hù)672 人。累計(jì)實(shí)施公益林建設(shè)249380hm2，其中，人工造林55660hm2，封山育林152950hm2，模擬飛播27470hm2，人工促進(jìn)天然更新13300hm2。實(shí)施森林撫育112670hm2。通過多種渠道分流和一次性安置富余人員共934 人，其中，一次性安置227 人，分流707 人，分流人員中從事森林資源管護(hù)439 人，公益林建設(shè)138 人，種苗生產(chǎn)30 人，其他100 人。全市2022 年在職職工752 人，職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)五項(xiàng)保險(xiǎn)參保率100%。離退休職工741 人全部參加了醫(yī)療保險(xiǎn)。發(fā)放一次性安置職工社會保險(xiǎn)補(bǔ)助385.42 萬元，確保天保工程職工病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，切實(shí)保障職工利益，保障林區(qū)社會穩(wěn)定。

3 工程實(shí)施主要成效

3.1 森林資源快速增長，生態(tài)環(huán)境明顯改善

①天然林資源恢復(fù)性增長持續(xù)加快，通過天保工程的實(shí)施，曲靖市森林總量不斷增加，且總體呈現(xiàn)恢復(fù)性增長的良好態(tài)勢，工程區(qū)森林面積從1998 年778300hm2增加到2020 年1450083.9141hm2，工程區(qū)森林面積增加了671783hm2，活立木蓄積從1998 年的2350 萬m3增加到2020 年6753.52 萬m3，森林覆蓋率由1998 年的38.9%提高到2020 年的50.1%。通過停伐限伐工程區(qū)內(nèi)森林資源消耗勢頭得到進(jìn)一步遏制，工程區(qū)內(nèi)的集體天然商品林形成了事實(shí)上的全面停伐，實(shí)現(xiàn)了天然林商業(yè)性采伐為零的目標(biāo)。同時，通過人工造林、封山育林、模擬飛播項(xiàng)目的實(shí)施森林面積和蓄積都實(shí)現(xiàn)增長。②森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能顯著加強(qiáng)。隨著森林植被的不斷增加，森林生態(tài)系統(tǒng)功能逐漸恢復(fù)，森林群落結(jié)構(gòu)趨于合理、固土保肥、涵養(yǎng)水源、防災(zāi)減災(zāi)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能顯著增強(qiáng)。野生動植物棲息環(huán)境明顯改善，珍稀動植物種群和數(shù)量明顯增加。例如，師宗縣的禿杉箐2400hm2原始森林是師宗縣乃至曲靖市現(xiàn)存連片面積最大的原始森林，森林覆蓋率高達(dá)90%以上，片區(qū)內(nèi)森林資源得到有效保護(hù)。生態(tài)效益突出，如瀕臨滅絕的野生獼猴、眼鏡蛇、白腹錦雞、野豬、豹貓等珍貴動物數(shù)量大幅度增加；古茶樹、三尖杉、禿杉、紅花梨、西南樺、野茉莉、三角楓等珍貴樹種得到有效保護(hù)，工程區(qū)整體生態(tài)狀況實(shí)現(xiàn)由逐步好轉(zhuǎn)向明顯改善轉(zhuǎn)變。

3.2 林區(qū)產(chǎn)業(yè)得到調(diào)整，林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速增長

工程實(shí)施后，通過大力開發(fā)林下資源，發(fā)展林下養(yǎng)殖、林下種植、野生食用菌和核桃產(chǎn)業(yè)等，多措并舉，積極調(diào)整林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步開始向天然林管護(hù)、林下種植業(yè)、森林旅游業(yè)、林副產(chǎn)品采集、加工、銷售業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如師宗縣南盤江林業(yè)局積極引導(dǎo)職工自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵職工扎根林區(qū)，通過建設(shè)以“一片山林、一座房屋、一個果園、一塊苗圃、一群牛羊、一圈家禽”為模式的“六個一”家庭林場，大力發(fā)展速豐林基地建設(shè)、經(jīng)濟(jì)林果業(yè)、林下種養(yǎng)殖等多種經(jīng)營項(xiàng)目，職工年平均收入由2008 年的13196 元增加到2020 年的54984 元，增長了3 倍多，走出了一條企業(yè)發(fā)展、生態(tài)改善和職工增收的“三贏”之路。通過天保工程公益林建設(shè)等營造林項(xiàng)目培育了以杉木為主的速生豐產(chǎn)林基地200 萬畝和以核桃為主的木本油料林基地400 萬畝，同時引進(jìn)企業(yè)建設(shè)以銀杏及紅豆杉為主的采葉林基地和藥用牡丹基地，積極發(fā)展林下種植重樓、黃精、林下養(yǎng)殖等，工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)得到夯實(shí)。

3.3 森工企業(yè)富余職工得到妥善安置，社會保障得到完善

天保工程實(shí)施林區(qū)職工職能改變，由“砍樹人”變?yōu)椤爸矘淙恕薄白o(hù)林人”，通過多種渠道分流和一次性安置富余人員共934 人。其中一次性安置227 人，分流707 人。分流人員中從事森林資源管護(hù)439 人，公益林建設(shè)138 人，種苗生產(chǎn)30 人，其他100 人。通過對富余職工的妥善分流安置，增加了林區(qū)人員的收入，確保了林區(qū)社會的穩(wěn)定。工程區(qū)全部職工參加了社會養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)五項(xiàng)保險(xiǎn)，截至2020 年底，職工參保率100%，繳費(fèi)率100%，實(shí)現(xiàn)了職工社會保障應(yīng)保盡保[4]。

4 存在問題及原因分析

4.1 森林管護(hù)統(tǒng)一體系尚待健全

由于統(tǒng)一管護(hù)體系不夠健全，管護(hù)任務(wù)主體責(zé)任不落實(shí)，缺失統(tǒng)一考核體系，實(shí)施效益難于保障。目前，有天保工程、公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償、生態(tài)護(hù)林員、天然林停伐4 個項(xiàng)目的森林管護(hù)任務(wù)，但資金沒有形成合力，同一管護(hù)區(qū)域，管護(hù)對象交叉存在，存在一個管護(hù)區(qū)域數(shù)十人共同管理的情形，造成勞動力浪費(fèi)、效率低下的問題。同時，各類項(xiàng)目其政策設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)以及政策涵蓋對象從根本上存在差異，在具體實(shí)施過程中，項(xiàng)目實(shí)施單位未能較好地整合資金，導(dǎo)致財(cái)政資金使用過程資金投入、資金管理、實(shí)施內(nèi)容和實(shí)施成效混淆不清，沒有發(fā)揮管護(hù)資金的最大效益。

4.2 森林管護(hù)手段單一，森林管護(hù)設(shè)施缺乏

目前的森林管護(hù)手段主要是人工巡護(hù)，低層次管護(hù)人員成本占比高、效率低、預(yù)警反應(yīng)不及時，管理效率不夠高。曲靖是個典型的山區(qū)，工程區(qū)內(nèi)更是地形復(fù)雜，地勢陡峭，管護(hù)難度高，人工巡護(hù)安全隱患大。對新的現(xiàn)代化信息化手段和技術(shù)運(yùn)用不足，現(xiàn)代化管護(hù)手段未得到充分利用，如無人機(jī)巡航、野外視頻監(jiān)控及GPS 定位巡護(hù)，管護(hù)配套設(shè)備設(shè)施落后，尤其缺乏必要的科技信息化支撐，管護(hù)數(shù)據(jù)采集、共享難于實(shí)現(xiàn)，不利于森林管護(hù)的實(shí)時監(jiān)控[5]。

4.3 森工企業(yè)職工保障機(jī)制不明確

天保工程區(qū)的森工企業(yè)已喪失“企業(yè)屬性”。維持森工企業(yè)生存運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠天保工程財(cái)政補(bǔ)助資金，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本依靠政策補(bǔ)貼、職工工資收入分配完全依賴于森林管護(hù)經(jīng)費(fèi)。天保工程初期是解決森工企業(yè)的困境，森工企業(yè)從木材生產(chǎn)轉(zhuǎn)為生態(tài)建設(shè)，沒有從根本上解決長期保護(hù)和森工企業(yè)今后的出路問題，森工人員保障機(jī)制不明確。企業(yè)的體制和管理機(jī)制沒有轉(zhuǎn)變，仍按原國有企業(yè)的體制運(yùn)轉(zhuǎn)，形成企業(yè)吃事業(yè)費(fèi)，職工收入分配大鍋飯的現(xiàn)象，并且出現(xiàn)了森工企業(yè)要求參照事業(yè)單位漲工資的現(xiàn)象，森工企業(yè)舊有體制問題尚未得到根本性解決。

4.4 森工企業(yè)發(fā)展的積極性和主動性不強(qiáng)

森工企業(yè)自我發(fā)展的積極性和主動性不強(qiáng)，“等、靠、要”現(xiàn)象存在，后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)滯后，還沒有形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。絕大多數(shù)森工企業(yè)和國有林場基本沒有開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，只有少量、規(guī)模較小的林下種植和養(yǎng)殖項(xiàng)目，收益不多，職工工資來源主要依靠天保工程資金，部分森工企業(yè)由于無林無地，職工文化水平不高，森工企業(yè)老化嚴(yán)重，對國家的依賴度較大，缺乏發(fā)展后勁，森工企業(yè)后續(xù)發(fā)展的主觀能力不夠。

4.5 林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

森林資源管護(hù)工作重點(diǎn)在基層，他們行使著政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣等職能。由于各種原因，林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，大部分管護(hù)所和管護(hù)站的基礎(chǔ)設(shè)施較為陳舊，多年來沒有專項(xiàng)資金維護(hù)建設(shè)，嚴(yán)重阻礙森林管護(hù)工作的正常開展。

5 建議

5.1 完善森林管護(hù)體系建設(shè)

高效整合資源，建立長期全面科學(xué)的森林管護(hù)體系，應(yīng)理順天保工程、公益林生態(tài)效益補(bǔ)償、非天保區(qū)天然商品林停伐的關(guān)系，并統(tǒng)一實(shí)行合理的森林管護(hù)政策，有效整合項(xiàng)目資金，統(tǒng)一森林管護(hù)體系。以便于管護(hù)、利于管護(hù)為原則劃分管護(hù)區(qū)林班小班，打破天保工程和公益林生態(tài)效益補(bǔ)償及非天保區(qū)天然商品林停伐項(xiàng)目多條腿走路的現(xiàn)狀，明確管護(hù)責(zé)任機(jī)構(gòu)[6]。

5.2 開展“智慧林業(yè)”建設(shè)，推進(jìn)森林管護(hù)模式的科學(xué)化

森林管護(hù)工作解決了大量的就業(yè)問題，將一部分“砍樹人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白o(hù)林員”，從社會效益的層面效果明顯，人工巡護(hù)是解決林農(nóng)就業(yè)，改善生活條件的有效途徑，但各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣止茏o(hù)需求，合理搭建管護(hù)信息服務(wù)平臺，充分運(yùn)用野外視頻監(jiān)控、GPS 定位巡護(hù)、無人機(jī)巡航等現(xiàn)代化手段，提升保護(hù)層次和水平，提高管護(hù)成效，使天然林得到有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人工管護(hù)與智能管護(hù)高效協(xié)作的管理模式，實(shí)現(xiàn)社會效率與經(jīng)濟(jì)效益雙重提升。

5.3 優(yōu)化森工企業(yè)職工保障機(jī)制

實(shí)施天保工程后，工程區(qū)內(nèi)全面停止天然林的商品性采伐，森工企業(yè)已經(jīng)完全失去了經(jīng)營創(chuàng)利、自負(fù)盈虧的企業(yè)功能。主要從事公益性的森林資源管護(hù)，僅依靠天保工程財(cái)政補(bǔ)助資金維持生存運(yùn)轉(zhuǎn)，已經(jīng)完全失去企業(yè)的特征和本質(zhì)，對過去為木材生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的中小企業(yè)，實(shí)行民營化改革。對加工、運(yùn)輸、流通等中小型森工企業(yè)實(shí)行以產(chǎn)權(quán)制度為核心的改革，國有資本整體退出，終止國有企業(yè)性質(zhì)，對職工給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，解除勞動關(guān)系，終止國有職工身份。

5.4 拓寬致富途徑，提高森工企業(yè)活力

建議各森工企業(yè)利用天保工程的契機(jī)解決企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與職工致富的問題，不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，探索適合自身發(fā)展的道路，積極培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵和扶持以家庭為單位的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采摘業(yè)及林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拓寬林區(qū)職工的致富途徑，增強(qiáng)森工企業(yè)的活力，提升企業(yè)自我造血功能和市場競爭能力。例如，隨著工程區(qū)新興產(chǎn)業(yè)的逐步壯大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的日益多元化，森林旅游和非木材林產(chǎn)品資源開發(fā)也可成為地方財(cái)政收入的支柱和林農(nóng)增收的主要渠道，改變原來“獨(dú)木支撐”的林區(qū)經(jīng)濟(jì)格局，依托當(dāng)?shù)仫L(fēng)景秀麗的天然林資源，通過招商引資等手段，加大生態(tài)旅游開發(fā)力度，積極推進(jìn)森林生態(tài)旅游發(fā)展。

5.5 加強(qiáng)森林資源管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)，著力提升管護(hù)質(zhì)量和水平

通過管護(hù)站建設(shè)，可以解決林區(qū)一線管護(hù)人員的辦公和住宿環(huán)境，提高職工對森林資源管護(hù)的積極性，規(guī)范和加強(qiáng)對森林資源管護(hù)工作的管理，提升管護(hù)的質(zhì)量和水平。