加強基礎教育集團化辦學內(nèi)部控制問題研究
——以A市教育系統(tǒng)基礎教育集團化辦學內(nèi)部控制現(xiàn)狀為例

林思鴻

（晉江市第七實驗小學，福建 泉州 362200）

基礎教育集團化辦學源于國內(nèi)民辦教育的集團化辦學模式，目前主要有三種模式：內(nèi)生型、加入型和聯(lián)盟型。與民辦教育集團化辦學不同的是，民辦教育集團化是為了實現(xiàn)集團內(nèi)部的規(guī)模經(jīng)濟，從而降低運營成本，而基礎教育集團化辦學一般為公辦性質(zhì)，目的是共享和擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，整合區(qū)域薄弱校園，促進區(qū)域內(nèi)義務教育實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡化發(fā)展，但是基礎教育集團化辦學相比傳統(tǒng)單一學校涉及情況更為復雜，涉及國有資產(chǎn)管理及產(chǎn)權交接，資金使用控制等財務風險問題。

因此，在基礎教育集團化辦學模式的運營管理中，內(nèi)部控制管理在集團內(nèi)部占據(jù)著重要地位，直接影響集團辦學的質(zhì)量，完善集團內(nèi)部控制管理對提高教育資源使用率，控制教育成本，防范學校財務風險，提升教育集團辦學的教學質(zhì)量有著重要意義。

一、加強內(nèi)部控制對基礎教育集團化辦學的意義

（一）有利于推動基礎教育集團辦學的穩(wěn)定發(fā)展

加強基礎教育集團內(nèi)部控制管理，可以在集團內(nèi)部形成相互監(jiān)督和相互制約的管理模式，從源頭上有效防止財務違規(guī)行為的發(fā)生，保障基礎教育集團教育資金及資產(chǎn)的安全，為基礎教育集團化辦學的教學活動開展提供良好的物質(zhì)保障，進而推動基礎教育集團辦學的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）有利于提高基礎教育集團內(nèi)部教育資源使用效率

與傳統(tǒng)單一的基礎教育辦學的學校相比，基礎教育集團化辦學除了要考慮資金使用的合法、合規(guī)問題，還要避免在使用教育資金過程中，因內(nèi)部控制管理的不完善而導致的資金閑置等問題，造成集團資金使用效率和效益低下，進而造成教育民生工程滯后，通過加強基礎教育集團化辦學內(nèi)部控制管理，建立具體明確的制度框架，使集團內(nèi)部各級成員能夠在明確的制度下開展相關工作，提升集團內(nèi)部控制的管理水平，使集團內(nèi)部教育經(jīng)費及時使用，花在刀刃上，提升效益。

（三）有助于防范基礎教育集團化辦學產(chǎn)生的財務風險

教育集團化辦學運營過程的經(jīng)濟活動產(chǎn)生的財務風險也需要謹慎規(guī)避，如會計人員的職業(yè)道德失范導致會計信息失真、會計舞弊案件頻發(fā)，基礎教育集團化辦學一旦爆發(fā)財務風險，會影響集團整體的社會形象，使民眾對基礎教育集團的辦學模式產(chǎn)生懷疑，進而影響基礎教育集團的進一步發(fā)展。而內(nèi)部控制可以很好地對教育集團產(chǎn)生的財務風險進行識別與控制，并針對性地采取內(nèi)部控制措施，如對資金和資產(chǎn)進行定期清查，從而較好地規(guī)避財務風險。

二、基礎教育集團化辦學內(nèi)部控制管理存在的問題及原因

（一）A市教育系統(tǒng)基礎教育集團辦學管理模式

近年來，A市教育系統(tǒng)對基礎教育集團化辦學也進行了積極探索，以A市教育系統(tǒng)具體實際情況出發(fā)，在全國教育集團“內(nèi)生型”“加入型”“聯(lián)盟型”三種模式的基礎上衍生為由名校分設校區(qū)、聯(lián)辦校、協(xié)作校、聯(lián)盟校等方式實現(xiàn)A市基礎教育集團化辦學，現(xiàn)有集團主要以總校領導班子為基礎進行擴增，由副校長兼任校區(qū)、聯(lián)辦校負責人的形式為主，各協(xié)作校、聯(lián)盟校單獨成立學校領導班子，所有公辦性質(zhì)的成員校均獨立編制教職工數(shù)和經(jīng)費預算。分設校區(qū)模式的學校納入總校集團管理，在市財政國庫支付中心統(tǒng)一會計核算管理；公辦性質(zhì)聯(lián)辦校、協(xié)作校、聯(lián)盟校作為市級獨立學校納入市國庫支付中心核算管理，國有資產(chǎn)管理獨立登記、管理。

（二）A市教育系統(tǒng)基礎教育集團化辦學內(nèi)部控制存在問題

1.集團內(nèi)部組織機構不完善

A市的基礎教育集團化辦學的學校組織領導機構、治理機構和內(nèi)設機構都尚未完全配備到位，或雖配備領導機構、治理機構和內(nèi)設機構，但權責分配不合理，各個機構職能重疊或者缺失，形成互相推諉的局面，且集團內(nèi)部的領導層往往會兼任數(shù)職，面對集團辦學內(nèi)部出現(xiàn)的各類新問題，精力分散，疲于應對，無法形成科學的決策機制和良性的運行機制，運行效率低下，此外，大部分基礎教育的集團學校都未確定明確的長期戰(zhàn)略目標，存在戰(zhàn)略風險，進而影響基礎教育集團辦學的穩(wěn)定發(fā)展。

2.現(xiàn)行財務管理制度無法適應集團校運行

A市的集團學校部分學校沿用原來的市級單位會計集中核算模式，聯(lián)辦校、協(xié)作校、聯(lián)盟校采用各自獨立核算的模式，集團管理層無法對集團內(nèi)部成員學校產(chǎn)權、資金的統(tǒng)一集中控制，管理集中度不高，導致集團管理層無法全面掌握集團整體財務信息和財務成果，無法摸清整體集團的“家底”，而分設校區(qū)集團學校，雖對各個分校區(qū)集團內(nèi)部學校產(chǎn)權、資金集中核算管理，統(tǒng)一編制經(jīng)費預、決算，但各個分校區(qū)卻未相對獨立會計核算，且未嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理辦法，分校區(qū)進行管理登記，未分校區(qū)定期對固定資產(chǎn)盤點、清查、對賬，長此以往導致固定資產(chǎn)管理混亂，導致集團管理層無法全面、及時掌握每個分校區(qū)的財務狀況，進而無法針對各個分校區(qū)的發(fā)展情況做出正確的決策。

3.集團學校內(nèi)控制度不完善或未落實

部分集團辦學的學校管理層往往把內(nèi)部控制制度認為是集團內(nèi)部可有可無的，未根據(jù)國家相關規(guī)定并結合集團內(nèi)部的實際情況，制定和完善與集團經(jīng)濟活動相關的內(nèi)部控制制度，如合同管理制度，采購管理辦法、資產(chǎn)管理制度，集團內(nèi)部收支審批制度等，未集中統(tǒng)一和督促集團內(nèi)部成員?；蚍中^(qū)按制度執(zhí)行，即使制定了相關的內(nèi)部控制制度，但沒有相關的牽頭管理部門和具體執(zhí)行科室，且集團學校內(nèi)部財務處、辦公室、教導處、總務處等各部門之間往往交流溝通較少，使各個處室之間存在業(yè)務脫節(jié)的風險，就無法及時高效且針對性地解決集團學校內(nèi)部產(chǎn)生的問題，造成集團的內(nèi)部控制制度無法發(fā)揮作用，進而影響基礎教育集團化辦學的發(fā)展。

（三）存在問題原因的分析

1.對內(nèi)部控制制度建設的重要性認識不足

A市教育集團內(nèi)部的管理層大部分是教師出身，往往更注重的是集團辦學的教育教學質(zhì)量，往往忽視集團內(nèi)部控制的建設，缺乏相應的內(nèi)控意識，往往錯誤認為內(nèi)控制度不僅增加了無用的工作量，而且還會分散教學精力，影響集團學校的教學效率，有的迫于上級部門的文件要求下，制定相關內(nèi)部控制制度，實際只是停留在喊口號的層面，導致內(nèi)部控制制度形同虛設。

2.集團內(nèi)部控制人員綜合素質(zhì)不高

財務內(nèi)控是內(nèi)控管理的重要部分，而集團內(nèi)部的財務負責人一般由集團內(nèi)部總務處主任擔任，而總務主任大多對于集團的基建管理、采購管理，財務管理的相關業(yè)務未能全面掌握，且相關業(yè)務培訓機會較少，業(yè)務處理能力相對不足，而集團內(nèi)部財務人員部分是由教師兼任，只滿足于日常的收支報賬，影響會計核算整體質(zhì)量，有的財務人員雖是財務專業(yè)出身，但往往因為集團內(nèi)部權責分工分配不合理，要兼任集團學校內(nèi)部許多非財務的工作，且集團辦學學校重組后，工作量大大增加，人員配備不足，違背了內(nèi)部控制原則中的不相容崗位應相互分離原則，財務人員疲于應對集團內(nèi)部財務工作及內(nèi)控制度中的財務內(nèi)控管理，不敢甚至不愿提出制度修改建議、管理建議。

3.獎勵機制不完善

在教學體制的改革進程中，相關主管部門未建立起相應的獎勵鼓勵機制和容錯糾錯機制，使集團管理層在層層壓力下“幸福感”偏低，在改革過程中對推進集團化辦學的熱忱不足，意愿越來越低，且容錯糾錯的機制的缺失，讓集團管理層對體制的改革充滿擔心，求穩(wěn)怕出錯，畏手畏腳，不敢創(chuàng)新思維積極探索集團化辦學的方法和途徑，進而影響集團管理層綜合治理能力，另外，作為集團學校的財務人員，常常被集團內(nèi)部歸類為后勤，地位普遍低于一線教師，且各種工資福利在集團學校內(nèi)部，乃至整個教育系統(tǒng)都是最低，每年的年度考核也幾乎無緣“優(yōu)秀”，使得財務人員獲得感和幸福感偏低，在面對財務工作和集團內(nèi)部財務內(nèi)控管理，喪失積極性。

三、優(yōu)化A市教育系統(tǒng)基礎教育集團化辦學內(nèi)部控制的對策

（一）組織再造，完善優(yōu)化集團內(nèi)部組織機構

集團學校應完善集團學校內(nèi)部組織領導機構、治理機構和內(nèi)設機構，要對集團內(nèi)部的組織機構進行機構重組，使集團內(nèi)部組織機構從傳統(tǒng)“金字塔”型組織向扁平化模式進行轉變，減少管理幅度，減少中間管理層，由總校校長作為集團總負責人和總指揮，明確集團學校的長期戰(zhàn)略和發(fā)展目標，各個副校級協(xié)作分管成員校區(qū)，作為成員校區(qū)的負責人，側重各自校區(qū)管理工作，集團內(nèi)部的內(nèi)設機構的負責人為中層，負責各處室具體職責，落實各校區(qū)的職責工作實施。同時，設定牽頭部門和內(nèi)部控制工作小組，明確各內(nèi)設機構的處室職責，避免機構處室職能重疊或缺失，形成大集團的科學決策機制和良性運行機制，提高工作效率。

（二）增強意識，制定落實集團內(nèi)部控制制度

集團領導應重視集團學校內(nèi)部控制制度建設的必要性和重要性，特別是財務內(nèi)部控制制度，應主動召開會議工作，宣傳引導，讓集團內(nèi)部從領導到教職工都接受新思想和新管理模式，形成統(tǒng)一文化價值，營造良好的內(nèi)控基礎環(huán)境，將集團內(nèi)部控制和財務管理制度相融合，結合集團學校的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，完善各項內(nèi)部控制制度，如授權任免制度，收支審批制度，合同管理制度，資產(chǎn)管理制度，采購管理辦法，基建管理制度等，并落實到學校所有的經(jīng)濟業(yè)務全過程，全面提升內(nèi)控的主動性，減少集團學校的財務風險，實現(xiàn)集團學校內(nèi)部的精細化管理，推動集團學校的長遠發(fā)展。

（三）人才建設，提升集團內(nèi)部人員綜合實力

首先，加強集團內(nèi)部所有成員的內(nèi)部控制培訓，學習相關的內(nèi)部控制制度、規(guī)章及財經(jīng)法規(guī)等，并讓集團內(nèi)部所有成員都參與到集團內(nèi)部控制管理制度的建設和修訂。

其次，針對集團內(nèi)部各個重要崗位，相關主管部門要進行針對性培訓和選任，在集團校級管理層方面，選任出優(yōu)秀的校級管理人才負責集團辦學的總領導或分校負責工作，并定期進行集團管理能力培訓，提升集團辦學校級管理層的綜合管理能力；在財務負責人和財務人員方面，相關主管部門應加大對專門財務專業(yè)畢業(yè)院校的人才招錄，補足集團辦學學校的財務人員，使集團內(nèi)部可以配齊具有專業(yè)知識和財務內(nèi)控經(jīng)驗的財務負責人、出納、會計和資產(chǎn)管理員等，組建集團內(nèi)部專業(yè)的財務管理團隊。

最后，集團學校應完善內(nèi)部溝通交流機制，加強集團內(nèi)部組織機構的業(yè)務交流溝通，減少各個處室之間因為缺乏業(yè)務交流溝通，而產(chǎn)生的業(yè)務脫節(jié)的風險，并強化內(nèi)部控制崗位替代措施，定期進行重要崗位人員輪崗交流，避免因各種如晉升、退休等原因導致的重要崗位空缺，影響集團學校內(nèi)部控制管理。

（四）理順體制，轉換集團財務管理模式

集團辦學的應根據(jù)不同的集團的辦學模式，轉變原有的財務管理模式，設校區(qū)辦學模式的集團校應在匯總核算的基礎上，對分校區(qū)進行相對獨立會計核算，核算每個校區(qū)的收入和支出成本，嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理辦法，分校區(qū)進行管理登記，分校區(qū)定期對固定資產(chǎn)盤點、清查、對賬，使總校區(qū)及時監(jiān)督掌握每個分校區(qū)的財務狀況，針對各個分校區(qū)的發(fā)展情況做出正確的決策。

而聯(lián)辦校、協(xié)作校、聯(lián)盟校辦學模式的集團校應提高集中管理度，除了各個成員校分別的獨立核算外，應督促成員校定期將自身的財務管理狀況上報總校，并設立專門匯總核算賬戶，由專門財務人員進行匯總核算，同時進行對各個成員校和整體教育集團的財務分析，全面掌握每個成員校和集團整體財務信息和財務成果，摸清整體集團的“家底”，強化總校對集團內(nèi)部成員學校產(chǎn)權、資金的統(tǒng)一集中控制。

（五）激勵支持，提升集團人員“幸福感”

定期對基礎教育集團化辦學學校進行內(nèi)部控制審計，使每個集團學校內(nèi)部控制管理制度落到實處，對于取得良好成效的集團學校，要予以宣傳，并嘉獎優(yōu)秀集團學校校級管理人員，對發(fā)現(xiàn)的問題學校發(fā)出糾錯通知，及時糾錯，針對性進行談話分析，免除相關責任或從輕減輕處理，對有意違規(guī)者則要批評教育，予以嚴懲，進而減少集團化辦學下集團校級管理層的壓力，提升“幸福感”，保持辦學熱忱；對集團辦學的財務人員，集團學校應分工合理，免除財務人員現(xiàn)有的非財務工作，使財務人員將更多精力投入集團內(nèi)部的財務工作和財務內(nèi)控管理工作。優(yōu)化考核制度，健全財會從業(yè)人員年度考核等次評定、評先樹優(yōu)、績效考核辦法、細則，使財務人員和學校的其他教學人員在各項考核和評優(yōu)評先上處于公平合理的地位，進而提升財務人員的“幸福感”。

四、結束語

現(xiàn)代化教育體制改革的趨勢下，基礎教育集團化辦學受到重點關注，面對改革中的困難和問題，相關主管部門和集團學校本身要同時發(fā)力，從優(yōu)化組織建設、增強內(nèi)控意識、加強人才建設、完善機制體制等方面入手，探索針對加強集團學校內(nèi)部控制管理的具體措施，不斷提升基礎教育集團化學校的內(nèi)部控制管理水平，從而推動基礎教育集團化辦學健康發(fā)展，保障教育民生工程，為現(xiàn)代化教育體制改革做出貢獻。