家庭教育法治化： 地方家庭教育立法的中日比較與啟示*

毛 菊 王路路

一、 問題提出

過去家庭教育徘徊在公共事務(wù)治理的場域外，對家庭教育主體活動的規(guī)制主要基于約定俗成的倫理綱常與文化共識，家庭教育缺乏必要的規(guī)范與科學(xué)的引導(dǎo)，往往處于失范、無序的狀態(tài)。哈貝馬斯(Jürgen Habermas)指出，主體需要在互動有序的秩序中產(chǎn)生共識性的行動，達成理解的目標(biāo)。這種目標(biāo)的達成終止于相互理解、共享知識、相互信任和彼此一致之主體間的公共性中。[1]而教育立法是指由特定的主體，依據(jù)一定的職權(quán)和程序，運用一定的技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動教育法這種特定的社會規(guī)范的活動。[2]可見，立法可使家庭教育從失范、無序走向規(guī)范有序。2022年1月1日全面實施的《中華人民共和國家庭教育促進法》(簡稱《家庭教育促進法》)從國家支持的角度厘清了地方各級政府、社會組織和個人在參與、支持家庭教育中的法律關(guān)系，這提高了我國家庭教育的法治化水平，也對地方家庭教育立法提出了更高的要求。

鄰國日本也十分重視家庭教育，對家庭教育的立法可追溯到明治時期的《民法》。二戰(zhàn)結(jié)束后，《日本國憲法》和《教育基本法》進一步強調(diào)了家庭教育的重要性。到2006年，修訂后的《教育基本法》將家庭教育定位為新設(shè)立的獨立條款[3]，提高了家庭教育的法律地位與效力。日本是地方自治的國家，根據(jù)《地方自治法》第三章中“條例和規(guī)定”的內(nèi)容，以各縣議會為代表的一般地方公共團體在不違背憲法以及相關(guān)法規(guī)的條件下，有權(quán)對本地的社會事務(wù)展開立法。家庭教育具有公私雙重屬性，盡管日本社會對家庭教育立法存在論爭，但近十年來日本各縣仍致力于提高家庭教育的法治水平，并積累了一些可供我國借鑒的經(jīng)驗。

我國各地在推進家庭教育立法上還面臨較大挑戰(zhàn)： 一是許多家長對家庭教育倍感迷茫，新生代的父母存在育兒焦慮；二是家庭教育相關(guān)主體的法律關(guān)系不清晰，公眾對相關(guān)法規(guī)的知曉度和參與度不高；三是大部分地區(qū)家庭教育立法較為滯后，沒有為家庭教育創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的制度環(huán)境。更為迫切的問題是，《家庭教育促進法》的落實要依托地方立法響應(yīng)，但我國各地家庭教育的制度保障不完善，家庭教育立法尚處于摸索起步階段，在修訂舊法或制定新法上缺少經(jīng)驗。因此，本研究意在比較分析中日地方家庭教育立法樣態(tài)的基礎(chǔ)上，揭示兩國地方家庭教育立法的特色經(jīng)驗與可取之處，為提高我國家庭教育的地方立法質(zhì)量與法治水平建言獻策。

二、 文獻綜述

近年來，中日兩國的學(xué)者在家庭教育立法的限度、依據(jù)、困境等方面各抒己見，為完善家庭教育立法體系提供了多樣化的理論視角。一是廓清家庭教育立法限度的研究。中國學(xué)者認(rèn)為，家庭教育立法的核心在于厘清家庭教育權(quán)與國家教育權(quán)的關(guān)系[4]，日本學(xué)者也擔(dān)憂立法會過度干預(yù)家庭教育[5]，還有研究認(rèn)為隔代家庭成員參與家庭教育的權(quán)利與義務(wù)需要明確[6]。二是明確家庭教育立法依據(jù)的研究。由于憲法上的家庭兼具公私法兩種法律屬性，家庭教育法也有面向國家的公法和面向家庭內(nèi)部的私法兩種立法維度。[7]日本《教育基本法》第十條則規(guī)定了父母在教育方面的首要責(zé)任，同時明確了國家和地方政府支持家庭教育的職能。[8]三是指出家庭教育立法挑戰(zhàn)的研究。中國家庭教育立法面臨著家庭教育功能逐步喪失的挑戰(zhàn)[9]，日本也面臨類似的問題，較為特殊的是單身母親可能會因為自身的不幸而拒絕信任外界的家庭教育援助[10]。

為了提高地方家庭教育立法的科學(xué)性與適切性，中日兩國的相關(guān)研究也關(guān)注到了地方響應(yīng)家庭教育立法的問題。一方面，中國學(xué)者認(rèn)為地方響應(yīng)家庭教育立法有助于推進家庭教育法治化進程[11]，但在家庭教育的定義、立法的性質(zhì)以及牽頭主管部門上還存在爭議[12]，過度立法也并不可取[13]。另一方面，日本教育理論界也越來越重視地方立法對家庭教育的保障作用。在政府方面，中央和地方政府的雙向互動、地方政府之間的雙向互動構(gòu)建了影響日本家庭教育立法的兩個治理維度[14]，上位法也對地方法規(guī)的修訂產(chǎn)生影響[15]。在公眾方面，地方居民也需要加入到促進家庭教育的隊伍中[16]，家庭教育離不開社會組織或地方團體的協(xié)助[17]。在學(xué)校方面，可從教師指導(dǎo)、學(xué)校服務(wù)、家長課程等方面推進家庭教育[18]。從一些優(yōu)秀的個案分析看，日本一些地方已經(jīng)形成了獨具特色的家庭教育法治保障體系，如北海道通過實施促進學(xué)校、家庭和社區(qū)合作的公共項目，開發(fā)地方人力資源等方式支持家庭教育[19]；岐阜縣創(chuàng)設(shè)家庭教育組織，為父母提供育兒指導(dǎo)，提供專項經(jīng)費支持等[20]。熊本縣[21]、群馬縣[22]、徳島縣[23]等地區(qū)也在依法構(gòu)建家庭教育的社會支持系統(tǒng)。

整體而言，日本學(xué)者的研究勾勒出了國家與地方的立法互動機制，以及政府、公眾、學(xué)校等參與家庭教育的法治邏輯；中國學(xué)者近年來主要聚焦于國家立法的合理性討論，助推了《家庭教育促進法》的實現(xiàn)，但對地方家庭教育立法的研究則較為滯后?？梢灶A(yù)見的是，推進我國地方家庭教育法治化是未來理論與實踐深化的必然趨向。有中國學(xué)者通過日本經(jīng)驗思考中國家庭教育立法[24]，但經(jīng)驗的異同之處與適切性還需進一步論證。本研究針對過往側(cè)重對國外經(jīng)驗進行單向描述而缺少國內(nèi)現(xiàn)狀關(guān)照的問題，嘗試通過國內(nèi)外比較的視角分析中日兩國地方家庭教育立法狀況，以期回答地方家庭教育立法如何響應(yīng)家庭教育法治要求，地方家庭教育立法的理論邏輯是什么，以及對提高我國地方家庭教育立法質(zhì)量有何啟示等問題。

三、 研究設(shè)計

(一) 研究材料

本研究主要分析比較中日各地發(fā)布的家庭教育條例，探究兩國地方推進家庭教育法治化的基本路徑與法治經(jīng)驗。材料的選取主要基于以下考慮： 首先，中日同屬東亞國家，在社會環(huán)境上都面臨著老齡化與低出生率的挑戰(zhàn)，有著相似的傳統(tǒng)文化觀念，家庭對子女成長期待甚高，這構(gòu)成了兩國各地推進家庭教育法治化的社會環(huán)境。其次，根據(jù)《中華人民共和國立法法》，中國省人大擁有地方立法權(quán)，相關(guān)法規(guī)一般通過“條例”的形式呈現(xiàn)；根據(jù)日本《地方自治法》，日本地方公共團體作為法人對自治事務(wù)擁有立法權(quán)，縣議會是地方公共團體之一，也具有家庭教育立法權(quán)。在樣本選擇上，截止2021年底，中國方面有重慶市、貴州省、山西省等10個行政區(qū)實施生效了家庭教育條例，最早發(fā)布實施的是2016年的《重慶市家庭教育促進條例》，最近發(fā)布生效的是2021年的《湖北省家庭教育促進條例》；日本方面有熊本縣、鹿兒島縣、靜岡縣等9個行政區(qū)實施生效了家庭教育條例，最早發(fā)布實施的是2013年的《熊本家庭教育支援條例》，最近發(fā)布生效的是2020年的《福井縣家庭教育支援條例》。

(二) 方法工具

內(nèi)容分析(content analysis)是一種非介入的結(jié)構(gòu)化的研究方法，能夠?qū)Ψ治鰧ο笳归_量化或質(zhì)化分析，有著成熟的方法論基礎(chǔ)與操作規(guī)范。在此方法的分析程序中，“指引式路徑”(directed approach)是一種質(zhì)化內(nèi)容分析路徑，在既有理論或前人研究的基礎(chǔ)上從文本中提取信息單元展開分析，從概念上出發(fā)擴展理論框架。

本研究采用內(nèi)容分析法，遵循指引式分析路徑，對中日家庭教育地方法規(guī)的顯性內(nèi)容與隱含意義展開分析。一是為了直觀呈現(xiàn)中日家庭教育法治化的地方響應(yīng)的立法特色，二是有利于為《家庭教育促進法》實施后地方家庭教育立法或修訂提供理論支撐與建議。在對相關(guān)法規(guī)內(nèi)容進行分析時，還借助Nvivo12軟件進行探索式文本編碼。

(三) 分析基礎(chǔ)

“地方才是國家法治建設(shè)的主戰(zhàn)場?！盵25]地方法治從歷史發(fā)展看是地方自主性的時代傳承，從現(xiàn)實社會基礎(chǔ)看也反映了地方之間的差異性和不平衡性。[26]因此，家庭教育法治化的關(guān)鍵在于地方。本研究主要基于以下理論視角對中日兩國地方家庭教育立法展開分析。一是“共生”(Symbiosis)。共生是一個普遍存在的生態(tài)現(xiàn)象，核心是合作、互利、互補、和諧的生物共生關(guān)系。這也被引入社會問題研究中，我國社會學(xué)家費孝通在陳述共生與契洽(Consensus)時認(rèn)為，“同心同德，大家為了一個公共的企圖而分工努力，就是帕克(R. E. Park)所謂的“Consensus”。在這種契洽關(guān)系中，才發(fā)生道德，而不單是利害了?！盵27]在較為系統(tǒng)的論述中，胡守鈞基于社會共生理論指出，法律是共生規(guī)范，是社會共生關(guān)系的表現(xiàn)。[28]二是“內(nèi)生”(Endogenous)。內(nèi)生是以增強組織自主性為目的強調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部的資源要素的整合與創(chuàng)生?！皟?nèi)生式發(fā)展是一種自下而上的，依靠基層力量推動的發(fā)展模式，而不是自上而下依靠行政命令推行的發(fā)展模式?！盵29]

基于以上認(rèn)識，家庭教育法治化落地到地方才能生根發(fā)芽，而地方家庭教育立法為之提供了可能；在地方法治系統(tǒng)中，共生是內(nèi)生的條件，內(nèi)生是共生的結(jié)果。政府、家庭、學(xué)校、公眾等在法的規(guī)范中構(gòu)成推進家庭教育法治化的共生關(guān)系。這種共生關(guān)系使法律權(quán)責(zé)逐漸清晰，資源配置趨向納什均衡，立德樹人成為基本共識，為推進地方家庭教育法治化提供內(nèi)生動力。

四、 中日地方家庭教育立法樣態(tài)

(一) 縱向梳理： 基于“國家要求——地方響應(yīng)”的互動軌跡

通過地方家庭教育立法推進家庭教育法治進程，是實現(xiàn)地方立法科學(xué)化、教育治理現(xiàn)代化、公共決策民主化的基本要求?；仡欀腥占彝ソ逃姆ㄖ问房芍?，日本家庭教育法治進程略早于中國，但兩國都呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、民主化的立法趨勢。近年來為回應(yīng)國家立法精神與地方發(fā)展，以及社會現(xiàn)代化對家庭教育立法的呼喚，中日各地都在陸續(xù)制定、完善家庭教育條例(如表1)，力圖構(gòu)建地方家庭教育法治保障體系。

表1 中日兩國地方已出臺的家庭教育條例

中國家庭教育的法治進程可從中華人民共和國成立初期算起，1950年頒行、1981年修訂施行的《中華人民共和國婚姻法》第三章第二十一條規(guī)定了“父母對于子女有撫養(yǎng)教育的任務(wù)”。1982年實施、2018年修訂的《中華人民共和國憲法》第二章第四十九條進一步強調(diào)，“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)”。2022年1月1日正式實施的《家庭教育促進法》明確了家庭責(zé)任、國家支持、社會協(xié)同等法治維度，開啟了建設(shè)中國特色社會主義家庭教育法治體系的新征程。在地方立法響應(yīng)上，重慶市率先推進家庭教育立法，頒布實施了《重慶市家庭教育促進條例》(2016年)，其七章四十四條內(nèi)容主要從家庭實施、學(xué)校指導(dǎo)、社會參與、保障激勵、法律責(zé)任等方面初步形成了家庭教育的法治路徑。接踵而至的是《貴州省未成年人家庭教育促進條例》(2017年)、《山西省家庭教育促進條例》與《江西省家庭教育促進條例》(2018年)、《江蘇省家庭教育促進條例》(2019年)，2020年浙江省、安徽省、福建省相繼出臺家庭教育促進條例，隨后《湖南省家庭教育促進條例》與《湖北省家庭教育促進條例》(2021年)也陸續(xù)問世。截止2021年底，中國大陸已有10個省市完成了家庭教育立法，各地家庭教育法治建設(shè)初見成效。

日本家庭教育法治進程緣起于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，1947年《教育基本法》第七條將家庭教育納入社會教育的法律范疇。《教育基本法》于2006年12月修訂，在第十條(家庭教育)中，除了規(guī)定家長在教育上的“正當(dāng)責(zé)任”外，國家和地方政府也有“為家長提供學(xué)習(xí)機會和信息等”“支持家庭教育的必要措施”等義務(wù)。在上位法的授權(quán)下，日本各地積極探索適合本地區(qū)實際需求的家庭教育立法，但早期日本地方對家庭教育的規(guī)定較為分散，家庭教育立法的專業(yè)性與針對性都不強，家庭教育的法律地位較為模糊。近十年來，日本地方家庭教育法治化逐漸步入正軌，2013年實施的《熊本縣家庭教育支援條例》使得熊本縣成為日本首個實現(xiàn)家庭教育立法的縣，對后來其他縣展開家庭教育立法起到了示范作用。隨后，鹿兒島縣(2013年)、靜岡縣和岐阜縣(2014年)也陸續(xù)立法，2016年日本地方家庭教育立法迎來峰值，德島縣、宮崎縣、群馬縣、茨城縣等相繼迎來家庭教育支援條例，近期出臺的是《福井縣家庭教育支援條例》(2020年)。截止2021年，日本已有9個縣完成家庭教育立法，初步構(gòu)建起了日本地方家庭教育的支持網(wǎng)絡(luò)。

(二) 橫向分析：“主體共生——能力內(nèi)生”的立法路徑

在中日家庭教育法治化的地方響應(yīng)中，形成了主體共生與能力內(nèi)生系統(tǒng)的地方家庭教育立法路徑。其中，中日地方家庭教育立法的規(guī)則條件主要包括上位法的引領(lǐng)、地方發(fā)展?fàn)顩r以及家庭教育學(xué)理。在此基礎(chǔ)上，中日地方家庭教育立法的共同之處在于其都是圍繞各地家庭教育的立法宗旨形成了主體共生與能力內(nèi)生的協(xié)同系統(tǒng)。主體共生系統(tǒng)包括政府、家庭、學(xué)校、公眾等主體之間的權(quán)責(zé)交織，合力提高家庭教育法治水平；能力內(nèi)生系統(tǒng)依據(jù)主體權(quán)責(zé)的不同分為政府領(lǐng)導(dǎo)能力、家庭育兒能力、學(xué)校指導(dǎo)能力、公眾協(xié)作能力，主體能力著力點各異但互為補充(如圖1)。

圖1 中日地方家庭教育立法的路徑

具體來看，中日地方家庭教育立法各有特色。

在中國，《家庭教育促進法》實施前，各省家庭教育立法主要受到《中華人民共和國教育法》與《中華人民共和國未成年人保護法》的規(guī)制，在立法宗旨上分為綜合型與列舉型。綜合型的立法宗旨表現(xiàn)為一句或幾句精煉度較高的條款，如安徽省、江蘇省、山西省、重慶市的家庭教育法規(guī)；列舉型的立法宗旨則在綜合型立法的基礎(chǔ)上進一步細化，如福建省把立法宗旨細化為6項，湖北省為7項，湖南省為8項，江西省為7項，浙江省為6項。在主體權(quán)責(zé)上，借助Nvivo12軟件分析發(fā)現(xiàn)，以政府為主體的編碼有176條，以家庭為主體的編碼有120條，以公眾為主體的編碼有110條，以學(xué)校為主體的編碼有75條，形成了政府主導(dǎo)下家庭、學(xué)校、公眾協(xié)作治理的格局。其中，縣級以上人民政府會同各類部門建立部門聯(lián)動機制，依法實施教育督導(dǎo)，制定家庭教育政策；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進基層自治組織建立社區(qū)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站點、家長學(xué)校等；父母或者其他監(jiān)護人是實施家庭教育的主體，新婚夫妻、孕期夫妻、嬰幼兒的父母或者其他監(jiān)護人有接受家庭教育指導(dǎo)的義務(wù)。另外，公眾參與也不可或缺，鼓勵依法設(shè)立家庭教育服務(wù)機構(gòu)，培育具備教育學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)相關(guān)專業(yè)知識的服務(wù)人才，開展家庭教育理論研究和應(yīng)用研究，研發(fā)家庭教育服務(wù)新媒體產(chǎn)品等。最后，包括幼兒園、中小學(xué)以及高校在內(nèi)的學(xué)校要為家長提供專業(yè)知識與技術(shù)指導(dǎo)，同時也要為培育家庭教育專業(yè)人才提供支持。

在日本，對地方家庭教育立法具有規(guī)范力的是《教育基本法》《社會教育法》《學(xué)校教育法》《兒童福利法》等具有引領(lǐng)作用的上位法以及各地與家庭教育支援條例同級的法規(guī)。在立法基礎(chǔ)上，各縣都從上位法的支持、家庭教育學(xué)理、社會現(xiàn)實挑戰(zhàn)出發(fā)加強家庭教育立法適切性與合理性。如《靜岡縣家庭教育支援條例》指出家庭不僅是孩子心靈的寄托，也是所有教育的起點(家庭教育學(xué)理)；《茨城縣家庭教育支援條例》認(rèn)為家庭的教育能力和社區(qū)支持家庭的能力正在下降(社會現(xiàn)實挑戰(zhàn))。在立法宗旨上，盡管日本各縣的法規(guī)在表述上有差異，但核心目的是培養(yǎng)兒童的獨立精神并促進其身心和諧發(fā)展。在主體權(quán)責(zé)上，采取與上文同樣的編碼規(guī)則分析后發(fā)現(xiàn)，涉及政府的編碼有129條，學(xué)校的編碼是20條，家庭的編碼是39條，公眾的編碼是40條，突顯出政府對家庭教育治理責(zé)無旁貸，強調(diào)家長對其子女教育負(fù)有首要責(zé)任，明確了祖父母參與家庭教育的權(quán)責(zé)，提出學(xué)校要配合政府、家長、社區(qū)居民和社會活動組織合作開展家庭教育，本地居民、社會公益組織以及市場經(jīng)營者或雇傭者等都必須為家庭教育提供便利。如《福井縣家庭教育支援條例》提出社區(qū)居民及社區(qū)活動團體應(yīng)本著條例的基本原則，與家長及學(xué)校合作，透過社區(qū)的歷史、傳統(tǒng)、文化及活動等，努力促進兒童的健康發(fā)展，并積極采取措施支持家庭教育。

五、 中日地方家庭教育立法經(jīng)驗

近十年來，中日地方家庭教育立法都取得一定成效，形成了主體共生系統(tǒng)與能力內(nèi)生系統(tǒng)相互促進的立法路徑，也都提升了兩國家庭教育法治化水平。但由于中國與日本政治制度以及法治環(huán)境的不同，兩國地方家庭教育立法勢必存在差異。日本地方家庭教育立法側(cè)重公共服務(wù)，具有福利救濟的性質(zhì)，立法的目的是為家庭教育提供支持，立法內(nèi)容較為豐富，具有較強的指導(dǎo)性；相較而言，中國地方家庭教育立法更加重視對家庭教育活動的指導(dǎo)與規(guī)范，對相關(guān)主體參與家庭教育事務(wù)具有一定的強制力。早前的研究對中日兩國地方家庭教育立法的特色經(jīng)驗總結(jié)不充分，但“地方特色是地方立法的核心和靈魂，是地方立法質(zhì)量的重要支撐”[30]。特別是當(dāng)上位法難以顧及地方復(fù)雜多樣的法治環(huán)境與現(xiàn)實問題時，更要重視地方家庭教育立法的適切性。在分析中日兩國地方家庭教育立法樣態(tài)的基礎(chǔ)上，獲得了如下立法經(jīng)驗：

第一，精準(zhǔn)回應(yīng)社會發(fā)展法治訴求，改善家庭教育治理共生生態(tài)。日本地方家庭教育立法主要針對的是地方社會發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，如近二十年來，日本各地人口出生率下降，老齡化、少子化突出，核心家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)，鄰里關(guān)系、社區(qū)關(guān)系淡化，家庭對孩子過度保護、放縱或忽視，未成年人權(quán)利得不到保障，社會育兒焦慮。這是日本社會經(jīng)濟發(fā)展滯漲、階層逐漸固化、家庭結(jié)構(gòu)重塑造成的結(jié)果，也是地方家庭教育立法的根本動因，催生了提高家庭教育治理能力，關(guān)懷未成年人身心發(fā)展、保護未成年人權(quán)益的法治宗旨。日本地方家庭教育立法強調(diào)家庭是教育的起點，促進未成年人身心和諧發(fā)展是公共目標(biāo)，但在實現(xiàn)路徑上各有特色。如宮崎縣將培養(yǎng)未成年人的人生觀、職業(yè)觀和創(chuàng)造力作為家庭教育的核心理念；福井縣強調(diào)家長對家庭教育負(fù)有首要責(zé)任的同時，還要求尊重家庭教育的自主權(quán)，并提出兒童早期教育是培養(yǎng)終身人格形成基礎(chǔ)的重要組成部分，家庭教育應(yīng)該尊重孩子不可替代的個性等。

第二，形成多元主體協(xié)同治理格局，明確特殊主體也負(fù)有法律責(zé)任。日本各地在上位法的規(guī)制下結(jié)合地方歷史傳統(tǒng)、文化資源與經(jīng)濟條件基本形成了政府協(xié)調(diào)、家庭主體、學(xué)校指導(dǎo)、公眾參與的家庭教育治理格局，主體之間相互促進、彼此協(xié)同，共同生成家庭教育的治理能力。在財政保障上，家庭教育被納入日本地方政府的公共預(yù)算，針對經(jīng)濟困難的家庭會有兜底性的服務(wù)支持舉措。在勞資關(guān)系上，日本地方家庭教育立法要求企業(yè)經(jīng)營者或雇主為其雇用的雇員兼顧職業(yè)生活與家庭生活創(chuàng)造多樣化及必要性的條件，保障了雇員家庭教育的權(quán)利。在代際關(guān)系上，茨城縣、德島縣、福井縣、群馬縣、岐阜縣的家庭教育條例除了要求核心家庭監(jiān)護人對未成年人教育負(fù)有首要責(zé)任外，還明確了家族長輩(祖父母)運用他們在養(yǎng)育子女方面的智慧和經(jīng)驗參與家庭教育的權(quán)利。在家校合作上，從高校到中小學(xué)均對家庭教育負(fù)有法律責(zé)任，開展親子活動，協(xié)助家長家庭教育，茨城縣、福井縣、靜岡縣、鹿兒島縣家庭教育條例還特別指出幼兒教育機構(gòu)應(yīng)與家長合作，努力提高家庭幼兒養(yǎng)育能力。

第三，重視發(fā)掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，建立家庭教育人才培養(yǎng)體系。實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部資源要素的納什均衡與專業(yè)人才培養(yǎng)驅(qū)動的能力培育是家庭教育走向良法善治的內(nèi)生條件。一方面，日本地方家庭教育立法重視自然資源、傳統(tǒng)文化以及風(fēng)俗習(xí)慣對家庭教育的影響。在《茨城縣家庭教育條例》中，自日本江湖時代以來聞名于世的藩校(如弘道館)教育文化成為實施家庭教育重要的歷史文化基礎(chǔ)；在《宮崎縣家庭教育條例》中，自然資源、傳統(tǒng)文化被作為家庭和社區(qū)攜手共促孩子成長的重要條件；《靜岡縣家庭教育條例》也提出將地方特有的傳統(tǒng)、文化和習(xí)俗傳授給后代等。另一方面，不管是優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承還是家庭教育的指導(dǎo)，都需要足夠的地方專業(yè)型人才。為此，徳島縣、福井縣、宮崎縣、岐阜縣、群馬縣、靜岡縣等均提出要開發(fā)地方人力資源，與大學(xué)或其他具有專業(yè)資質(zhì)的機構(gòu)進行合作，培養(yǎng)家庭教育咨詢服務(wù)人才，成立促進家庭教育事業(yè)的社會團體。

第四，提供多樣化的保障手段，加強家庭教育活動的規(guī)制性。中國各地的條例并未像日本那樣突顯地方家庭教育立法的社會歷史、文化傳承與地區(qū)境遇等背景因素，對核心概念的界定也存在差異，在上位法的引用上還需要進一步澄清。但中國地方立法特色經(jīng)驗重在形成多樣化的家庭教育法治手段，如湖北省提出推進家庭教育信息化共享服務(wù)平臺建設(shè)；安徽省要建立家長學(xué)校、孕婦學(xué)校、新生兒父母學(xué)校；江蘇省與山西省要求依法查處家庭教育服務(wù)欺詐行為和虛假廣告；重慶市依法設(shè)立家庭教育基金會或者家庭教育基金；貴州省為流動人口家庭提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)等。此外，中國各地還試圖增強家庭教育條例的指導(dǎo)性與救濟性，如《湖北省家庭教育促進條例》規(guī)定，社會主體出現(xiàn)未依法登記、違規(guī)收取費用、泄露未成年人以其家庭信息等行為將由有關(guān)行政主管部門責(zé)令改正、依法處理。但一些地方家庭教育立法也存在權(quán)責(zé)不清晰的問題，特別是公眾參與家庭教育的限度尚未在《福建省家庭教育促進條例》與《江蘇省家庭教育促進條例》中體現(xiàn)。

六、 推進我國地方家庭教育立法的啟示

2020年我國人口出生率(8.52%)創(chuàng)下了1978年來的新低，少年兒童撫養(yǎng)比為26.24%，兩口之家則為14669萬戶。[31]這固然有新冠肺炎疫情的影響，但人口出生率連續(xù)多年下降的原因之一就是社會變遷浪潮下新時代父母的育兒焦慮。這種焦慮更多地是來自核心家庭養(yǎng)育孩子有心無力，也缺少支持家庭教育的資源環(huán)境。而地方家庭教育立法就是要營造全社會關(guān)心家庭教育、促進家庭教育的氛圍，緩解家長養(yǎng)育焦慮。結(jié)合中日地方家庭教育立法的先行經(jīng)驗，我國地方家庭教育立法要在響應(yīng)《家庭教育促進法》的基礎(chǔ)上從各地實際出發(fā)，今后要著重從以下幾個方面優(yōu)化：

首先，在立法程序方面應(yīng)加強規(guī)范性。日本地方家庭教育立法扎根本土的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實需要，根據(jù)上位法清晰界定了家庭教育的法律概念，形成了以父母為代表的監(jiān)護人對家庭教育的首要責(zé)任，以及政府、學(xué)校、公眾等多元支持家庭教育的共生格局。我國地方家庭教育立法與上位法的關(guān)系較為模糊，對家庭教育的概念界定并不清晰，被人曲解的話語空間較大。一方面，良法善治是各地家庭教育立法的價值取向，也是推進家庭教育法治化的基本要求。亞里士多德(Aristotle)認(rèn)為，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩層意思： 已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵32]這要求地方家庭教育立法契合上位的專門法的要求，依法立法，廓清法律概念與法律關(guān)系。另一方面，從法理上講，父母在決定子女教育發(fā)展方向上有優(yōu)先權(quán)利，同時又受到對子女道德地位和幸福的尊重、正規(guī)教育的特性、廣義社會和文化秩序的共同利益和需求的影響。[33]未來地方家庭教育立法在確定監(jiān)護人法律地位時，要尊重父母在家庭教育中的決斷權(quán)，政府、學(xué)校、公眾等有義務(wù)為父母履行家庭教育責(zé)任依法提供保障條件。

其次，在共生關(guān)系方面應(yīng)重視正義性。立法是家庭教育制度建設(shè)的最高形式，約翰·羅爾斯(John Rawls)在論述制度的正義原則時提出，“社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們： 在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益?！盵34]為了應(yīng)對老年化、少子化以及貧富差距帶來的家庭養(yǎng)育焦慮，日本各地家庭教育立法有對經(jīng)濟弱勢群體的照顧，針對兒童貧困的問題還有相應(yīng)的生活補貼與其他關(guān)懷舉措，如為因經(jīng)濟困難而無法上學(xué)的兒童提供學(xué)校與家庭的支持[35]，這合乎羅爾斯提出的“最少受惠者的最大利益”(Benefit the Least Advantaged)。這也反映出法律是理性的善，地方家庭教育立法不是無差別的，在追求形式正義的同時也要重視實質(zhì)正義。只有對處于社會不利地位的對象給予補償性關(guān)懷與兜底性保障，創(chuàng)設(shè)一種正義性的制度環(huán)境，家庭教育的法治主體才能實現(xiàn)共生，提高家庭教育法治化的內(nèi)生能力。這要求未來地方家庭教育立法要進一步保障留守兒童、殘疾兒童、流浪乞討或者離家出走的未成年人的家庭教育權(quán)利，為返鄉(xiāng)民工、單身母親以及非直系親屬監(jiān)護人等提供免費的指導(dǎo)服務(wù)、知識科普、危機干預(yù)，在資源投入上關(guān)注家庭教育公平問題。除了財政預(yù)算兜底外，還可適當(dāng)引導(dǎo)社會公共資源支持家庭教育： 政府購買家庭教育服務(wù)項目，依法設(shè)立家庭教育基金，支持家庭教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

再次，在能力內(nèi)生方面應(yīng)增強激勵性。法律實際上是一種間接作用的激勵機制，它不直接限制人們的行動集合，而是通過改變一個社會博弈的支付函數(shù)方式改變?nèi)藗冃袨檫x擇的激勵，使得人們的行為實現(xiàn)立法者的目標(biāo)。[36]日本各縣家庭教育條例的落實也得益于對監(jiān)護人、雇主、地方公共團體等采取的激勵性舉措?！都彝ソ逃龠M法》第十二條與第三十六條從內(nèi)外兩個方面提出了一系列的扶持與激勵措施，但各地過往的家庭教育條例缺少激勵性的保障措施。要提升地方家庭教育的立法質(zhì)量，未來地方家庭教育立法可從物質(zhì)、精神、情感三方面激勵家庭教育的法律主體。物質(zhì)激勵的重點是以稅收、補貼、資助等經(jīng)濟手段為家庭教育的法律主體創(chuàng)設(shè)積極的外部條件；精神激勵要求依法對積極參與家庭教育或?qū)彝ソ逃彩聵I(yè)做出貢獻的主體進行表彰、獎勵，激發(fā)其主觀能動性；情感激勵強調(diào)通過培育人與人之間良性的情感關(guān)系激發(fā)主體參與家庭教育的內(nèi)生動力。地方立法還要注意的是，家庭教育法治化有賴于多元主體之間的共生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其核心應(yīng)是形成良好情感的親子關(guān)系，這也是我國家庭教育立法以人為本、立德樹人的基本要求。

最后，在條件保障方面提高適切性。推進家庭教育立法要基于內(nèi)生發(fā)展的理念，通過地方政府、家庭、學(xué)校與社區(qū)為主體的多元治理主體，充分挖掘地方人力資源、文化資源、社區(qū)資源等，提升地方家庭教育的治理能力。近年來日本各地正結(jié)合地方的資源稟賦構(gòu)建特色家庭教育體系，通過整合地方人力資源的方式，將“元教員”(曾經(jīng)擔(dān)任過教職的人)嵌入到家庭教育保障系統(tǒng)中。[37]我國地方家庭教育立法在調(diào)動主體內(nèi)生動力與開放地方特色資源上還顯滯后，政府與相關(guān)監(jiān)護人的法律關(guān)系尚不清晰，致使各地家庭教育條例適切性不足，產(chǎn)生較大的執(zhí)法阻力。一方面，家庭教育是公共事務(wù)，也是私人事務(wù)?！翱桃獾刈非蠓傻膹娭菩院蛻徒湫?，可能導(dǎo)致家庭教育立法的積極意義的降低，還可能對個人的基本權(quán)利和私人空間造成侵犯。”[38]未來地方家庭教育立法應(yīng)該明確政府的服務(wù)和監(jiān)督角色，政府不能越俎代庖，代替監(jiān)護人的角色，侵犯監(jiān)護人合法合理的權(quán)利。另一方面，未來要更加重視對家庭教育需求側(cè)的精準(zhǔn)化供給。具體舉措包括：形成“一區(qū)一案”“一戶一案”或家庭教育建檔立卡的機制；線上通過專門網(wǎng)站、公眾號、論壇等數(shù)字平臺打造網(wǎng)上學(xué)校和科普課程；線下有條件的中小學(xué)幼兒園建立家長學(xué)校；師范類與職業(yè)類院校通過社會服務(wù)面向大眾開展巡回性、周期性的家庭教育公益講座；通過地方優(yōu)秀文化資源開發(fā)提升城鄉(xiāng)社區(qū)的家庭教育服務(wù)質(zhì)量，從立德樹人出發(fā)培育符合社會主義核心價值觀的良好家風(fēng)。