多中心治理下智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務優(yōu)化探究

張雨

(廣西民族大學 政治與公共管理學院 廣西南寧 530000)

據(jù)我國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，當前我國老齡化程度13.5%，雖低于深度老齡化的14%標準，但據(jù)世界銀行預測，到2027年我國將由老齡化社會轉(zhuǎn)入老齡社會[1]?！笆奈濉币?guī)劃明確提出要構(gòu)建居家、社區(qū)、機構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)相結(jié)合的普惠型養(yǎng)老服務體系，并對智慧養(yǎng)老的未來發(fā)展提供了方向。當下少子化現(xiàn)象顯現(xiàn)，“421”的家庭格局占比增大，年輕人忙于工作沒有足夠的時間和精力照顧和陪伴老人，出現(xiàn)了空巢老人、獨居老人，傳統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)不能滿足部分老年人的生活需要，因此，從新時代老年人多元的需求出發(fā)，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的智慧社區(qū)居家養(yǎng)老模式應運而生，該模式對于滿足養(yǎng)老服務的內(nèi)在需求，完善養(yǎng)老服務供給機制具有積極作用。在我國的養(yǎng)老服務供給中，實行以政府為主導，營利性組織為輔，非營利組織補充的多元主體參與格局，在這種多中心治理下，養(yǎng)老服務不再是一種單向的政府治理行為，而是鼓勵多個主體積極參與到智慧社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)，使之進一步向現(xiàn)代化和專業(yè)化導向升級。

1 多中心治理與智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務

1.1 理念提出

“智慧社區(qū)居家養(yǎng)老”服務模式基于“智慧養(yǎng)老”而生，智慧養(yǎng)老最早源于英國生命信托基金，這是一種打破時間和地域束縛，使老年人享受高質(zhì)量服務的養(yǎng)老方式[2]。圍繞老年人的生活照料、健康管理、安全保障、應急救助、娛樂休閑和學習分享等諸多方面，通過現(xiàn)代智能設備為老年人服務，促進老年人在物質(zhì)生活和精神生活的不斷提高?，F(xiàn)階段，對于智慧社區(qū)居家養(yǎng)老，國內(nèi)外學者對其還沒有準確的概念界定。該文中，智慧社區(qū)居家養(yǎng)老是智慧養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老的結(jié)合體，以社區(qū)為依托、以家庭為單位，以社區(qū)智慧養(yǎng)老服務平臺為核心，將政府、服務商、服務人員、老人及社區(qū)緊密結(jié)合，在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的技術(shù)覆蓋下，老年人能夠住在長期生活的社區(qū)里，通過服務平臺自由選擇需要的家政服務或健康服務，享受高質(zhì)量的養(yǎng)老。

1.2 兩者的契合

奧斯特羅姆夫婦在邁克爾·波蘭尼“多中心”的基礎(chǔ)上發(fā)展形成了“多中心治理”理論[3]，意在加快轉(zhuǎn)變政府角色，使公共物品生產(chǎn)供給與公共事務治理上有多個主體。近年來，我國有學者提出在公共事務的處理上，多中心治理應從我國國情出發(fā)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，打破單中心的政府治理模式，使治理權(quán)力逐漸下沉，構(gòu)建政府、市場和社會三維框架下的多元共治，在公共產(chǎn)品上提倡多元供給，使社會更加富有活力和效率[4-5]。在養(yǎng)老領(lǐng)域中服務供給是核心的一環(huán)，面對老年群體日益龐大，養(yǎng)老需求逐漸多樣化，只憑政府的力量不能夠提供面面俱到的服務，將多中心治理模式引入智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務，從老年群體的需求出發(fā)，使服務供給從“單個中心”走向“多個中心”具有重要意義[6]。將政府主導的基礎(chǔ)養(yǎng)老服務和企業(yè)提供的個性化養(yǎng)老服務以及社會組織的自發(fā)助老愛老同步推進的同時，又要明晰三者之間的關(guān)系。

1.3 參與主體的職責、邊界與互動

作為養(yǎng)老服務供給的參與者，應該明晰各自的作用范圍、角色定位、參與地位，以及在服務供給過程中的權(quán)力劃分與邊界。

1.3.1 公共服務的主要供給者——政府

政府的職責是提供直接服務如政府購買，以及間接服務如政策制定、財政支持和監(jiān)督評估等。但在政府履責過程中，也有職責不清現(xiàn)象，例如：地方政府回避養(yǎng)老事業(yè)責任、市場登記準入的門檻設置較低、非營利組織監(jiān)良莠不齊、政府過度擠壓市場力量參與、非營利組織和營利組織的尋租行為、管理缺位以致福利供給有限、供給失衡問題。政府部門應繼續(xù)加強政策、資金和服務這3 個方面的責任意識，強化從老年人的需求出發(fā)提供福利性供給。

1.3.2 個性化養(yǎng)老服務的代表——營利組織

智慧社區(qū)居家養(yǎng)老在建設中需要市場的資金、技術(shù)以及人才加入其中，營利組織能夠預測養(yǎng)老市場的熱點，敏銳地捕捉到老人的需求并進行適時調(diào)整，這種優(yōu)勢是政府和非營利組織無法企及的，但同時養(yǎng)老服務的福利性限制了營利組織的利潤空間。企業(yè)從理性人角度出發(fā)，以實現(xiàn)利潤最大化為目標，企業(yè)會考慮老年人的支付水平來提供服務，很容易出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。與此同時政府與營利組織進行著博弈，政府運用政策規(guī)章、財政補貼等直接影響著商家，但市場也在操縱著進入養(yǎng)老業(yè)的資本、技術(shù)和人才，市場與政府在避免過度民營化和爭取利潤最大化間博弈。

1.3.3 養(yǎng)老服務的補充者——非營利組織

非營利組織一方面通過承接政府購買的部分養(yǎng)老服務，彌補政府資源配置的不足，另一方面又擔任著監(jiān)督者的角色，對政府分配給營利組織的服務補貼和扶持資金等進行監(jiān)督，防止其出現(xiàn)違規(guī)行為。當下政府與非營利組織間的關(guān)系愈發(fā)錯綜復雜，非營利組織對政府的依賴性加強，如何能夠在與政府合作提供公共服務的同時保持自身的獨立性是非營利組織所要面臨的問題。另外，部分民非養(yǎng)老組織開始將重點放在市場運作上，與營利組織產(chǎn)生了競爭關(guān)系，這種異化行為使其身份界定和辨別上變得模糊，背離了作為政府和市場補充作用的初衷。

2 多中心治理下我國智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務的問題

2.1 政府層面

2.1.1 低參與率與資金壓力并存

智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的運行主要依托于智慧養(yǎng)老服務平臺，而當下平臺的保密技術(shù)還不夠成熟，老人出于保護意識不愿提交或謊報信息，使服務平臺無法準確識別老人的需求而精準提供服務；此外，“數(shù)字鴻溝”的存在使老人與當代智能化社會差異變大，而相關(guān)部門疏于培訓，老年人對智慧養(yǎng)老的概念了解不足，使該模式的價值被低估。另外，養(yǎng)老事業(yè)是一項福利性工程，政府承擔兜底作用，在智慧養(yǎng)老服務平臺的前期建設和后期維護上都需要投入大量資金，地方政府也面臨著財政經(jīng)費不足問題。種種原因?qū)е吕夏昃用?、社會組織、物業(yè)企業(yè)以及養(yǎng)老企業(yè)未能有效參與到智慧養(yǎng)老建設中來，導致智慧社區(qū)服務平臺面臨著成本高、效率低的問題，制約著智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展。

2.1.2 頂層設計及監(jiān)督評估體制不合理

由于智慧社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展還未成熟，行業(yè)標準的設置也在摸索之中，政府發(fā)布的文件大多只停留在“建議”和“倡導”階段，缺乏針對該養(yǎng)老服務的可直接用于指導實踐的政策文件。另外，在協(xié)同合作上也呈現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象，在智慧養(yǎng)老的實際運作中經(jīng)常會出現(xiàn)部門條塊管理，在涉及市場、政府、社會、老年群體這幾個參與者時，缺少完善的溝通機制，未能共享和及時反饋信息而造成養(yǎng)老服務的碎片化供給、供給重疊、供給盲區(qū)等問題，不能準確甄別老年人的需求來實現(xiàn)高效供給。最后，地方政府為完成績效任務，對智慧社區(qū)居家養(yǎng)老建設的監(jiān)管偏向于注重數(shù)量，缺少對服務質(zhì)量的專業(yè)評估調(diào)查與反饋，種種原因?qū)е吗B(yǎng)老服務效果的不盡如人意。

2.2 市場層面

2.2.1 服務及管理人員專業(yè)水平不足

智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的推行需要高水平人才，但當下專業(yè)護理人員的供給遠遠滿足不了需求，多數(shù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的護理人員是年齡偏大、受教育程度偏低的婦女，衛(wèi)生意識不強且缺少正規(guī)資質(zhì)認證，而社區(qū)服務中心配備的醫(yī)護人員，并未系統(tǒng)接受過針對老年群體的健康培訓。另外，許多專業(yè)醫(yī)護院校畢業(yè)的年輕人對養(yǎng)老服務行業(yè)存在排斥心理，認為服務人員社會地位不高、薪資不理想，這直接導致養(yǎng)老業(yè)的新生力量不足，專業(yè)人才供需上出現(xiàn)不平衡且矛盾狀態(tài)，難以激發(fā)養(yǎng)老行業(yè)的進一步發(fā)展。

2.2.2 服務質(zhì)量及智慧產(chǎn)品錯位

智慧養(yǎng)老是新興行業(yè)且具有福利性質(zhì)，利潤空間尚不清晰，企業(yè)在資金、精力，以及服務質(zhì)量上不愿對此行業(yè)進行過大投資。政府通常采取財政補貼及稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)進入，但這種行為易引發(fā)服務商之間的“補貼戰(zhàn)”，老年人根據(jù)優(yōu)惠力度來選擇服務商而忽視了自身真正所需的養(yǎng)老服務，而服務商也因客戶源不穩(wěn)定出現(xiàn)頻繁進出場現(xiàn)象，最終影響服務效果。另外，智慧養(yǎng)老公司也相應推出智能產(chǎn)品，但產(chǎn)品生產(chǎn)成本大、價格高，結(jié)合我國“未富先老”的情況，不太符合老年人的消費水平，且一些智能手表、手環(huán)等穿戴設備，存在容易損壞、防水性能差等問題[7]，性價比不高，老年人購買欲望低，智慧產(chǎn)品推行受阻。

2.3 社會及家庭層面

非營利組織雖響應國家提出的助力老愛老的口號，但未深入涉足老年人的養(yǎng)老問題，為提高本組織的競爭力，會在社區(qū)內(nèi)舉辦敬老活動、文藝表演等，強制老年人到場觀看，引起老年人的反感，而年輕學生作為最有活力的群體也沒有真正參與到社區(qū)的老年服務中，學校舉辦的敬老活動大多是搞形式、走流程，以至于敬老活動變成“面子工程”，沒能真正融入養(yǎng)老事業(yè)中，使養(yǎng)老服務供給低效。雖然非營利組織的社會力量強大，但在引導全社會形成敬老愛老風氣上效果并不明顯，公民參與敬老活動的熱情不高，對于智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的觀念淡薄，家庭作為居家養(yǎng)老的內(nèi)在潛力未完全發(fā)揮，老年人從家庭得到精神慰藉較少，而這種精神需求完全依靠智慧養(yǎng)老來解決是遠遠不夠的。

3 發(fā)達國家居家養(yǎng)老領(lǐng)域多中心治理的經(jīng)驗

3.1 政府規(guī)范引導

發(fā)達國家政府一方面通過頒布政策法律直接支持居家養(yǎng)老，另一方面進行資源整合，構(gòu)建政府、市場、社會組織多元主體對養(yǎng)老進行間接支持[8]。日本由于最早進入老齡化，在養(yǎng)老立法上較為完善，先后頒布了《老年人福利法》和《老年長期護理保險法》，英國設立了《工作與家庭法案》和《照料者（認可和服務）法案》，同時還設立了完善的照護津貼制度，中央提供普惠式津貼，地方設置審查式照護服務[9]，為居家老人的照護提供制度支持。在協(xié)助老年人智慧化養(yǎng)老的探索中，澳大利亞政府牽頭成立在線第三齡大學（U3A Online）開展遠程教育[10]，利用互聯(lián)網(wǎng)為不同地區(qū)和文化背景的老年人提供學習資源，彌補老年人的數(shù)字鴻溝。在美國，“自然形成退休社區(qū)”（NORC）提出政府要發(fā)揮主導作用，引導社區(qū)公民、服務商等參與者運用公共權(quán)力，通過平等協(xié)商方式進行社區(qū)治理以實現(xiàn)服務需求供給最優(yōu)[11]。

3.2 社會組織的愛老助老

社會組織和公民也參與養(yǎng)老服務中，在美國的NORC 社區(qū)內(nèi)，居民本身不僅是被服務者，也是志愿者，發(fā)揮著自身力量積極參與到社區(qū)的決策中[11]，日韓兩國的居家養(yǎng)老服務涉及精神慰藉、物質(zhì)補給、護理人才等多方面，日本設立了“緊貼型服務”，由社區(qū)內(nèi)的志愿者執(zhí)行“友愛訪問員派遣制度”，委托低齡老年人定期訪問高齡老人，避免其“孤獨死”[12]。韓國更注重對年輕人“孝”道的培養(yǎng)，鼓勵年輕人照護老年人，另外還經(jīng)常通過由非營利團體來營運的社會福利館對居家老年人提供服務[12]，同時韓國政府還在民間組織間設立了競爭機制，以期社會組織能夠提供更為多樣化的養(yǎng)老服務。

3.3 企業(yè)提供技術(shù)支持

企業(yè)在養(yǎng)老中提供了相應的技術(shù)支持，美國推出了快樂養(yǎng)老保險，參保的老人通過參加保險公司的社交活動起到了強身健體、減少抑郁的作用，保險公司所承擔的因病理賠額也因此得到大幅度降低，實現(xiàn)了共贏[13]。日本作為深度老齡化國家，研發(fā)的“海豹寶寶PARO”是一種“神經(jīng)邏輯治療機器人”，老人可以與之交流以緩解焦慮，對阿爾茨海默癥的治療有所效果，在英國、德國等西方國家也得到了廣泛運用[14]。日韓兩國不僅在適老產(chǎn)品上有所創(chuàng)新，在居家養(yǎng)老的護理人才培養(yǎng)上也較為先進，從業(yè)人員需經(jīng)專業(yè)考試、培訓、取得資格證后進入養(yǎng)老行業(yè)工作，而這種專業(yè)化的養(yǎng)老服務人員正是我國所缺少的。

通過以上發(fā)達國家的居家養(yǎng)老的經(jīng)驗，我國需要在頂層設計上需進一步完善，提供居家養(yǎng)老的制度支持，推進互聯(lián)網(wǎng)適老化以縮小老年人數(shù)字鴻溝。養(yǎng)老企業(yè)應更具社會責任感，精準識別老年群體需求提供相關(guān)智慧產(chǎn)品，加強對專業(yè)護理人才的培養(yǎng)，社會組織在全社會弘揚“孝”文化，增加年輕人的參與以及鼓勵低齡老年人積極老齡化，以期推動養(yǎng)老服務供給多元化，化解老年服務的供需矛盾。

4 多中心治理下我國智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務優(yōu)化路徑

4.1 政府引領(lǐng)多方面完善治理機制

第一，政府應引領(lǐng)建設老年用戶信息庫、服務資源數(shù)據(jù)庫和服務記錄數(shù)據(jù)庫這3 個數(shù)據(jù)庫[15]，形成全覆蓋的信息化管理數(shù)據(jù)庫，使數(shù)據(jù)庫與服務商的資源共享更加協(xié)調(diào)。第二，政府加強對養(yǎng)老服務平臺的監(jiān)管，打擊平臺對個人信息泄露的違法行為，用立法形式規(guī)范平臺運營，增加老年群體增加信任感和參與率。第三，作為智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務的規(guī)劃者，應頒布針對性政策文件來保障運行，文件的規(guī)范應涉及政府、非營利組織、老年居民和企業(yè)，劃分好每個領(lǐng)域應執(zhí)行的政策，同時將治理重心下移，發(fā)揮社區(qū)和基層作用來完善養(yǎng)老服務供給。第四，政府需要建立多元籌資機制，改變投資渠道單一模式，減輕財政壓力，通過委托經(jīng)營、PPP 模式緩解養(yǎng)老服務供給不足狀況，為智慧養(yǎng)老做好資金支持[16]。

4.2 市場積極參與，提升社會責任感

在政府制定和執(zhí)行政策過程中，養(yǎng)老企業(yè)應發(fā)揮協(xié)同治理的作用，加強同政府的聯(lián)系，給予政府相關(guān)的技術(shù)指導和建議，提高政府政策制定的科學性、合理性。另外，我國的養(yǎng)老技術(shù)公司應增強研發(fā)能力，開發(fā)更符合老年人消費水平及需求的高質(zhì)量電子產(chǎn)品，例如：緊急求救系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等智慧家居以保障老年人居家生活安全，同時改進智能手環(huán)、智能手表等便攜式設備的性能，使之更能符合老年人的使用習慣和需求。與此同時，養(yǎng)老服務是一個長期的福利性事業(yè)，這要求企業(yè)在追求利益的同時增強社會責任感，不為搶占市場份額而降低服務品質(zhì)，損害老年群體利益。最后，培養(yǎng)專業(yè)管理人員與服務人員是壯大該養(yǎng)老服務模式的保障，企業(yè)應加強從業(yè)人員的正規(guī)化培訓，提高員工素質(zhì)，從人力資源的供給上完善養(yǎng)老行業(yè)服務人員系統(tǒng)，這對于全面提高養(yǎng)老行業(yè)的服務質(zhì)量具有現(xiàn)實意義。

4.3 提升社會組織和公民參與率

首先，非營利組織作為社會組織的代表，應真正做到為老年人的養(yǎng)老服務盡心盡力，志愿者可以通過定期訪問獨居老人和空巢老人以提供精神慰藉，在社區(qū)內(nèi)舉辦人們喜聞樂見的書法展、歌唱比賽等文藝活動，鼓勵老年人積極參與。其次，提高“孝”文化的宣傳力度，鼓勵年輕人加入公益組織，并借鑒“時間銀行”服務模式參與到社區(qū)養(yǎng)老服務中，促進全社會敬老愛老的良性循環(huán)。再次，針對政府發(fā)展智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的財政困境，社會各組織可以通過福利基金和企業(yè)募捐進行資金籌措，為養(yǎng)老事業(yè)出一份力。最后，智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式以居家為基礎(chǔ)，應發(fā)揮子女和家庭的力量，增加對于老年人的精神和生活照料的責任感，鼓勵低齡老年人發(fā)揮積極老齡化的精神，參加到智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的治理中，實現(xiàn)老有所安、老有所樂。