美對華貿(mào)易戰(zhàn)踐踏國際法，加速國家信譽(yù)破產(chǎn)

屠新泉

在全球治理體系中，國際貿(mào)易是法治化程度最高的領(lǐng)域，也是國際司法的典范。從1948年關(guān)貿(mào)總協(xié)定生效起，國際貿(mào)易法體系便不斷發(fā)展、完善，并在1995年WTO成立之時(shí)形成了一個(gè)完整的國際立法和司法體系。在WGO成立之后的20多年中，這套國際法體系運(yùn)轉(zhuǎn)總體良好，雖然存在一些技術(shù)性的缺陷，也有個(gè)別成員遵守裁決的紀(jì)錄不佳，但總體上，包括美國在內(nèi)的全體成員以及國際學(xué)術(shù)界，均對WTO的國際貿(mào)易法體系表示滿意和贊賞。

但是,2017年特朗普政府上臺之后,美國便開始不斷質(zhì)疑和挑戰(zhàn)這一最早由美國主導(dǎo)建立的國際法體系，并采取一系列單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義措施侵蝕、損害WTO的基本原則，惡意阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的任命并導(dǎo)致上訴機(jī)制的徹底癱瘓。在經(jīng)歷特朗普政府對全球貿(mào)易治理體系的嚴(yán)重破壞之后.，國際貿(mào)易界普遍對拜登政府抱有一定期待。但拜登政府執(zhí)政兩年多來的實(shí)踐表明，其非但沒有恢復(fù)克林頓政府時(shí)期大力推動全球化的傳統(tǒng)，反而在更大程度上繼承了特朗普的遺產(chǎn)，繼續(xù)在逆全球化的道路上狂奔。特別是在對待WTO的態(tài)度上,拜登對特朗'魯堪稱蕭規(guī)曹隨、亦步亦趨。

美對華貿(mào)易戰(zhàn)所有借口在國際法層面徹底破產(chǎn)

美國（1974年貿(mào)易法》“301條款”自誕生之日起,就是舉世公認(rèn)且臭名昭著的單邊主義措施,從本上違反當(dāng)時(shí)關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）多邊貿(mào)易體制的基本精神。只不過當(dāng)時(shí)的GATT爭端解決機(jī)制在程序上存在致命弱點(diǎn)，即敗訴方可以阻撓裁決報(bào)告的通過，這給了美國一點(diǎn)“迫不得已”采取單邊措施的合理性，但從法律上來說，“301措施”無疑是有違多邊貿(mào)易規(guī)則的。

WTO成立之后，爭端解決機(jī)制得到加強(qiáng)，美國再沒有實(shí)施單邊制裁措施的理由?？肆诸D政府也曾專門承諾，“301條款”盡管作為一個(gè)調(diào)查工具依然存在，但其調(diào)查結(jié)果不得作為單邊制裁的依據(jù)，而只能作為WTO爭端解決機(jī)制的前奏。從WTO成立以來，歷屆美國政府大多遵守了這一共識。然而，特朗普政府不僅公然無視WTO規(guī)則，更背棄其前任們作苗的承諾，僅僅憑借其漏洞百出、主觀臆斷的調(diào)查報(bào)告,就對中國數(shù)百億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅。

首先，這明顯違反WTO最基本的一個(gè)原則——最惠國待遇原則，即美國的做法是歧視性對待中國產(chǎn)品，損害了中國產(chǎn)品在美國市場上公平競爭的機(jī)會。其次，這也明顯違反了WTO不得任意提高關(guān)稅的原則。WTO僅允許成員在特定情況宜符合WTO規(guī)則的前提下臨時(shí)提高關(guān)稅，例如在反傾銷調(diào)查、反補(bǔ)貼調(diào)查、保障措施調(diào)查掌握切實(shí)證據(jù)之后。而此次“301調(diào)查”也明確承認(rèn)不是依據(jù)WTO規(guī)則進(jìn)行的，因此調(diào)查結(jié)果無論如何，都不能作為依據(jù)來對中國產(chǎn)品加征額外關(guān)稅。盡管美國貿(mào)易代表辦公室費(fèi)盡心力拼湊了一個(gè)215頁的報(bào)告，引用了1139個(gè)注釋,但是再完美的形式都無法掩蓋其缺乏國際規(guī)則支撐的虛弱本質(zhì)。

歷史已經(jīng)無數(shù)次證明，強(qiáng)權(quán)只能逞一時(shí)之快，卻無法戰(zhàn)勝公理、人心。盡管美國為實(shí)施“301措施”羅織了眾多冠冕堂皇的理由，但國際法是嚴(yán)肅的，容不得美國任意濫用和曲解。中國政府堅(jiān)定支持并相信WTO法體系的公正和公平,在美國宣布加征關(guān)稅后隨即就向WTO提出申訴。2020年9月15日“WTO專家組做出裁決，認(rèn)定美國加征關(guān)稅“顯而易見地”違反了WTO的最惠國待遇原則和關(guān)稅約束原則。而美國辯稱，中國對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不力有違美國的“公共道德”，而對中國商品施加,懲罰性關(guān)稅是為了保護(hù)美國的“公共道德”。這種牽強(qiáng)附會、不知所云的辯解當(dāng)然無法說服專家組的WTO法專家,專家組最終裁定美國加征關(guān)稅與保護(hù)“公共道德”沒有任何因果關(guān)系。

2022年12月，WTO又接連發(fā)布兩個(gè)重磅裁決，一個(gè)是中國訴美國鋼鋁232關(guān)稅措施案(DS544),另一個(gè)是中國香港訴美國原產(chǎn)地標(biāo)簽措施案(DS597)。WTO專家組在這兩個(gè)案件中均裁定美國敗訴，而更重要的是,專家組的裁決徹底粉碎了美國濫用國家安全例外、粉飾其貿(mào)易保護(hù)措施的企圖。一貫宣稱維護(hù)“基于規(guī)則的國際秩序”的美國對待WTO基于規(guī)則的裁決，此時(shí)卻氣急敗壞地宣稱WTO沒有資格管轄涉及國家安全的措'施，表示絕不接受WTO的裁決。不過，美國仍然是“善于”利用規(guī)則的，雖然明知WTO上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)被自己癱瘓，卻還是將這兩個(gè)案件提交上訴,從程序上阻撓了案件得到最終裁決的機(jī)會。

但是，無論美國如何矢口否認(rèn)、規(guī)避矯飾，WTO的這兩個(gè)裁決，再加上2020年9月在中國訴美國“301條款”關(guān)稅措施案中-對美國“301措施”的全面否定，事實(shí)上，美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的所有借口都已經(jīng)在國際法層面上完全破產(chǎn)。

WTO法體系固然是由美國領(lǐng)導(dǎo)建立的，但現(xiàn)在的美國已經(jīng)站在WTO法體系的對立面，也站在了當(dāng)年的美國的對立面?！睙o論是“301條款”“232條款”還是出口管制，都有悖于當(dāng)年積極推動貿(mào)易自由化和全球化的美國的出發(fā)點(diǎn)，也完全背離了WTO國際貿(mào)易法體系的基本原則和規(guī)則。

國家安全例外不是美國單邊主義的遮羞布

2018年3月8日，美國依嘉其1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)，宣布對來自全球各國的鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅。所謂“232條款”的基本內(nèi)容就是允芥美國政府對有損美國國家安全的貿(mào)易行為或貿(mào)易伙伴實(shí)施限制措施。而該條款對應(yīng)的國際規(guī)前應(yīng)當(dāng)是關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)第21條“國家安全例外”，也就是說,“232條款”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以符合GATT第21條為前提。根據(jù)第21條,WTO成員可以在三種與國家安全相關(guān)的情形下不遵守WTO的一般原則和規(guī)則，即與核武器相關(guān)的活動、與武器彈藥作戰(zhàn)物資相關(guān)的貿(mào)易、在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系緊急情況下采取的行動?？梢?，GATT第21條是為與戰(zhàn)爭或軍事相關(guān)的特殊情形設(shè)置的一種例外情況。

但是，美國政府此次“232”調(diào)查的結(jié)論認(rèn)為，由于進(jìn)口鋼鋁充品在削弱我們的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”，所以威脅了美國的國家安全，這就完全跳過了為什么美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)削弱就會影響美國國家安全的邏輯環(huán)節(jié)，更是與GATT第21條定義的國家安全例外毫不相關(guān)。事實(shí)上，可能是因?yàn)樾奶?，在整個(gè)“232調(diào)查報(bào)告”中，美國商務(wù)部根本沒有提及GATT或WTO規(guī)則依據(jù),而只是反復(fù)聲明這是符合美國國內(nèi)法要求的。

2022年底，WTO專家組做出裁決，認(rèn)定美國“232關(guān)稅措施”違反了WTO規(guī)則。專家組認(rèn)為，WTO的安全例外并沒有賦予成員完全的自由裁量權(quán)，雖然各成員可以采取其自認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀Ｗo(hù)國家安全，但適用安全例外的情形在WTO法中已有明確界定，即涉及核材料、武器或在戰(zhàn)爭和國際關(guān)系的緊急狀態(tài)下，各成員才可以援引安全例外并采取違背WTO一般規(guī)則的措施。同時(shí)，WTO爭端解決機(jī)制也有充分的授權(quán)對此做出解釋和裁決。專家組認(rèn)為，美國的鋼鋁產(chǎn)業(yè)遭遇困難只是一個(gè)特定產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，并沒有危及美國的國家安全，也不屬于國際關(guān)系緊急狀態(tài)，美國沒有理由援引安全例外條例。

這一裁決也得到了另一個(gè)爭端專家組的認(rèn)可,在中國香港訴美國原產(chǎn)地標(biāo)簽案(DS597)中,美國再次援引安全例外條款，并借口中國香港存在侵犯人權(quán)問題，而使得美國與中國香港之間處于國際關(guān)系的緊急狀態(tài)，從而宣稱美國要求中國香港地區(qū)的產(chǎn)品標(biāo)注原產(chǎn)地為“中國”是符合WTO規(guī)則的。而本案專家組的裁定與DS544案高度一致，即安全例外的援引必須符合WTO規(guī)定的三種情形，而美國與中國香港之間根本不存在所謂緊急狀態(tài)，而是處在正常的經(jīng)貿(mào)關(guān)系之中。因此，美國強(qiáng)行要求中國香港地區(qū)產(chǎn)品標(biāo)注“中國”，是對作為一個(gè)WTO成員的中國香港地區(qū)的歧視性措施,是違反WTO規(guī)則的。

連續(xù)兩個(gè)專家組針對美國的相似裁決，徹底封死了美國任意解釋國家安全、濫用國家安全例外的路徑，美國國家安全戰(zhàn)略中所宣揚(yáng)的“經(jīng)濟(jì)安全貌是國家安全”根本得不到國際法的認(rèn)可，而將人權(quán)等與貿(mào)易無關(guān)、也與國家安全無關(guān)的議題引入貿(mào)易政策中也是非法和無效的。

自拜登政府上臺以來，國家安全這一理由被更多地用于限制高技術(shù)產(chǎn)品和設(shè)備的出口。這同樣是一種政府對貿(mào)易的干預(yù)行為，有悖于WTO的自由貿(mào)易原則和精神，于是美國政府便再次堂而皇之地打著國家安全的幌子，聲稱美國是為了防范中國利用美國產(chǎn)品和技術(shù)發(fā)展軍事能力，并威脅美國的國家安全。而在實(shí)踐中，美國對華出口管制的范圍極其廣泛，許多與軍事用途毫不相干的產(chǎn)品都被列入限制清單,許多中國非軍事領(lǐng)域的民營企業(yè)都被列入實(shí)體清單。

2022年12月12日，中國已經(jīng)就美國對華半導(dǎo)體出口限制向WTO提出申訴?？梢灶A(yù)見的是，雙方在磋商階段不可能有任何成果，中方很可能會要求成立專家組或美方的抗辯理由又必然是國家安全例外。但是基于DS544和DS597的前例，WTO專家組將很可能再次裁定美國的出口管制并不符合援引國家安全例外的條件。不過，即使專家組裁定美國敗訴，美國也會再次提起上訴并使本案陷入僵局。

但是，這一系列爭端案件的裁決無疑已經(jīng)昭告世界，美國再沒有資格妄言所謂“基于規(guī)則的國際秩序”。在美國眼中，只有維護(hù)美國霸權(quán)秩序的規(guī)則才是規(guī)則，否則它就可以肆意破壞。一個(gè)完全不尊重國際法、將其政治動機(jī)凌駕于國際法之上的國家，只會加速其國家信譽(yù)的破產(chǎn)，得不到國際社會的尊重?！ㄗ髡呤菍ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院院長、教授）