歐盟戰(zhàn)略自主的狀況與發(fā)展趨勢

彭姝祎

【關(guān)鍵詞】歐盟 戰(zhàn)略自主 歐洲安全 【中圖分類號】D815 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在烏克蘭危機(jī)改變歐洲安全環(huán)境，暴露出歐盟在防務(wù)、能源等領(lǐng)域脆弱性的背景下，戰(zhàn)略自主日益頻繁地出現(xiàn)在歐盟和法德等國政要的講話以及歐盟的政策文件中。那么什么是戰(zhàn)略自主？歐盟推進(jìn)戰(zhàn)略自主的深層動因何在？未來前景又如何呢？本文將進(jìn)行深入探討。

何謂歐盟戰(zhàn)略自主

戰(zhàn)略自主是近一兩年來歐盟出鏡率很高的一個詞，這個概念的出現(xiàn)可追溯至幾十年前：1994年，戰(zhàn)略自主一詞首現(xiàn)于法國的“防務(wù)白皮書”，按照該白皮書的說法，所謂戰(zhàn)略自主，指不能只依靠北約的保障而放棄核威懾，否則法國將陷入對北約的依賴。法國一向倡導(dǎo)防務(wù)獨立、擺脫對美依賴，率先提出戰(zhàn)略自主概念并不稀奇，盡管只針對法國自己。

此后，人們借用該概念呼吁歐盟加強(qiáng)安全和防務(wù)領(lǐng)域的自主權(quán)，但直到2013年，戰(zhàn)略自主一詞才首現(xiàn)于歐盟官方文件。在2014年12月19日—20日歐盟理事會關(guān)于歐盟共同外交與防務(wù)政策的結(jié)論中，出現(xiàn)了戰(zhàn)略自主的表述：“歐洲需要有整合度更高、持續(xù)性更強(qiáng)、更具創(chuàng)新性和更有競爭力的防務(wù)技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)，以確保發(fā)展，確保維持防務(wù)能力，進(jìn)而加強(qiáng)戰(zhàn)略自主及與合作伙伴的行動能力?！?016年，歐盟理事會在共同外交與安全政策總戰(zhàn)略中對戰(zhàn)略自主作出了解釋：“歐洲要想促進(jìn)域內(nèi)外的和平與安全，適度的野心和戰(zhàn)略自主是很重要的，這就是為什么我們要在防務(wù)、反恐、戰(zhàn)略性能源和通信以及網(wǎng)絡(luò)空間等領(lǐng)域作進(jìn)一步努力的原因，成員國必須要把在條約中對互助和團(tuán)結(jié)的承諾轉(zhuǎn)化為行動。在“2019—2024年新戰(zhàn)略計劃”中，歐洲理事會為戰(zhàn)略自主加入了商貿(mào)維度，將“確保在歐盟內(nèi)部及在國際舞臺的公平競爭、促進(jìn)市場準(zhǔn)入、打擊第三國的不公平競爭，確保戰(zhàn)略供應(yīng)鏈安全”等納入其中，進(jìn)一步豐富了“歐洲戰(zhàn)略自主”的內(nèi)涵。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟對戰(zhàn)略自主有了更加急迫和全面的認(rèn)識，這集中體現(xiàn)在2022年3月歐洲理事會通過的《凡爾賽宣言》中。宣言指出，要在國防、能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)方面加強(qiáng)歐盟的戰(zhàn)略自主，在歐盟內(nèi)部以合作的方式進(jìn)行防務(wù)自主并激勵成員國在聯(lián)合研發(fā)和聯(lián)合軍采方面進(jìn)行合作投資；同時呼吁提高能源獨立并建立強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，逐步擺脫對俄羅斯天然氣、石油和煤炭的依賴，并減少在關(guān)鍵性原材料、半導(dǎo)體、衛(wèi)生、數(shù)字技術(shù)和食品等領(lǐng)域的對外依賴。2022年，歐洲議會在題為“2013—2023歐洲戰(zhàn)略自主”的文件中，也對戰(zhàn)略自主做了較為明確的定義——“歐盟在具有戰(zhàn)略意義的政策領(lǐng)域自主行動、即不依賴其他國家的能力。這些領(lǐng)域包含從防務(wù)政策到經(jīng)濟(jì)的、以及維護(hù)民主價值觀的能力”。

由此可見，“歐盟戰(zhàn)略自主”概念經(jīng)歷了一個長達(dá)10年的發(fā)展歷程。最初該概念僅限于防務(wù)領(lǐng)域，指狹義的軍事威脅和領(lǐng)土安全；此后，隨著世界格局和地緣政治的發(fā)展演變，歐盟持續(xù)擴(kuò)大戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵和外延，使之不斷突破防務(wù)領(lǐng)域。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟將戰(zhàn)略自主幾乎拓展到了所有帶有戰(zhàn)略色彩的領(lǐng)域，包括經(jīng)貿(mào)、工業(yè)、科技、通信、能源、網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)鏈、人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)以及食品安全等。按照歐洲議會的劃分，在這10年中，歐盟戰(zhàn)略自主大致經(jīng)歷了四個階段，第一個階段是2013—2016年，此時的戰(zhàn)略自主尚停留在狹義的安全與防務(wù)自主階段；第二個階段為2017—2019年，在該階段，歐洲議會認(rèn)為國際局勢發(fā)生了以下列事件為標(biāo)志的劇變——英國脫歐、特朗普執(zhí)政美國、中美貿(mào)易摩擦和中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在此背景下，歐盟戰(zhàn)略自主表現(xiàn)為尋求捍衛(wèi)更加廣泛的歐洲利益；第三個階段始于2020年，在疫情背景下，歐盟將戰(zhàn)略自主轉(zhuǎn)向減少對域外供應(yīng)鏈的依賴；第四個階段為2022年迄今，該階段，歐盟將戰(zhàn)略自主擴(kuò)大到了幾乎涵蓋聯(lián)盟的所有政策領(lǐng)域。

綜上所述，目前歐盟戰(zhàn)略自主是全面升級后包羅萬象的全方位自主。不過我們?nèi)钥蓮闹袆澐殖鰩状髢?yōu)先領(lǐng)域：第一是防務(wù)自主，防務(wù)是歐盟最大的短板和最迫切的議題，在該領(lǐng)域，歐盟的目標(biāo)是加強(qiáng)歐洲防務(wù)建設(shè)，擺脫對美依賴；第二是能源自主，在該領(lǐng)域，歐盟擬尋求能源進(jìn)口的多樣化并更多地使用可再生能源，擺脫對俄依賴；第三是經(jīng)濟(jì)、科技和供應(yīng)鏈自主，在該領(lǐng)域，歐盟擬加強(qiáng)包括國防科技在內(nèi)的技術(shù)和工業(yè)自主，保護(hù)歐洲的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，推動成員國進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)雙轉(zhuǎn)型，尋求供應(yīng)鏈布局的多元化，擺脫對美、對華依賴。

歐盟緣何推動戰(zhàn)略自主

歐盟之所以頻頻強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略自主，有內(nèi)外兩方面的深層動因：首先是內(nèi)部因素。從二戰(zhàn)后建立煤鋼共同體起至今，歐洲一體化無疑取得了重大成就，但該成就主要體現(xiàn)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域——統(tǒng)一大市場的建立、單一貨幣的出臺等。與之相對應(yīng)，歐盟在國際社會主要被視作一支經(jīng)濟(jì)力量。相形之下，它在國際政治領(lǐng)域的分量不足，缺乏軍事硬實力，在國際舞臺長期靠“軟實力”說話，致力于通過直接或間接輸出自由、民主、法制、人權(quán)等價值觀，以及更為廣泛的、涉及各個領(lǐng)域——法律、經(jīng)濟(jì)、社會、政治、和文化等的理念和規(guī)范，來影響他人，以期起到改變、塑造國際規(guī)則與秩序，使之符合歐盟預(yù)期的目的。換言之，歐盟在國際關(guān)系中的力量并非基于軍事實力，而是基于一系列其自身在一體化過程中所踐行并認(rèn)為行之有效的思想、價值和規(guī)范。例如，基于法律、法規(guī)的多層治理模式，以對話、妥協(xié)、合作、締約取代沖突和武力來解決爭端，管理分歧的方式，等等。所以歐盟自視為一支規(guī)范性力量（normative power），或稱“安靜的力量”，即能影響、感召和吸引他人追隨、仿效的力量，而非美國式的以槍炮為后盾、以單邊主義為準(zhǔn)則的“蠻力量”。

但是隨著國際局勢的變化，歐盟在全球輸出并樹立規(guī)范的能力受到挑戰(zhàn)，難以籍此捍衛(wèi)自身利益。近些年歐盟自身也經(jīng)歷了重重危機(jī)（如移民難民危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、疑歐脫歐等），“榜樣”形象大打折扣，“制度優(yōu)勢”說服力下降，這是歐盟轉(zhuǎn)而謀求戰(zhàn)略自主，全方位提升硬實力的主要原因。

促使歐盟走上戰(zhàn)略自主道路的首要和直接因素?zé)o疑是烏克蘭危機(jī)。這場危機(jī)充分暴露了歐盟長期以來的硬實力短板。此前，歐盟特別是法德兩國在俄烏之間進(jìn)行了長時間的調(diào)停斡旋，力促以和平方式解決問題，然而最終仍未能阻止沖突升級，并且要靠以美國為首的北約來保障歐洲的地緣政治安全。這使歐盟深刻認(rèn)識到，關(guān)鍵時候硬實力才是硬道理，軟實力若無硬實力支撐也無法有效發(fā)揮作用；按照歐洲學(xué)者的說法，烏克蘭危機(jī)觸發(fā)了歐盟的地緣政治覺醒，使它走出了靠軟實力服人的“天真”。歐盟委員會主席馮德萊恩也宣稱要在歐盟的全球戰(zhàn)略中采取“有原則的實用主義”。

歐盟對俄制裁引發(fā)的通貨膨脹、能源和原材料價格飛漲等反噬作用同時暴露出歐盟在其他領(lǐng)域的尷尬和被動，這使歐盟意識到安全不僅事關(guān)防務(wù)，進(jìn)而將“安全”問題拓展到了帶有戰(zhàn)略意義的各個方面：空間、網(wǎng)絡(luò)、能源、衛(wèi)生、數(shù)字、原材料、食品與糧食、供應(yīng)鏈、高科技等。立志推進(jìn)全方位自主，尤其是降低關(guān)鍵性原材料、供應(yīng)鏈等戰(zhàn)略色彩較強(qiáng)領(lǐng)域的對外依賴，發(fā)展在未來全球領(lǐng)導(dǎo)地位的爭奪中起決定作用的高新科技（如數(shù)字技術(shù)等）。

早在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)的前幾年，伴隨著英國脫歐、特朗普治下的美國提出“美國優(yōu)先”等，歐盟便開始感受到危機(jī)與挑戰(zhàn)。2017年法國總統(tǒng)馬克龍在講話中指出，當(dāng)前是一個“民族主義、身份主義、保護(hù)主義和孤立主義的主權(quán)主義”崛起的世界，歐盟不僅因英國脫歐而削弱，而且面臨著美國的保護(hù)主義壓力。當(dāng)然，馬克龍也沒有忘記點名中國，認(rèn)為歐盟同時遇到了中國經(jīng)濟(jì)騰飛的挑戰(zhàn)，呼吁歐盟加強(qiáng)自主能力，發(fā)展共同的戰(zhàn)略文化。隨后在美國對華貿(mào)易摩擦和在全球傳播的疫情中，歐盟又得出在技術(shù)和供應(yīng)鏈領(lǐng)域太過依賴美中兩國，將對其經(jīng)濟(jì)、科技乃至國家安全構(gòu)成重大威脅的結(jié)論。按照法國智庫的說法，中美歐三方的關(guān)系恰似一個漢堡，美國是漢堡的一面，擁有谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜等壟斷性的高新科技；中國是漢堡的另一面，擁有光伏、鋰電池等領(lǐng)先性的新興產(chǎn)業(yè)，同時在可能被迫與美國脫鉤的潛在風(fēng)險下努力推動產(chǎn)業(yè)升級，未來有望在高科技領(lǐng)域比肩美國。而歐洲則夾在中間，處境尷尬，在產(chǎn)業(yè)鏈的高低兩端均不占優(yōu)勢。為此建議歐盟要具備長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，把努力擺脫在經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域被美中兩國“夾擊”的不利局面作為未來二三十年的戰(zhàn)略重點，尤其建議將域外歐洲企業(yè)回遷至本土、打造歐洲自己的供應(yīng)鏈，擺脫對華依賴。其中的對華認(rèn)知與結(jié)論，自2020年以來逐步成為歐盟的主流論調(diào)，并最終在烏克蘭危機(jī)催生全方位危機(jī)感的背景下納入歐盟的戰(zhàn)略自主清單。歐盟對華錯誤認(rèn)知，既是將安全問題泛化的產(chǎn)物，又是將安全問題意識形態(tài)化的產(chǎn)物。

歐盟實現(xiàn)戰(zhàn)略自主的前景如何

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)前，歐盟戰(zhàn)略自主基本停留在口頭上，并未真正付諸實踐。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟迅速將戰(zhàn)略自主從口頭轉(zhuǎn)向行動。在防務(wù)領(lǐng)域出臺《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》計劃，在能源領(lǐng)域開始尋求開拓新的能源供應(yīng)渠道，等等。盡管如此，受內(nèi)外兩方面因素制約，歐盟戰(zhàn)略自主的推進(jìn)恐難一帆風(fēng)順。

歐盟戰(zhàn)略自主能否順利實施，首先取決于全體成員國能否在該問題上取得共識，是否有共同的政治意愿以及將意愿訴諸行動的能力。作為主權(quán)國家聯(lián)盟，歐盟內(nèi)部始終存在利益分歧和認(rèn)知差異，戰(zhàn)略自主也不例外。盡管烏克蘭危機(jī)在一定程度上凝聚了共識，但并未抹煞差異，有些時候甚至放大了差異，特別是在防務(wù)領(lǐng)域。

在防務(wù)問題上，歐盟內(nèi)部始終存在依靠北約還是發(fā)展獨立防務(wù)能力的分歧。分歧首先體現(xiàn)在法德之間。作為“歐洲一體化的發(fā)動機(jī)”，法德軸心的共識是推動歐洲在任何領(lǐng)域取得進(jìn)步的前提和關(guān)鍵。一直以來，法國都是歐盟戰(zhàn)略自主的旗手和推手，戰(zhàn)略自主一詞是由法國率先提出的，目前歐盟對戰(zhàn)略自主的高度重視亦來自法國的大力推動。法國總統(tǒng)馬克龍早在2017年就提出“政治歐洲”“主權(quán)歐洲”等具有戰(zhàn)略自主含義的概念并號召打造共同的戰(zhàn)略文化。2022年連任后，馬克龍進(jìn)一步呼吁歐盟增強(qiáng)地緣政治思維，將歐洲打造成一支地緣政治力量。2022年1—6月，法國利用任歐盟輪值主席國的時機(jī)，加速推進(jìn)歐洲防務(wù)自主，推動出臺《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》計劃，為歐盟未來5—10年的安全與和防務(wù)政策制定了方向，包括建立5000人的快速反應(yīng)部隊、加強(qiáng)防務(wù)能力投入、大幅度增加防務(wù)開支等。

德國出于歷史因素，在歐洲防務(wù)問題上顧慮重重，態(tài)度謹(jǐn)慎，選擇在歐洲和大西洋中間尋求平衡。在馬克龍于第一任期倡導(dǎo)歐洲防務(wù)自主時，德國未給予積極回應(yīng)。以烏克蘭危機(jī)為轉(zhuǎn)折點，德國迅速轉(zhuǎn)變立場，支持在新的地緣政治背景下和法國聯(lián)手推進(jìn)戰(zhàn)略自主，德國新政府也對馬克龍的倡議表示了認(rèn)同，德國總理朔爾茨明確表示，要加強(qiáng)歐洲的地緣政治屬性，塑造“地緣政治歐洲”。德國同時承諾加強(qiáng)自身的國防投入，并考慮重新武裝。

盡管法德雙方就戰(zhàn)略自主問題達(dá)成了一致，但在具體方式和目標(biāo)上仍存在分歧并不時陷入口角之爭。例如，法對德采買美國戰(zhàn)機(jī)（德國為更新老舊的載核戰(zhàn)機(jī)，購買了美國的F-35戰(zhàn)機(jī)）、撇開法國“擅自”與13個以北歐和東歐為主的北約國家簽署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)協(xié)議等做法表示了極大的不滿與疑慮。法國媒體、議會、智庫等紛紛批評德國“違背了歐洲的戰(zhàn)略利益”、破壞了法德軸心的穩(wěn)定和歐盟防務(wù)自主，指出軍備采購的歐洲化是實現(xiàn)防務(wù)自主的前提，繼續(xù)購買美國的軍備物資勢必導(dǎo)致歐洲在軍事上更加依賴美國。法國曾指責(zé)德國作為歐盟第一大經(jīng)濟(jì)體未承擔(dān)相應(yīng)的防務(wù)義務(wù)，而德國一旦重新武裝，又會引發(fā)法國以及其他歐洲國家的擔(dān)憂。歐洲其他一些小國還擔(dān)心法德軸心如果太過緊密，會走向法德霸權(quán)，把法德意志強(qiáng)加于它們。

其次是中東歐及北歐國家，大多數(shù)中東歐和北歐國家原本就與法德在歐洲防務(wù)方面存在認(rèn)知差異甚至鴻溝，特別是和俄羅斯接壤的國家。在不同的安全壓力下，它們對歐盟自主防務(wù)能力缺乏信心，傾向于繼續(xù)躺在美國的保護(hù)傘下，擔(dān)心搞防務(wù)自主會損害和美國的關(guān)系、對北約造成負(fù)面影響，進(jìn)而影響自身安全。有些國家甚至希望加強(qiáng)美國在本國領(lǐng)土的軍事存在。芬蘭和瑞典等傳統(tǒng)中立國還決定放棄中立地位，申請加入北約。

歐洲戰(zhàn)略自主特別是防務(wù)自主實現(xiàn)與否的外在因素主要在美國。在特朗普治下，“美國優(yōu)先”以及單邊主義、反復(fù)無常的外交政策對歐洲構(gòu)成了威脅與挑戰(zhàn)。特別是美國提出要減少對歐防務(wù)義務(wù)，要求歐洲人自身承擔(dān)更多的防務(wù)責(zé)任，凡此種種，使歐盟痛下決心搞獨立防務(wù)。當(dāng)然，為了讓美國放心，歐盟不斷強(qiáng)調(diào)防務(wù)自主是加強(qiáng)北約的歐洲支柱，是對北約的補(bǔ)充而非替代。不過拜登上臺后修正了特朗普的政策，表示要重振同盟關(guān)系，一度在歐盟內(nèi)部引發(fā)分歧，一部分國家認(rèn)為可以繼續(xù)信任并依靠美國；法國等國則認(rèn)為，長期看來，美國仍然是不可靠的，必須發(fā)展獨立防務(wù)力量，倒回去繼續(xù)做美國的“跟班”是短視行為。

美國方面，盡管口頭上表示支持歐洲加強(qiáng)自身防務(wù)建設(shè)，如拜登宣稱歐盟加強(qiáng)防務(wù)自主符合北約的利益，實則只是希望歐洲加大相關(guān)財政投入，而不希望在防務(wù)領(lǐng)域真正與美國脫鉤，以避免削弱其對歐戰(zhàn)略主導(dǎo)地位，進(jìn)而喪失對國際事務(wù)的影響力。美國希望發(fā)展由它主導(dǎo)的大西洋伙伴關(guān)系，而以法國為代表的歐盟強(qiáng)調(diào)的是構(gòu)建平等、符合歐洲利益的大西洋伙伴關(guān)系，兩者有著本質(zhì)的區(qū)別。誠如法國學(xué)者和前外交官Maxime Lefebvre指出的，“美歐關(guān)系是一種不對稱關(guān)系，歐盟在其中處于弱勢而非平等地位。當(dāng)你是弱勢盟友時，能做的不會是共同決策，只能是跟隨。這是強(qiáng)權(quán)的天然和歷史規(guī)律”。他還引用美國歷史學(xué)家羅伯特-卡根對小布什政府時期美歐實力差距的評價來影射歐美關(guān)系現(xiàn)狀：“美國人來自火星，是強(qiáng)勢的一方，歐洲人來自金星，是弱勢的一方；美國人負(fù)責(zé)‘做飯（發(fā)起軍事行動、進(jìn)行政治談判），歐洲人負(fù)責(zé)‘洗碗（資助重建、投運武器、派兵參加維和等）”。

美在對歐防務(wù)義務(wù)中還捆綁著巨大的軍火利益，憑此美國也不會放任歐盟徹底走向戰(zhàn)略自主。包括德國在內(nèi)的歐洲國家在更新老舊載核戰(zhàn)機(jī)時選擇美國戰(zhàn)機(jī)也證明了這一點——在默克爾治下，美國便施壓德國，要求它只能購買美國戰(zhàn)機(jī)。出于保護(hù)歐洲“未來戰(zhàn)機(jī)項目”的目的，默克爾頂住壓力，拒絕了美國的要求；2021年10月以后，美國進(jìn)一步施壓，規(guī)定只有美國的F-35戰(zhàn)機(jī)可與其儲存在歐洲的核彈頭對接，這意味著拒絕歐洲購買美國以外的戰(zhàn)機(jī)。

整體而言，歐洲戰(zhàn)略自主不符合美國的利益，后者恐會一如既往地利用歐盟的弱勢地位和成員國在該問題上的巨大分歧來影響其戰(zhàn)略自主進(jìn)程的推進(jìn)程度和速度。在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)之初，法國智庫曾指出，美國是相當(dāng)現(xiàn)實主義的，其對外政策的核心是美國的國家利益。美在烏克蘭危機(jī)的應(yīng)對和對俄制裁上，一直罔顧歐洲的利益。多年來，美國未曾聽取歐洲盟友的意見，未充分尊重法德兩國此前的辛苦斡旋，以好戰(zhàn)的口氣挑釁、刺激俄羅斯，最終導(dǎo)致沖突升級，而這一切惡果都將由歐洲來承擔(dān)。法國認(rèn)為，歐洲應(yīng)從烏克蘭危機(jī)中汲取教訓(xùn)。

歐洲在戰(zhàn)略自主的其他領(lǐng)域也存在類似的依賴問題，如歐洲內(nèi)部已有聲音指出，降低了對俄能源依賴卻增加了對美能源依賴，這樣的依賴是否靠譜？歐洲的脆弱性是否依舊？《美國通脹削減法案》有何影響？類似的問題值得歐洲深思。從這個意義上看，歐盟戰(zhàn)略自主的前景并不美好。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)外語學(xué)院教授，中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①European Parliament，“EU strategic autonomy 2013-2023 From concept to capacity”，2022/07/08.

②Maxime Lefebvre，？LUnion européenne face à la guerre en Ukraine ： la puissance libérale et ses limites？，2023/01/09.

責(zé)編/韓拓 美編/宋揚