水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目實(shí)施中利潤及管控要點(diǎn)

毛成林

PPP項(xiàng)目自2016年全面推行，對(duì)環(huán)保行業(yè)影響深遠(yuǎn)，幾年時(shí)間，行業(yè)產(chǎn)生巨變，特別是2019年的環(huán)保市場(chǎng)分化嚴(yán)重。“某水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目”是一宗完整的按照PPP模式進(jìn)行的項(xiàng)目，并入選國家發(fā)展改革委2021年度綠色政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目典型案例名單。

公司團(tuán)隊(duì)從2016年介入，通過一年多時(shí)間詳細(xì)調(diào)研、走訪以及策劃，到2017年中標(biāo)，2021年底主體實(shí)施進(jìn)度達(dá)90%以上?，F(xiàn)階段，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行分析、總結(jié)，是很有必要的。本文將重點(diǎn)從財(cái)務(wù)的角度去分析和總結(jié)集團(tuán)模式下，對(duì)PPP項(xiàng)目投資及建設(shè)階段遇到的問題或執(zhí)行中關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行分析、總結(jié)，希望對(duì)其他PPP項(xiàng)目或“EPC+O”模式和EOD模式的項(xiàng)目提供一定的借鑒作用。該水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目（以下簡稱“項(xiàng)目”）簡介：項(xiàng)目SPV公司是由社會(huì)資本方絕對(duì)控股，地方國企參股組成的項(xiàng)目公司，投資總額為30多億。股權(quán)結(jié)構(gòu)如下：

判定一個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)劣，項(xiàng)目具有財(cái)務(wù)可行性是最基本要求。通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施，從利潤來源角度分析，可從投資、建設(shè)、運(yùn)營三個(gè)部分著手，即“投資利潤+建設(shè)利潤+運(yùn)營利潤”。在實(shí)施過程中，重點(diǎn)圍繞這三個(gè)方面來開展工作，涉及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、利潤及資金的安全性、可執(zhí)行性進(jìn)行分析。

一、第一部分PPP項(xiàng)目的投資利潤及管控要點(diǎn)分析

從PPP全過程來看，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)建設(shè)的項(xiàng)目，其資產(chǎn)一般可分為兩塊，一塊是可運(yùn)營類資產(chǎn)，如污水處理廠、管網(wǎng)、停車場(chǎng)等，這類資產(chǎn)的投資回收一般用其運(yùn)營收益來彌補(bǔ)，類似于傳統(tǒng)的BOT資產(chǎn)，稱之為“使用者付費(fèi)”“運(yùn)維績效服務(wù)收入”；另一塊是非經(jīng)營類資產(chǎn)，它通常是滿足社會(huì)公共資產(chǎn)的屬性，不具有向使用者收費(fèi)的可能性，其投資回收來源于“政府付費(fèi)”；在“使用者付費(fèi)”不足以彌補(bǔ)投資人收益的缺口由政府給予一定的補(bǔ)助，稱為“可行性缺口補(bǔ)助”這三種模式。

從項(xiàng)目投資的構(gòu)成來看，通常是“資本金+項(xiàng)目貸款+政府補(bǔ)助”，其中：權(quán)益性與債務(wù)性資金比率一般為2：8。市場(chǎng)中通行的PPP項(xiàng)目，偏社會(huì)屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，利潤率普遍不高，從投資回報(bào)率來看，沒有太多的吸引力，要提高IRR，就會(huì)對(duì)資本金20%部分，進(jìn)行結(jié)構(gòu)化、加杠桿處理。因受政策變動(dòng)較大影響，特別是2018年出臺(tái)的資管新規(guī)，一定程度上“封凍”了結(jié)構(gòu)化資金的資本化通道，作為投資方，要密切關(guān)注政策變化，尋找窗口期。

解決資金來源，是項(xiàng)目有效落地的核心關(guān)切點(diǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目，重點(diǎn)考慮項(xiàng)目貸款的有效落地，從這個(gè)角度來看PPP項(xiàng)目，是金融產(chǎn)品，PPP解決的是融資及還款問題。

以某水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目在一線城市，社會(huì)資本方為國有上市公司，股東實(shí)力以及地方政府的資信實(shí)力雄厚，在2018年10月份后，抓住金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目貸款稍微松動(dòng)的窗口期，迅速對(duì)接銀行，和銀行共同研討政策、合同等內(nèi)容，取得項(xiàng)目全周期貸款，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。貸款政策機(jī)會(huì)的捕捉很重要。

銀行融資的必備條件，是要以該項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押。對(duì)于社會(huì)資本方來說，要充分認(rèn)識(shí)到未來該資產(chǎn)的復(fù)雜性，長期負(fù)債對(duì)公司主體經(jīng)營的影響。融資三要素：手續(xù)、增信、還款來源。這在策劃項(xiàng)目、評(píng)審項(xiàng)目時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注。在投標(biāo)前，就接觸五大國有銀行以及全國性的股份制銀行，就銀行的關(guān)注點(diǎn)和偏好一一梳理，再評(píng)估項(xiàng)目是否具備條件。

手續(xù)：銀行把審核項(xiàng)目的合規(guī)性放在首位，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目必備的手續(xù)缺一不可。建議讓銀行提前介入，列出清單，進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)銀行提交的資料，與政府方溝通確認(rèn)。筆者在工作期間，接觸過多個(gè)PPP項(xiàng)目，很多都是手續(xù)等合規(guī)性存在問題，不能得到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，最終項(xiàng)目“流產(chǎn)”。

增信：除項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押外，銀行通常需要大股東的擔(dān)保、第三方保證等增信措施。在央企、國企降杠桿的大環(huán)境下，集團(tuán)公司的資產(chǎn)負(fù)債率是一道紅線，對(duì)于大體量的PPP項(xiàng)目，取得大股東擔(dān)保顧慮較多。純信用型增信最終落在項(xiàng)目所屬地方政府財(cái)力以及項(xiàng)目本身執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)大小上，爭(zhēng)取以項(xiàng)目自身?xiàng)l件取得銀行的認(rèn)可是最佳方式。

還款：PPP項(xiàng)目的還款來源于“可用性服務(wù)”和“運(yùn)維績效服務(wù)”兩部分。最終取決于政府的支付能力。

項(xiàng)目資金來源首要是取得銀行等金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，取得銀行貸款是核心，這源于政府的財(cái)政實(shí)力和項(xiàng)目自身運(yùn)營效果。

二、第二部分PPP項(xiàng)目建設(shè)利潤及管控要點(diǎn)分析

從第一部分分析可知，投資回報(bào)率的息差在0～2%之間，與其承擔(dān)的項(xiàng)目責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)對(duì)比，投資回報(bào)率不足以吸引投資人，而PPP項(xiàng)目如火如荼地開展，投資人看重的是項(xiàng)目建設(shè)利潤。建設(shè)利潤可不可以覆蓋資本金投入是社會(huì)資本判斷PPP項(xiàng)目可行性的隱性指標(biāo)。PPP項(xiàng)目的最終付費(fèi)者還是政府，因而政府會(huì)安排建設(shè)全過程跟蹤審計(jì)，工程建設(shè)過程中任何非法的、不合理的舉措都不可以出現(xiàn)，在這種情況下，如何合法、合規(guī)實(shí)現(xiàn)PPP建設(shè)利潤是關(guān)鍵。

（一）總包單位的選擇

選擇有實(shí)力的總包方，可以有效把握項(xiàng)目的總體進(jìn)度及資金支付。工程建設(shè)EPC，受政策法規(guī)、公司資質(zhì)、工程管理能力、工期進(jìn)度等內(nèi)外部因素影響，如何保證項(xiàng)目的工期、質(zhì)量，確保合理工程利潤合法、合規(guī)是重要考慮事項(xiàng)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容的不同，可將EPC的內(nèi)容分為技術(shù)服務(wù)類、工程施工類、設(shè)備銷售類、系統(tǒng)集成類、綠化養(yǎng)護(hù)類等。

（二）總包單位的談判策略

建設(shè)利潤目標(biāo)的測(cè)算，關(guān)系著與總包單位、業(yè)主單位談判的議價(jià)能力，取決于對(duì)這個(gè)項(xiàng)目、行業(yè)的了解深度、投入的人力、精力多少，這對(duì)EPC實(shí)施主體的項(xiàng)目管理能力提出很高的要求。如果不能較為清晰地測(cè)算建設(shè)成本，估算出建設(shè)利潤，在管理施工方時(shí)，基本喪失話語權(quán)。

（三）建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)

在工程實(shí)施階段主要風(fēng)險(xiǎn)有：

1.有墊資風(fēng)險(xiǎn)：需要墊資采購材料、機(jī)力等，這考驗(yàn)公司的實(shí)力和對(duì)資金預(yù)算管控能力。在審議相關(guān)合同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要在合同中的成本項(xiàng)付款比率和金額與回款的條件相關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上，由于法律保護(hù)的是合同相關(guān)方，并沒有法律約束力。雖如此，這種做法也是很有必要的，合作共贏是商業(yè)的核心，如此大體量的項(xiàng)目，需要參與各方的共識(shí)方可順利推進(jìn)。

2.現(xiàn)金缺口風(fēng)險(xiǎn)：在項(xiàng)目實(shí)施過程中，此類風(fēng)險(xiǎn)較小，一旦項(xiàng)目接近完工，或已完工，風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來了。對(duì)于水環(huán)境流域治理，流域長，地質(zhì)變化大，不可預(yù)見因素多，如果工程管控不力，或前期設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)，極易出現(xiàn)大量的工程簽證、措施費(fèi)等，業(yè)主按暫定合同價(jià)付款，并不能滿足總包方的“成本”，就會(huì)出現(xiàn)資金流失的風(fēng)險(xiǎn)。可以從財(cái)務(wù)的角度提出建立共管賬戶、轉(zhuǎn)賬匯票等方式，盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.補(bǔ)貼資金支付路徑：PPP市政環(huán)保類項(xiàng)目，一般會(huì)有部分財(cái)政、發(fā)改部門給予補(bǔ)貼資金，由于是先建后補(bǔ)，金額和來源在項(xiàng)目批復(fù)之初均沒有很明確約定。在簽訂PPP合同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)貼資金的取得和支付寫得比較模糊。這就要提醒在合同簽訂時(shí)，多與政府主管部門溝通盡可能把路徑、適用范圍等約定清楚。

4.資料手續(xù)風(fēng)險(xiǎn)：圍繞著施工類服務(wù)的公司，如材料、砂石、苗木、管材以及勞務(wù)公司、安裝公司，往往都是內(nèi)控不嚴(yán)、管理理念薄弱、非正規(guī)化的中小公司居多，其會(huì)隱含著稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。在選擇供應(yīng)商時(shí)，簽訂合同前，要求提供稅務(wù)評(píng)級(jí)，法務(wù)盡調(diào)等。必要時(shí)，需要親自到廠家考察，并根據(jù)合同清單去現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。

5.邊界不清：由于PPP流域水環(huán)境治理項(xiàng)目是在一個(gè)區(qū)域同時(shí)施工，很多作業(yè)點(diǎn)、工段會(huì)產(chǎn)生交叉作業(yè)，會(huì)造成管理邊界不清，極易出現(xiàn)安全隱患、財(cái)務(wù)核算不清的問題。如建設(shè)階段，對(duì)河道的維護(hù)、綠化、環(huán)衛(wèi)等成本歸屬等。

解決辦法需要事前預(yù)判，在PPP合同或EPC總、分包合同中界定清楚，明確責(zé)任主體、成本歸屬。

對(duì)于建設(shè)階段，是PPP項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)，關(guān)注點(diǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)，以及各類合同簽署的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)也將深入項(xiàng)目實(shí)施，深入一線，爭(zhēng)取提前籌劃，提前發(fā)現(xiàn)問題，做好風(fēng)險(xiǎn)防范。

三、第三部分PPP項(xiàng)目運(yùn)營期的利潤及管控要點(diǎn)分析

在項(xiàng)目建設(shè)完成后，就轉(zhuǎn)到運(yùn)營階段。如何抓住運(yùn)營利潤，關(guān)鍵在于PPP合同的頂層設(shè)計(jì)，即有關(guān)運(yùn)營績效考核條款?，F(xiàn)行PPP的運(yùn)維均需要考核，考核結(jié)果與“可用性服務(wù)費(fèi)收入”的20%（以上）掛鉤，這需要對(duì)考核的內(nèi)容做好模擬測(cè)算。另外就是考驗(yàn)社會(huì)資本方的專業(yè)屬性，通常在選定社會(huì)資本方時(shí)，就應(yīng)考慮合作方的品牌、實(shí)力和專業(yè)性，畢竟建設(shè)期僅2～3年時(shí)間，而項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)是十幾年或更長期的。具體來說，有幾點(diǎn)需要關(guān)注：

（一）轉(zhuǎn)商運(yùn)期間的運(yùn)維成本歸屬確認(rèn)

對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，從項(xiàng)目竣工到轉(zhuǎn)商運(yùn)，是個(gè)漫長的過程，通常取得轉(zhuǎn)商運(yùn)的時(shí)點(diǎn)會(huì)往前追溯。在項(xiàng)目主體建設(shè)完工至取得正式商運(yùn)批復(fù)的期間，涉及多方利益關(guān)系。從成本效益的角度考慮，如何將竣工至驗(yàn)收、轉(zhuǎn)商運(yùn)階段的分?jǐn)偸歉鱾€(gè)主體博弈的重點(diǎn)。為此，從實(shí)務(wù)角度出發(fā)，應(yīng)該在合同簽訂時(shí)給予充分的考慮，并付諸以合同條款加以明確，以免在日后發(fā)展時(shí)，出現(xiàn)推諉和相互拉扯的情形。

（二）運(yùn)維質(zhì)量的保證

PPP模式的核心之一在于讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，政府負(fù)責(zé)商運(yùn)的績效考核，并以績效考核的結(jié)果與可用服務(wù)費(fèi)、運(yùn)維服務(wù)費(fèi)的技術(shù)相關(guān)聯(lián)。也體現(xiàn)了作為政府Public對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營的深度參與，是“所有者”“股東”的角色。因此，社會(huì)合作方Private企業(yè)則必須對(duì)全周期的運(yùn)維質(zhì)量負(fù)責(zé)，這里的質(zhì)量可以認(rèn)定為廣義的質(zhì)量，包括設(shè)計(jì)質(zhì)量、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)維質(zhì)量、安全質(zhì)量等。長達(dá)十多年的合作期，對(duì)企業(yè)的品牌和形象特別重要。如質(zhì)量不及考核目標(biāo)，不僅在項(xiàng)目上有損失，也會(huì)失去政府的信任，失去市場(chǎng)，在業(yè)內(nèi)的聲譽(yù)同樣也會(huì)受損。

（三）運(yùn)維利潤的發(fā)掘

PPP項(xiàng)目一般為公用類基礎(chǔ)設(shè)施，天生不具有高利潤，但對(duì)于投資大、回收期長、融資本息支付的剛性特點(diǎn)其風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身盈利性、充分挖掘運(yùn)維利潤勢(shì)在必行，這也是考驗(yàn)社會(huì)合作方的精細(xì)管控能力。運(yùn)維利潤的挖掘、成本費(fèi)用精細(xì)化管控的主旨就是網(wǎng)格化分解運(yùn)維成本，通過市場(chǎng)化或自身的運(yùn)維隊(duì)伍去實(shí)施，絕不可以全部外包。

（四）確保項(xiàng)目現(xiàn)金流的安全

PPP項(xiàng)目債務(wù)性融資的償還具有剛性，還款來源于政府的付費(fèi)，由于政府付費(fèi)的審批周期以及財(cái)政支付的流程較長，且可能會(huì)產(chǎn)生一定的時(shí)間差異。資金計(jì)劃的重要性更加突出，直接影響到企業(yè)的信用評(píng)級(jí)等，甚至還會(huì)影響到母公司的現(xiàn)金流安全。因而需要特別關(guān)注全周期的現(xiàn)金流安全。這是在進(jìn)入運(yùn)維階段后最為重要的事項(xiàng)。

結(jié)語：

從參與項(xiàng)目的全過程，結(jié)合政策，以及在實(shí)施過程中對(duì)PPP的了解，從財(cái)務(wù)角度分析項(xiàng)目實(shí)施，以投資、建設(shè)、運(yùn)維三個(gè)階段的利潤及管控要點(diǎn)為目標(biāo)開展工作，并作以上探討。合格的財(cái)務(wù)人員，需要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)項(xiàng)目全周期的風(fēng)險(xiǎn)要能預(yù)警和識(shí)別，做好業(yè)務(wù)的優(yōu)秀PB（businesspartner）。在保證利潤合規(guī)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，可以用資金預(yù)算的工具確保項(xiàng)目的現(xiàn)金流安全，是項(xiàng)目順利實(shí)施的底線，更是財(cái)務(wù)部門工作的底線思維。做此淺簡的總結(jié)和分析，以期對(duì)未來PPP項(xiàng)目和EPC項(xiàng)目實(shí)施中的管控給出一定的參考。