美國養(yǎng)老危機(jī)背后的深層根源

魏南枝

【關(guān)鍵詞】美國 養(yǎng)老危機(jī) 養(yǎng)老福利 【中圖分類號】D73/77 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

雖然擁有龐大、復(fù)雜、高度碎片化的社會(huì)福利制度體系，但是美國很少為公民提供全民性和普惠性福利，而是遵循以市場提供福利的基本理念和個(gè)人責(zé)任原則，不屬于嚴(yán)格意義上的福利資本主義國家。美國養(yǎng)老福利保障的內(nèi)容與水平取決于老年人的就業(yè)狀況、收入水平和資產(chǎn)擁有量。養(yǎng)老危機(jī)是貧富分化的產(chǎn)物，并且美國養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)本身在進(jìn)一步加劇貧富分化，導(dǎo)致中下階層長期受困于老年貧困。美國人口結(jié)構(gòu)的變化、移民政策的收緊、養(yǎng)老基金對金融市場的高度依賴性、金融資本對政策制定的影響等，一方面導(dǎo)致養(yǎng)老危機(jī)持續(xù)惡化，另一方面加大了公共福利支出壓力。

基于個(gè)人責(zé)任原則的美國養(yǎng)老福利制度

美國的養(yǎng)老體系主要分為三個(gè)組成部分：第一部分是以個(gè)人責(zé)任原則為核心的養(yǎng)老工作福利制度，第二部分是政府救濟(jì)性老年保障，第三部分是社會(huì)慈善等。以個(gè)人責(zé)任原則為核心的養(yǎng)老工作福利制度，顧名思義，就業(yè)或者擁有資產(chǎn)是成為該制度“局內(nèi)人”的關(guān)鍵，該制度由公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金三大支柱組成。第一支柱是基本組成部分，由政府主導(dǎo)、強(qiáng)制實(shí)施，主要指聯(lián)邦退休金制度；第二支柱是最主要的構(gòu)成部分，占比高達(dá)50%以上，由企業(yè)主導(dǎo)、雇主和雇員共同出資，是非強(qiáng)制性的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括企業(yè)年金和雇員團(tuán)體保險(xiǎn)等，金融市場提供不同的職業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品計(jì)劃，由雇主進(jìn)行選擇和組合購買，其中最具代表性的是401K退休計(jì)劃；第三支柱的重要性逐年提升，是由個(gè)人負(fù)責(zé)、自愿參加的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括個(gè)人退休儲(chǔ)蓄（如IRA等）與個(gè)人人壽保險(xiǎn)等，無論是否參加了其他養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，所有70歲以下且有收入者都可以開設(shè)個(gè)人退休儲(chǔ)蓄賬戶。

作為全國性強(qiáng)制性計(jì)劃，第一支柱直接由聯(lián)邦政府在全美范圍統(tǒng)籌。它采取專項(xiàng)稅收保障模式，其資金來源為雇員和雇主共同繳納的社會(huì)保障稅或自雇者稅（self-employment taxes）：前者以雇員工資為納稅基數(shù)，但設(shè)上限，超出上限的部分不再繳納社會(huì)保障稅；后者上限相同但享受特別稅收減免待遇。領(lǐng)取基本保險(xiǎn)金（Primary Insurance Amount，PIA）的資格包括年齡和納稅貢獻(xiàn)，領(lǐng)取額度根據(jù)每個(gè)人的月薪和工齡計(jì)算。美國退休人員協(xié)會(huì)（AARP）數(shù)據(jù)顯示，大部分65歲以上退休人口平均獲得的聯(lián)邦退休金僅稍高于貧困線。因此，聯(lián)邦退休金只能維持基本生活所需，包括購買食品、支付水電費(fèi)和交通費(fèi)等。

根據(jù)美國勞工統(tǒng)計(jì)局提供的私營部門工人平均每小時(shí)其雇主為其支付的薪酬成本結(jié)構(gòu)，雇主為雇員提供的自愿性社會(huì)福利（商業(yè)保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金等）占報(bào)酬總額的比重是強(qiáng)制性社會(huì)福利支出（聯(lián)邦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等）所占比重的近三倍，遠(yuǎn)高于以歐洲國家為代表的其他經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國。第二支柱和第三支柱在美國養(yǎng)老保障中發(fā)揮絕對主力作用，其擁有的資產(chǎn)超過美國養(yǎng)老金資產(chǎn)總額的90%。美國政府以稅收優(yōu)惠的方式鼓勵(lì)第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展，雇主支付職業(yè)養(yǎng)老金可以享有免稅，雇員可以享有延遲繳稅，養(yǎng)老基金如果用作投資后的盈利部分也可以享有免稅。從就業(yè)市場獲得的養(yǎng)老福利，即由資本力量提供的以401K退休計(jì)劃為代表的職業(yè)養(yǎng)老金是美國民眾獲得養(yǎng)老保障的重要支柱，號稱是美國政府“給中產(chǎn)階級最大的禮物”。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金更鮮明地體現(xiàn)了退休前個(gè)人財(cái)富的積累差異，這種差異不僅過分依賴個(gè)人的投資選擇能力，而且因稅收優(yōu)惠進(jìn)一步擴(kuò)大。政府對個(gè)人開設(shè)退休賬戶（IRA）提供以下兩種稅收優(yōu)惠：一是普通個(gè)人退休賬戶稅收優(yōu)惠，主要方式是遞延納稅，即繳費(fèi)（向賬戶注入資金）不計(jì)入個(gè)人所得稅基數(shù)，到提款時(shí)才根據(jù)稅法征收個(gè)人所得稅。二是對特殊形式個(gè)人退休賬戶（Roth IRA）的稅收優(yōu)惠，主要是繳費(fèi)時(shí)不免所得稅，但對投資收益（包括投資分紅、利息等）免稅。

政府救濟(jì)性老年保障包括補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救濟(jì)保險(xiǎn)計(jì)劃（Medicaid）、補(bǔ)充收入保障（SSI）、住房補(bǔ)貼、營養(yǎng)補(bǔ)充援助和老年公寓等。其中，補(bǔ)充收入保障項(xiàng)目是非繳費(fèi)型社會(huì)福利制度中最大的現(xiàn)金救助項(xiàng)目，在全美范圍向最需要幫助的老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障。2020年12月，美國補(bǔ)充收入保障計(jì)劃實(shí)際平均支付給65周歲以上的領(lǐng)取人的金額為每月468美元。顯然這一部分所提供的養(yǎng)老保障只能滿足最基本的生存需要，但是，貧困線以下的美國老年人90%的現(xiàn)金收入來自于該項(xiàng)目。

基于個(gè)人責(zé)任原則的美國養(yǎng)老福利制度設(shè)計(jì)的必然結(jié)果是，社會(huì)慈善等在美國的作用空間相較于其他OECD成員國要大得多。企業(yè)參與慈善活動(dòng)可以享受稅收優(yōu)惠，相反遺產(chǎn)稅和資本利得稅高昂，以養(yǎng)老為名的各種慈善形式為美國富人提供了渠道，其私人財(cái)富可以變相兌現(xiàn)政治社會(huì)權(quán)力。

美國社會(huì)貧富分化問題日趨嚴(yán)重

美國是發(fā)達(dá)國家中收入不平等程度較高的國家之一。美國民眾的養(yǎng)老顯然不能依靠政府救濟(jì)性老年保障和社會(huì)慈善等，而是主要依靠基于個(gè)人責(zé)任原則的美國養(yǎng)老工作福利制度。但是，后者的制度設(shè)計(jì)本身決定了美國的職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人退休儲(chǔ)蓄等天然存在巨大的財(cái)富鴻溝。

美國沒有統(tǒng)一規(guī)定退休年齡，可未滿62周歲的美國民眾沒有資格從社會(huì)保障管理局（SSA）領(lǐng)取聯(lián)邦退休金。美國蓋洛普咨詢公司一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，過去幾十年美國的平均退休年齡一直在增長。根據(jù)美國人口普查局的數(shù)據(jù)，2021年美國男性的平均退休年齡為65周歲，女性為63周歲。也就是說，美國老年人要想維持較為體面的養(yǎng)老生活，要么延遲退休以延長基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)（稅）時(shí)間，要么依賴養(yǎng)老工作福利制度的第二支柱和第三支柱。然而，第二、三支柱取決于個(gè)人收入水平和資產(chǎn)水平，這就進(jìn)一步固化甚至加劇了美國社會(huì)貧富分化，也必然導(dǎo)致廣大中下階層陷入養(yǎng)老危機(jī)。

20世紀(jì)80年代初以來，美國各群體之間的收入差距日益擴(kuò)大。2021年，收入最高的前10%群體的人均收入是收入最低的后50%群體的17倍。收入最高的前10%群體的收入占總收入的45.5%，而收入最低的50%群體的收入僅占13.3%。目前，有超過1500萬老年人在經(jīng)濟(jì)上缺乏足夠保障。大約50%的老年人的主要收入來源是聯(lián)邦退休金，但過去20年來聯(lián)邦退休金的實(shí)際購買力在持續(xù)萎縮。大量老年人將收入的30%以上用于支付房租或抵押貸款，因而經(jīng)濟(jì)狀況窘迫。全美無家可歸者中的老年人比例在攀升，還有上百萬貧困的老年人無法獲得經(jīng)濟(jì)適用房。美國老年人2019年的收入中位數(shù)是27398美元，遠(yuǎn)高于聯(lián)邦退休金的平均數(shù)，這說明養(yǎng)老工作福利制度的第二、三支柱主要服務(wù)于高收入群體，老年人群體中的貧富分化嚴(yán)重。

截至2019年底，戶主年齡在65歲至74歲之間的家庭的退休儲(chǔ)蓄中值為16.4萬美元。但是，在32歲至61歲之間的美國家庭中，幾乎有一半的家庭沒有個(gè)人退休儲(chǔ)蓄（如IRA等），也沒有401K退休計(jì)劃等享有稅收優(yōu)惠的雇主固定繳款職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。在略多于一半的一些退休儲(chǔ)蓄的家庭中，有50%的美國家庭的退休儲(chǔ)蓄不到6.5萬美元，有40%的美國家庭面臨退休儲(chǔ)蓄不足以支撐正常退休生活的困境。與此同時(shí)，有近6300萬美國人持有個(gè)人退休儲(chǔ)蓄賬戶，并且平均賬戶余額不到20萬美元。但是，有3625名納稅人的退休賬戶余額超過1000萬美元，497名納稅人的退休賬戶余額超過2500萬美元。

根據(jù)美國養(yǎng)老金權(quán)利中心（Pension Rights Center）的數(shù)據(jù)，私營部門職業(yè)養(yǎng)老金的中位數(shù)只有每年9376美元。并且，職業(yè)養(yǎng)老金的覆蓋面和保障程度因不同人群而異：全職工作者明顯高于兼職工作者，后者的覆蓋面極低；大中企業(yè)工作的雇員明顯高于小企業(yè)雇員，例如在員工少于100人的中小企業(yè)工作的美國人，有75%并沒有加入任何職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃；金融業(yè)職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋面最高、制造業(yè)居中、最低的是服務(wù)業(yè)，而政府部門的職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋面明顯高于私營部門。

目前的退休稅收激勵(lì)主要針對收入較高的群體，他們獲得的稅收福利占收入的比例高于中低收入者，以2019年為例，該年度向收入最高10%的家庭提供的退休稅收優(yōu)惠高于向收入最低80%的家庭所提供的退休稅收優(yōu)惠，這就導(dǎo)致退休福利差距進(jìn)一步加大。

低生育率疊加人口老齡化，移民政策反復(fù)

任何形式的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄都是為了在養(yǎng)老階段換取某種商品和服務(wù)，因此，養(yǎng)老儲(chǔ)蓄是否可持續(xù)取決于養(yǎng)老階段的勞動(dòng)力人口所提供的商品和服務(wù)的價(jià)格。并且，聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，也就是在職的人員贍養(yǎng)已經(jīng)退休的人員。上述兩個(gè)方面都受到人口老齡化的影響。2014年至2060年期間的美國人口變化呈現(xiàn)老齡化、低生育率和族群多樣性（“從幾乎是白色嬰兒潮文化到全球化多民族國家的轉(zhuǎn)型”）三個(gè)要素相結(jié)合的特點(diǎn)。

“嬰兒潮”一代的老齡化正在改變美國勞動(dòng)力人口結(jié)構(gòu)。目前，美國3.28億人口中，16.5%即5400萬人年齡超過65歲，并且增長最快的是85周歲以上的人群。到2030年20%左右的美國人口將是65周歲以上的老人，這一比例將在2040年和2060年分別達(dá)到21.6%和24%。18周歲以下年齡組占人口總數(shù)的比重在持續(xù)下降，2014年至2060年，美國18周歲以下的人群占總?cè)丝诘谋壤龑?3%下降到20%，到2035年，美國65周歲以上人口數(shù)將超過18周歲以下人口數(shù)。“銀發(fā)海嘯”沖擊下，勞動(dòng)年齡人口占比將從62%下降到57%，這將導(dǎo)致美國的勞動(dòng)力數(shù)量不足，無法滿足老齡化社會(huì)的需要。

社會(huì)保障管理局（SSA）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，如果目前的社會(huì)保障水平和稅率保持不變，聯(lián)邦社會(huì)保障體系的資金可持續(xù)性堪憂。退休人員的數(shù)量將在50年內(nèi)翻一番，養(yǎng)老和遺屬保險(xiǎn)（OASI）以及殘疾保險(xiǎn)（DI）的儲(chǔ)備金都將在2035年耗盡。為了解決退休基金不可持續(xù)性問題，一方面需要有“外國出生人口”群體也就是移民人數(shù)的持續(xù)增長，另一方面需要極大提升人口出生率和勞動(dòng)參與率。

從移民政策來看，盡管美國是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的移民國家，但是美國人口的種族與族裔多樣性進(jìn)入加速多元化進(jìn)程之中，到2060年左右白人所占人口比重將僅有35.6%，美國將處于沒有任一族群超過總?cè)丝诎霐?shù)的多元人口結(jié)構(gòu)之中。這就給美國保守力量帶來極大的不安全感，因此，美國國內(nèi)政治社會(huì)現(xiàn)狀迫使其移民政策出現(xiàn)反復(fù)變化。特朗普政府的移民政策不僅嚴(yán)厲打擊非法移民，而且減少了合法移民。拜登政府試圖改變特朗普政府的嚴(yán)控移民政策，但實(shí)際上不斷處于政策搖擺之中。在德克薩斯州和密蘇里州對拜登政府終止《移民保護(hù)協(xié)議》進(jìn)行起訴后，美國聯(lián)邦最高法院于2021年8月24日裁定，《移民保護(hù)協(xié)議》必須恢復(fù)，“留在墨西哥”移民政策被重啟。此后，在法律層面上，拜登政府實(shí)際上是推翻了拜登上任之初作出的移民政策調(diào)整，重新回到了特朗普政府時(shí)期的做法。并且，拜登政府時(shí)期的美國海關(guān)和邊境保護(hù)局繼續(xù)嚴(yán)控非法移民，在美國與墨西哥南部邊境逮捕的非法移民數(shù)創(chuàng)下歷史新高。

2020年美國人口普查數(shù)據(jù)顯示，在過去10年里，美國總?cè)丝诘脑鲩L幅度是20世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期以來的最低水平。2021年美國人口報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，與2020年相比，美國人口增加了39.27萬人，增幅僅為0.1%。這是美國人口普查局自1900年開始年度人口統(tǒng)計(jì)以來美國人口增長率的最低數(shù)字，也是自18世紀(jì)美國建國以來的最低人口增長率。

21世紀(jì)以來的美國勞動(dòng)參與率一直在低位徘徊，2021年美國的經(jīng)濟(jì)反彈和工資水平上漲都未能將美國的勞動(dòng)參與率提升到疫情前的水平。勞動(dòng)參與率一直徘徊在1970年代以來的最低水平。辭職和罷工兩股浪潮正在全美機(jī)械、食品、醫(yī)療、娛樂等行業(yè)加速蔓延，加劇了美國勞動(dòng)力短缺的危機(jī)，勞動(dòng)力市場迅速從2020年的“人找工作”變成了2021年以來的“工作找人”。

越來越多的美國民眾因?yàn)闊o法或拒絕在就業(yè)市場找到正式工作，兼職等靈活性就業(yè)崗位增多，使得現(xiàn)有的低工資收入者比例上升，而這些低收入者獲得職業(yè)退休金的比例下降。還有越來越多的工作年齡階段的人因被就業(yè)市場所排斥而依靠領(lǐng)取食品券等政府救濟(jì)維持生活，就業(yè)市場的“雙軌制”導(dǎo)致工作福利制度的“雙軌制”，越來越多的勞動(dòng)年齡人口無力繳納社會(huì)保障稅等，基于個(gè)人責(zé)任原則的美國養(yǎng)老福利制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)受到?jīng)_擊。

美國不同階層和不同群體話語權(quán)不平等

美國《福布斯》雜志評論指出：“美國正面臨一場重大的退休危機(jī)。”對此，美國試圖進(jìn)行退休制度改革以應(yīng)對危機(jī)。2022年3月29日，美國國會(huì)眾議院以414：5的投票結(jié)果通過了名為《保障強(qiáng)大退休法案》的第2954號決議。根據(jù)該法案，美國將擴(kuò)大退休儲(chǔ)蓄覆蓋面、擴(kuò)大自動(dòng)登記、提供更多的退休儲(chǔ)蓄選擇等，其中最突出的是個(gè)人可以在退休前向享有稅收優(yōu)惠的退休金賬戶注入更多資金。但是，從美國養(yǎng)老體系的現(xiàn)狀來看，該法案的稅收優(yōu)惠實(shí)際上集中在那些擁有足夠退休儲(chǔ)蓄的人身上，它將擴(kuò)大而不是縮小不同社會(huì)階層的退休福利差距。為什么一個(gè)以“增加中產(chǎn)階級退休收入”為名的法案，實(shí)際效果卻是中下階層獲利甚少，富豪階層成為這一體制的最大受益者，并將導(dǎo)致美國老年人的貧富分化進(jìn)一步加?。窟@背后是不同階層和不同群體話語權(quán)的不平等。

首先，美國政治日益被資本裹挾，養(yǎng)老體系改革固化既得利益。當(dāng)前美國的通貨膨脹率急劇攀升，已經(jīng)達(dá)到1981年以來的最高水平，食品、住房和汽油等的價(jià)格上漲無疑增加了美國中低收入群體面臨的工作和生活壓力。中低收入群體在通貨膨脹下承受收入縮水和生活質(zhì)量下降的痛苦，食利階層卻因通貨膨脹實(shí)現(xiàn)資本迅速增值，包括老年人在內(nèi)的貧富分化和階層固化等現(xiàn)象因而愈發(fā)嚴(yán)重。雖然有“一人一票”機(jī)制，但是，在包括美國養(yǎng)老體系改革在內(nèi)的各項(xiàng)制度改革的議程設(shè)置中，政治和經(jīng)濟(jì)寡頭對其實(shí)際影響力遠(yuǎn)超中產(chǎn)階級和底層民眾。其原因是，美式民主日益退化為一種受特殊利益操縱的、可以討價(jià)還價(jià)的寡頭政治制度，從選舉機(jī)制到官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)行都越來越受寡頭們掌控，因此很難推行有利于彌合貧富鴻溝的養(yǎng)老體系改革。

其次，美國養(yǎng)老金體系與金融市場深度捆綁。作為當(dāng)今最龐大的養(yǎng)老金體系之一，美國養(yǎng)老金體系規(guī)模居世界之首，不僅能夠大量投入公募基金和美國股市等，并且可以享受免稅等多種稅收優(yōu)惠。在過去幾年里，美國養(yǎng)老金投資從相對安全的資產(chǎn)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)更高的資產(chǎn)。盡管投資于對沖基金、私人股本和另類投資等資產(chǎn)可以提高回報(bào)，但在經(jīng)濟(jì)衰退期間，這些投資也會(huì)受到嚴(yán)重的打擊。不僅職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金等嚴(yán)重依賴投資收益，聯(lián)邦和州層面的公共養(yǎng)老金系統(tǒng)的資產(chǎn)價(jià)值也受制于金融市場是否景氣，以加利福尼亞州為例，該州公務(wù)員退休基金越來越多地涉足“風(fēng)險(xiǎn)很高的科技股”。以伊利諾斯州為代表的部分州的公共養(yǎng)老基金，已經(jīng)難以支付承諾給政府工作人員的養(yǎng)老金福利。各州在保障提供基本服務(wù)的能力和減少公共養(yǎng)老基金債務(wù)的客觀需要之間面臨著艱難的權(quán)衡。對此，越來越多的人呼吁將美國聯(lián)邦和各州的公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)為現(xiàn)金平衡計(jì)劃，也就是根據(jù)受益人一生的收入而不是退休前的工資來計(jì)算福利，而退休前的工資通常是他們收入最高的時(shí)候。

最后，管理退休金賬戶的金融機(jī)構(gòu)以牟利為目的影響改革議程。對管理退休金賬戶的金融機(jī)構(gòu)來說，流入個(gè)人退休金賬戶的資金越多，所能收取的管理費(fèi)就越多。因此，美國最大的幾家資產(chǎn)管理公司通過各自的政治行動(dòng)委員會(huì)以及政治獻(xiàn)金等向兩黨議員游說，使養(yǎng)老體系改革方向符合其利益。

上述三個(gè)方面說明，盡管美國社會(huì)高度關(guān)注養(yǎng)老危機(jī)，但是現(xiàn)有的各項(xiàng)改革并不能緩解養(yǎng)老危機(jī)。美國養(yǎng)老體系的設(shè)計(jì)和改革走向都具有偏向資本利益的特點(diǎn)，政府主導(dǎo)的社會(huì)保障體系所能提供的保障有限，過度依賴職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金必然導(dǎo)致“富者越富”和貧富分化加劇，并且加大了公共福利支出壓力。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授，中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“當(dāng)代資本主義的本質(zhì)特征、重大問題和影響研究”（項(xiàng)目編號：22@ZD054）階段性成果】

責(zé)編/銀冰瑤 美編/宋揚(yáng)