行政處罰中降低資質(zhì)等級(jí)的雙重面向及其法律控制*

周澤中 王學(xué)輝

提要：修訂后的《行政處罰法》擴(kuò)充了處罰種類(lèi)，其中新增的降低資質(zhì)等級(jí)鮮有論及，亟待展開(kāi)深入討論。作為一種典型的制裁性處罰，降低資質(zhì)等級(jí)直接限制行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，亦可達(dá)到間接取消行政相對(duì)人已獲得的某種主體資格的懲戒效果。同時(shí)，降低資質(zhì)等級(jí)兼具預(yù)防性處罰的行為特征，發(fā)揮定向排除危險(xiǎn)和定點(diǎn)隔離違法的預(yù)防功能，與違法事實(shí)公開(kāi)、失信聯(lián)合懲戒等規(guī)制工具結(jié)合產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)警示作用。鑒于此，應(yīng)當(dāng)圍繞規(guī)范依據(jù)的法律約束、適用范圍的全面評(píng)估、規(guī)制工具的合理關(guān)聯(lián)等方面，展開(kāi)對(duì)降低資質(zhì)等級(jí)處罰的法律控制。

一、問(wèn)題的提出

在1996年《行政處罰法》規(guī)定的“6+1”行政處罰種類(lèi)基礎(chǔ)上，2021年修訂的《行政處罰法》將“降低資質(zhì)等級(jí)”“限制從業(yè)”等“其他行政處罰”，正式納入行政處罰法直接設(shè)定的“本行政處罰”。(1)有學(xué)者認(rèn)為：“在行政法理上，我們將由行政處罰法直接設(shè)定的6種處罰稱(chēng)作‘本行政處罰’，將這6種處罰(本行政處罰)以外的由法律和行政法規(guī)另行設(shè)定的行政處罰，稱(chēng)作‘其他行政處罰’”。參見(jiàn)胡建淼：《“其他行政處罰”若干問(wèn)題研究》，《法學(xué)研究》2005年第1期。其實(shí)，在《行政處罰法》修改之前，降低資質(zhì)等級(jí)作為一種行政管制措施已經(jīng)深度適用于公安交通、住房建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動(dòng)。最為典型的是在《建筑法》第七章法律責(zé)任部分，降低資質(zhì)等級(jí)的出現(xiàn)頻率非常高。《行政處罰法》將降低資質(zhì)等級(jí)納入行政處罰，很大程度上可以認(rèn)為是立法者欲通過(guò)行政處罰框架對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，這在理論和實(shí)踐層面都具有一定的積極意義。

然而，將降低資質(zhì)等級(jí)這樣一種為其他單行法所規(guī)定但沒(méi)有明確其行為性質(zhì)的管制措施一攬子納入行政處罰體系，并不能完全實(shí)現(xiàn)以行政處罰框架對(duì)其進(jìn)行有效限定的目的。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界并未給予降低資質(zhì)等級(jí)處罰應(yīng)有的重視，對(duì)其行為特征和法律控制缺乏足夠細(xì)致的分析考量。與傳統(tǒng)的、狹義的且以制裁為目的的行政處罰不同，降低資質(zhì)等級(jí)兼具制裁性和預(yù)防性。王貴松教授指出：“很多資格類(lèi)、限制或禁止類(lèi)處罰都有預(yù)防目的，諸如吊銷(xiāo)許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，不僅使相對(duì)人失去或者暫時(shí)失去從事一定活動(dòng)的資格，還要防止其利用這個(gè)資格危害社會(huì)，如果在防御危險(xiǎn)之外也有懲罰目的，仍可視作行政處罰，即純以制裁為目的，或兼具制裁的目的，均為行政處罰。”(2)王貴松：《論行政處罰的制裁性》，《法商研究》2020年第6期。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定，必然造成行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍受到限縮，在制裁效果上，降低資質(zhì)等級(jí)可能不及吊銷(xiāo)許可證或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，但是并不能掩蓋或者弱化其作為一種制裁性處罰的行為屬性。除此之外，降低資質(zhì)等級(jí)能夠發(fā)揮危險(xiǎn)排除和預(yù)防行政相對(duì)人再次實(shí)施違法行為的功能，與其他規(guī)制工具結(jié)合并用可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示。就此而言，降低資質(zhì)等級(jí)具有即時(shí)制裁和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防兩種功能，那么我們?cè)诶斫夂头治鲞@一行政處罰措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到它與傳統(tǒng)行政處罰的顯著差異，需要按照復(fù)合性行政處罰的行為特征和規(guī)范邏輯來(lái)建構(gòu)相應(yīng)的適用規(guī)則?？墒呛苓z憾，此次修訂的《行政處罰法》并未意識(shí)到這一問(wèn)題，而是采取籠統(tǒng)歸入的處理方式，雖然解決了降低資質(zhì)等級(jí)的基本定性問(wèn)題，但忽視了它在具體應(yīng)用過(guò)程中的法律規(guī)制問(wèn)題。

將降低資質(zhì)等級(jí)納入行政處罰框架，無(wú)疑具有一定的歷史慣性和現(xiàn)實(shí)合理性。但是我們絕對(duì)不能如以往那樣不考慮其目的是制裁違法還是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，便一味地按照制裁性處罰行為的邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)理解、運(yùn)用和規(guī)范它。在《行政處罰法》實(shí)施不久、短期內(nèi)不可能再次大修的背景下，短期之計(jì)只能是進(jìn)一步明確界定作為制裁性處罰的降低資質(zhì)等級(jí)和作為預(yù)防性處罰的降低資質(zhì)等級(jí)的行為特征；長(zhǎng)期之計(jì)則是基于降低資質(zhì)等級(jí)的雙重面向，建構(gòu)與之適配的約束規(guī)則和控制手段。

二、作為一種制裁性處罰的降低資質(zhì)等級(jí)

當(dāng)今社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和信息復(fù)雜程度均呈指數(shù)上升，行政權(quán)的主動(dòng)性和高效性恰恰契合這一發(fā)展趨勢(shì)，其對(duì)“監(jiān)視潛在威脅，預(yù)防損害發(fā)生有顯著優(yōu)勢(shì)”(3)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018年，第62頁(yè)。。1996年《行政處罰法》第8條堅(jiān)持相對(duì)保守的立場(chǎng)，導(dǎo)致大部分的管制措施始終在行政處罰的“門(mén)外”游離不定，很多時(shí)候遁形于《行政處罰法》的調(diào)整約束。(4)參見(jiàn)熊樟林：《行政處罰的概念構(gòu)造——新〈行政處罰法〉第2條解釋》，《中外法學(xué)》2021年第5期。本文所關(guān)注的降低資質(zhì)等級(jí)便是其中一例。修訂后的《行政處罰法》打破了這一制度桎梏，使得大多數(shù)的“法外行為”正式轉(zhuǎn)化為“法定行為”。根據(jù)現(xiàn)行《行政處罰法》第9條的規(guī)定，降低資質(zhì)等級(jí)與暫扣許可證件、吊銷(xiāo)許可證件等資格罰并列，這就意味著降低資質(zhì)等級(jí)具有鮮明的制裁性處罰色彩，能夠直接限制行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，并且也可以達(dá)到間接取消行政相對(duì)人已獲得的某種主體資格的懲戒效果。

(一)直接限制行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍

本質(zhì)上講，降低資質(zhì)等級(jí)當(dāng)然地具有資格罰的制裁效果，其對(duì)行政相對(duì)人經(jīng)營(yíng)范圍的直接限制便是最為集中的性質(zhì)體現(xiàn)。此種特征亦可用作區(qū)分“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，后者作為一種典型的行為罰，主要針對(duì)以下幾種情形：不具有許可資格的；應(yīng)當(dāng)備案而沒(méi)有備案的；不需要采取資格罰的；尚未從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的。其中最具代表性的規(guī)范條文是《保險(xiǎn)法》第138條：對(duì)償付能力不足的保險(xiǎn)公司，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，并可以根據(jù)具體情況采取限制業(yè)務(wù)范圍等管控措施。由此可見(jiàn)，雖然降低資質(zhì)等級(jí)與限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在規(guī)范形式上屬于不同的行政處罰種類(lèi)，但也存在一些相似之處，都是對(duì)行政相對(duì)人經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制。然而，前者更為強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人從業(yè)資質(zhì)等級(jí)和經(jīng)營(yíng)范圍的限縮，而后者不僅包括限制經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)區(qū)域、經(jīng)營(yíng)期限等內(nèi)容，還可能表現(xiàn)為不得申請(qǐng)相應(yīng)的行政許可。

行政機(jī)關(guān)作出降低資質(zhì)等級(jí)處罰決定的前提，必須是存在一個(gè)客觀(guān)有效的“評(píng)級(jí)事實(shí)”，即行政機(jī)關(guān)慣常運(yùn)用的一種分類(lèi)監(jiān)管手段——行政評(píng)級(jí)。有學(xué)者在對(duì)行政評(píng)級(jí)展開(kāi)論述時(shí)明確指出：“它以簡(jiǎn)明的符號(hào)概括了紛繁復(fù)雜的行政相對(duì)人信息，具有簡(jiǎn)化和優(yōu)化監(jiān)管過(guò)程、促進(jìn)相對(duì)人遵守法定義務(wù)等功能?！?5)王瑞雪：《論行政評(píng)級(jí)及其法律控制》，《法商研究》2018年第3期。而降低資質(zhì)等級(jí)在某種程度上可被看作行政評(píng)級(jí)工具的再運(yùn)用。畢竟，不同的資質(zhì)等級(jí)意味著具有不同的經(jīng)營(yíng)范圍，而行政機(jī)關(guān)作出降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定，相當(dāng)于直接限制了行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，致使后者受到重大不利影響。(6)參見(jiàn)洪家殷：《行政罰》，載翁岳生：《行政法》(上冊(cè))，中國(guó)法制出版社，2009年，第797頁(yè)。例如，《建筑法》第13條規(guī)定了建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行資質(zhì)評(píng)級(jí)的具體條件和規(guī)范要求。如果建設(shè)單位出現(xiàn)超越本單位資質(zhì)等級(jí)承攬工程等違法違規(guī)情形，建設(shè)行政主管部門(mén)有權(quán)依法作出降低資質(zhì)等級(jí)的行政處罰決定。由此可見(jiàn)，降低資質(zhì)等級(jí)與行政評(píng)級(jí)的法律效果非常相似，一般都需要行政機(jī)關(guān)通過(guò)正式法律文書(shū)、采用資質(zhì)等級(jí)標(biāo)識(shí)等方式，對(duì)外公開(kāi)宣告行政相對(duì)人行為表現(xiàn)所對(duì)應(yīng)的遵守法律規(guī)范的程度，均屬于能夠獨(dú)立產(chǎn)生一定法律效果的要式行政行為。

然而，降低資質(zhì)等級(jí)也不能簡(jiǎn)單等同于行政評(píng)級(jí)，二者存在顯著差異。其一，在行為性質(zhì)上，行政評(píng)級(jí)大多屬于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行政確認(rèn)行為，少數(shù)情形下是依申請(qǐng)行為，而降低資質(zhì)等級(jí)則屬于法律明確規(guī)定的行政處罰行為。其二，在行為效果上，行政評(píng)級(jí)是行政機(jī)關(guān)基于行政相對(duì)人的既有法律狀態(tài)，對(duì)相關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行對(duì)照審查，最終作出確認(rèn)某種法律地位的行政行為。雖然此種確認(rèn)行為并沒(méi)有直接產(chǎn)生、變更或者消滅具體的行政法律關(guān)系，也沒(méi)有直接創(chuàng)設(shè)或改變行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但是行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人既往表現(xiàn)和遵守法律規(guī)范程度等相關(guān)信息的收集、整理和判定，形成了對(duì)行政相對(duì)人法律地位的確證。(7)參見(jiàn)漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第二卷)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館，2007年，第43頁(yè)。而降低資質(zhì)等級(jí)則是行政機(jī)關(guān)在既有的行政評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上，根據(jù)行政相對(duì)人的違法情形、危害后果以及再犯之可能性等法律事實(shí)，不同程度地限縮和控制行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，從而直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和改變?cè)械男姓申P(guān)系。其三，在行為特征上，行政評(píng)級(jí)主要是依據(jù)某個(gè)特定期間內(nèi)的法律事實(shí)，針對(duì)不特定多數(shù)的行政相對(duì)人分別進(jìn)行資質(zhì)等級(jí)確認(rèn)，具有周期性和批量性的特征。而降低資質(zhì)等級(jí)則是行政機(jī)關(guān)根據(jù)特定行政相對(duì)人的違法事實(shí)進(jìn)行制裁處罰，具有即時(shí)性和個(gè)體性的特征。

行政評(píng)級(jí)在很多時(shí)候是降低資質(zhì)等級(jí)的前置條件，可是降低資質(zhì)等級(jí)并不構(gòu)成行政評(píng)級(jí)的必然結(jié)果。因?yàn)榻档唾Y質(zhì)等級(jí)不僅體現(xiàn)為客觀(guān)層面的處罰結(jié)果，而且往往帶有行政機(jī)關(guān)主觀(guān)層面的否定評(píng)價(jià)意涵。在適用降低資質(zhì)等級(jí)處罰時(shí)，行政機(jī)關(guān)通常會(huì)根據(jù)行政相對(duì)人的違法情形和既往表現(xiàn)進(jìn)行綜合評(píng)判，將違法信息、行為評(píng)價(jià)和責(zé)任后果等內(nèi)容有機(jī)整合在一起，從而在整個(gè)監(jiān)管過(guò)程中發(fā)揮限制行政相對(duì)人經(jīng)營(yíng)范圍的處罰效果。(8)參見(jiàn)閆爾寶：《行政行為的性質(zhì)界定與實(shí)務(wù)》，法律出版社，2010年，第89頁(yè)。相反，行政評(píng)級(jí)所確認(rèn)的是行政相對(duì)人遵守法律規(guī)范的程度，在很多情況下會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生重要影響，可能成為行政處理的構(gòu)成要件、行政裁量的認(rèn)定因素和其他規(guī)制工具(包括但不限于“黑名單”、信用懲戒等)的適用前提?？偠灾?，降低資質(zhì)等級(jí)之所以被納入行政處罰框架，是因?yàn)樗孕姓鄬?duì)人的違法事實(shí)為前提，對(duì)照既有的行政評(píng)級(jí)序列做出相應(yīng)的否定性處理結(jié)果，是對(duì)違法行為人施加的額外的利益剝奪，以懲戒制裁為目的。這也是當(dāng)下我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于降低資質(zhì)等級(jí)的主流認(rèn)知。(9)參見(jiàn)鄒奕：《行政處罰之懲罰性的界定》，《行政法學(xué)研究》2022年第2期。加之，2021年《行政處罰法》的修訂對(duì)此亦有關(guān)照和體現(xiàn)。此次修法增加了以下定義條款：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”

(二)間接取消已獲得的某種主體資格

如果說(shuō)直接限制行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，是降低資質(zhì)等級(jí)作為制裁性處罰行為的外在形式特征，那么間接取消行政相對(duì)人已獲得的某種主體資格便是其內(nèi)在本質(zhì)特征。針對(duì)降低資質(zhì)等級(jí)的制裁性處罰面向，本文采取“直接”和“間接”的程度區(qū)分，主要原因是現(xiàn)行立法明確把降低資質(zhì)等級(jí)歸入資格罰的基本范疇，在某種意義上揭示出立法者有意將其塑造成為暫扣許可證件和吊銷(xiāo)許可證件之間的居中處罰措施。一方面，相較于暫扣許可證件，降低資質(zhì)等級(jí)的處罰力度顯然更重。降低資質(zhì)等級(jí)使得行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍遭到限縮，并且這種限制不會(huì)因?yàn)檫`法情形的消除而自行解除，而是需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的行為表現(xiàn)重新進(jìn)行審查評(píng)定。另一方面，相較于吊銷(xiāo)許可證件，降低資質(zhì)等級(jí)又溫和許多，后者只是相應(yīng)地降低了違法行為人的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和從業(yè)等級(jí)，沒(méi)有徹底剝奪行政相對(duì)人已獲得的某種主體資格。但是，在行政執(zhí)法中通常很難做到如此涇渭分明。

例如，我國(guó)現(xiàn)行《建筑法》第69、71、73、74條中多次出現(xiàn)“責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)”的責(zé)任后果，也就是說(shuō)，只要行政相對(duì)人的違法行為屬于“情節(jié)嚴(yán)重的”，那么行政機(jī)關(guān)有權(quán)在前述三種責(zé)任后果之中進(jìn)行裁量選擇。毫無(wú)疑問(wèn)，這三種責(zé)任后果都會(huì)對(duì)行政相對(duì)人從事建筑行業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生不同程度的現(xiàn)實(shí)影響。責(zé)令停業(yè)整頓意味著違法行為人喪失了繼續(xù)獲取收益的機(jī)會(huì)和可能性，是對(duì)違法行為的額外懲罰，其目的主要是通過(guò)減少違法行為人的預(yù)期利益來(lái)達(dá)到威懾和防止違法行為再次發(fā)生的效果。降低資質(zhì)等級(jí)則是通過(guò)將違法行為人已獲得的某種主體資格從“A”降低為“B”或者“C”，使其不得從事與違法行為相關(guān)的職位、行業(yè)和崗位，從而實(shí)現(xiàn)懲戒和預(yù)防違法的規(guī)制功能。吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)則是直接取締行政相對(duì)人已獲得的行政許可證件，主體資格從“A或者B或者C”歸為“零”的初始狀態(tài)。因此，與吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)相比，盡管降低資質(zhì)等級(jí)保留了一定的經(jīng)營(yíng)范圍，但是一旦行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)裁量失準(zhǔn)的情況，那就很有可能產(chǎn)生間接取消行政相對(duì)人已獲得的某種主體資格的處罰效果。(10)行政機(jī)關(guān)作出降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定，限制了行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，也造成了行政相對(duì)人已獲得的某種主體資格的取消。此種法律效果與刑法上所謂之“附隨后果制度”非常相似。參見(jiàn)王瑞君：《我國(guó)刑罰附隨后果制度的完善》，《政治與法律》2018年第8期。

除此之外，降低資質(zhì)等級(jí)還有可能與“禁入”的法律效果產(chǎn)生混同。例如，《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第9條針對(duì)不同車(chē)型的準(zhǔn)駕資質(zhì)等級(jí)進(jìn)行逐一排序，相當(dāng)于在交通運(yùn)輸行業(yè)設(shè)定了相應(yīng)的“職業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻”。該法第78條規(guī)定：持有大型客車(chē)、牽引車(chē)、城市公交車(chē)、中型客車(chē)、大型貨車(chē)駕駛證的駕駛?cè)擞邢铝星樾沃坏?，?chē)輛管理所應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)其最高準(zhǔn)駕車(chē)型駕駛資格，并通知機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽谌諆?nèi)辦理降級(jí)換證業(yè)務(wù)：(一)發(fā)生交通事故造成人員死亡，承擔(dān)同等以上責(zé)任，未構(gòu)成犯罪的；(二)在一個(gè)記分周期內(nèi)有記滿(mǎn)12分記錄的；(三)連續(xù)三個(gè)記分周期不參加審驗(yàn)的。由此可見(jiàn)，如果持有A級(jí)駕駛證件的行政相對(duì)人出現(xiàn)前述任一違法情形，那么其應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定降級(jí)換證，此時(shí)持有B級(jí)駕駛證件的違法行為人便不能再?gòu)氖屡cA級(jí)駕駛證件相匹配的工作，相當(dāng)程度上是對(duì)特定業(yè)務(wù)或活動(dòng)的禁入，以及對(duì)某種任職資格的剝奪。宋華琳教授在論及禁入時(shí)明確指出：“禁入某種意義上是‘向前看’的，更多強(qiáng)調(diào)對(duì)未來(lái)違法行為的預(yù)防，其以符合法定構(gòu)成要件為前提，而無(wú)須以‘暫扣或者吊銷(xiāo)許可證照’為前提。”(11)宋華琳：《禁入的法律性質(zhì)及設(shè)定之道》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。就目前的規(guī)范內(nèi)涵而言，降低資質(zhì)等級(jí)與禁入之間是存在顯著區(qū)別的。作為一種典型的資格罰，降低資質(zhì)等級(jí)是對(duì)行政許可或者行政確認(rèn)等法律狀態(tài)的變更，在某種意義上是“向后看的”，即更為強(qiáng)調(diào)對(duì)過(guò)去違法行為的懲罰制裁。(12)參見(jiàn)應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。

論及于此，降低資質(zhì)等級(jí)還有可能與限制從業(yè)處罰產(chǎn)生效果競(jìng)合，畢竟此二者都涉及對(duì)行政相對(duì)人經(jīng)營(yíng)自由和活動(dòng)范圍的限制，一定程度上剝奪了公民的基本權(quán)利，施加了不利處分。但是，陳國(guó)棟教授在論及限制從業(yè)的解釋與適用時(shí)明確指出限制從業(yè)不是制裁性行政處罰，其在本質(zhì)上屬于預(yù)防性管制措施。(13)參見(jiàn)陳國(guó)棟：《〈行政處罰法〉中限制從業(yè)罰的解釋與適用》，《南大法學(xué)》2021年第4期。

質(zhì)言之，雖然降低資質(zhì)等級(jí)與禁入、限制從業(yè)等管制措施在效果上存在或多或少的相似之處，但是后二者在本質(zhì)上被認(rèn)為具有更為明顯的預(yù)防性。那么，值得追問(wèn)的是，降低資質(zhì)等級(jí)的預(yù)防性處罰面向又應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)呢？

三、兼具預(yù)防性處罰特征的降低資質(zhì)等級(jí)

如前所述，無(wú)論從學(xué)理、規(guī)范還是實(shí)踐層面考察，將降低資質(zhì)等級(jí)納入行政處罰框架皆是無(wú)可厚非的?？墒?，降低資質(zhì)等級(jí)的處罰目的不應(yīng)是單向度的，包括但不限于通過(guò)制裁威懾使違法行為人以后不再違法，還應(yīng)包括使受處罰者心生警惕，避免再為違法行為的預(yù)防性面向。(14)參見(jiàn)廖義男：《行政罰法》，臺(tái)北：元照出版有限公司，2008年，第11頁(yè)。從客觀(guān)形式上來(lái)看，降低資質(zhì)等級(jí)限制了行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范圍，使其不能從事與違法行為相關(guān)的行業(yè)、職業(yè)或崗位，很大程度上發(fā)揮了排除現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和阻卻違法行為再次發(fā)生的預(yù)防功能。加之，降低資質(zhì)等級(jí)是一種要式行政行為，行政機(jī)關(guān)需要采用正式的法律文書(shū)或者資質(zhì)等級(jí)標(biāo)識(shí)，用以體現(xiàn)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的變更，此種處理方式與違法信息公開(kāi)、失信聯(lián)合懲戒等規(guī)制工具相結(jié)合產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)警示作用，以上行為特征構(gòu)成了降低資質(zhì)等級(jí)兼具預(yù)防性面向的主要內(nèi)容。

(一)具有危險(xiǎn)排除和違法行為預(yù)防功能

李洪雷教授在評(píng)價(jià)《行政處罰法(修訂草案)》時(shí)尖銳地指出：“我國(guó)法律體系中的行政處罰概念比其他法域要寬泛許多，其中不僅包括以懲罰過(guò)去違法行為為目的的行政措施(狹義行政處罰)，也包括以危險(xiǎn)防御或者危害排除為主要目的的、同時(shí)兼具處罰目的的行政措施(管制罰)?！?15)李洪雷：《論我國(guó)行政處罰制度的完善——兼評(píng)〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉》，《法商研究》2020年第6期。在日常生活中，行政處罰是最為常見(jiàn)的一種行政命令手段，這一定性在《行政處罰法》立法文本中得以明確體現(xiàn)，并且也得到理論界的普遍認(rèn)可。(16)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《我國(guó)國(guó)家政策變遷與行政法學(xué)的新課題》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第3期。正因如此，修訂前后的《行政處罰法》均存在大量的威懾性條款，強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為的懲罰制裁是《行政處罰法》的主要目的，這也就決定了降低資質(zhì)等級(jí)作為一種資格罰的制裁性行為底色。但是，有刑法學(xué)者提出：“隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，必然意味著現(xiàn)實(shí)社會(huì)的法是預(yù)防性的法?！?17)何榮功：《預(yù)防刑法觀(guān)的擴(kuò)張及其限度》，《法學(xué)研究》2017年第4期。此種觀(guān)點(diǎn)當(dāng)然也指向《行政處罰法》的目標(biāo)設(shè)定與擴(kuò)張。目前我們所面對(duì)的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。以結(jié)果為導(dǎo)向的傳統(tǒng)行政處罰體系，其主要任務(wù)是在制度上防止行政公權(quán)力的恣意妄為，克制政府的積極行為。隨著科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)時(shí)刻處處充斥著各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家不再單純地扮演“守夜人”的消極角色，人們開(kāi)始呼吁政府積極行使公權(quán)力，為民眾謀求更為普遍的社會(huì)福祉。在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過(guò)程中，國(guó)家不僅“可以”干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)，而且有“義務(wù)”干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。(18)參見(jiàn)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的自由與安全——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，《交大法學(xué)》2011年第2卷。

在學(xué)理上，基于行政處罰的目的差異，能夠較為合理地鑒別和把握具體處罰種類(lèi)的行為特征。制裁性作為行政處罰的初始目的和主要目的，本身是降低資質(zhì)等級(jí)得以安身立命的核心基石。降低資質(zhì)等級(jí)具有的制裁性正是為了懲戒，同時(shí)也是為了保障懲戒的正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人行為進(jìn)行規(guī)范層面的合法性判斷，在得出否定性評(píng)價(jià)之后，應(yīng)當(dāng)為之設(shè)置額外的利益減損機(jī)制作為懲戒手段，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的制裁。(19)參見(jiàn)譚冰霖：《行政處罰構(gòu)成要件法定原則的邏輯展開(kāi)》，《政法論壇》2022年第4期?？墒?，降低資質(zhì)等級(jí)中的違法性判斷這一構(gòu)成要件也在時(shí)刻提醒：行政相對(duì)人行為的違法性具有雙重屬性。其一是行為的可歸責(zé)性，它是制裁性的規(guī)范基礎(chǔ)，指向的是應(yīng)否對(duì)其做出相應(yīng)的制裁；(20)參見(jiàn)江必新：《論應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，《法律適用》1996年第2期。其二是行為的可評(píng)估性，它是預(yù)防性的事實(shí)基礎(chǔ)，指向的是應(yīng)當(dāng)采取何種手段排除危險(xiǎn)和達(dá)到預(yù)防效果。正是由于行為違法性的這兩種屬性并存，現(xiàn)代法律逐漸發(fā)展出兩種互不隸屬卻又相互支撐的規(guī)制手段：一個(gè)是基于報(bào)應(yīng)論而引申出來(lái)的事后制裁，另一個(gè)是基于預(yù)防論而引申出來(lái)的事前限制。(21)參見(jiàn)劉曉山：《報(bào)應(yīng)論與預(yù)防論的融合與分配——刑罰正當(dāng)化根據(jù)新論》，《法學(xué)評(píng)論》2011年第1期。由此可見(jiàn)，立法者之所以將降低資質(zhì)等級(jí)置于暫扣許可證件與吊銷(xiāo)許可證件之間，不僅是考慮這些處罰手段的侵益程度差異，更是因?yàn)榱⒎ㄕ呒刃枰撇眠`法行為，同時(shí)也需要預(yù)防違法行為的再次發(fā)生。因此，降低資質(zhì)等級(jí)具有預(yù)防性處罰的行為特征，且可相對(duì)獨(dú)立于制裁性特征，符合行政處罰責(zé)任主義的價(jià)值追求。基于制裁的目的對(duì)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)范圍予以限制，與基于預(yù)防的目的對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)資格和自由的剝奪，都是法律規(guī)范設(shè)定的后果。(22)參見(jiàn)王貴松：《論行政處罰的責(zé)任主義》，《政治與法律》2020年第2期。作為制裁的行為限制，其依據(jù)是行政相對(duì)人因違法行為而承擔(dān)的法律責(zé)任，而作為預(yù)防的資格剝奪，其依據(jù)則是行政相對(duì)人具有相當(dāng)?shù)脑俅芜`法危險(xiǎn)。

對(duì)此，熊樟林教授明確指出：“較之于傳統(tǒng)的以結(jié)果為本位的法律規(guī)范而言，預(yù)防性法律規(guī)范能夠更好地滿(mǎn)足公眾的安全心理需求。”(23)熊樟林：《論〈行政處罰法〉修改的基本立場(chǎng)》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第1期。相應(yīng)的，降低資質(zhì)等級(jí)與傳統(tǒng)的制裁性行政處罰有所不同：除了制裁業(yè)已違法的行政相對(duì)人之外，行政機(jī)關(guān)還需要對(duì)行為違法性及其情節(jié)展開(kāi)分析和評(píng)估，判斷該違法行為人再次實(shí)施違法行為的可能性以及課以何種程度的降級(jí)處罰。在這里，違法性判斷不僅是作為處罰的構(gòu)成要件，更是作為排除現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和預(yù)防行政相對(duì)人再次實(shí)施違法行為的主要評(píng)估依據(jù)和裁量要素。按照預(yù)防論的處罰目的指引，“很多情況，采取各種禁止措施的目的主要不是對(duì)當(dāng)事人實(shí)行制裁，而是為了保護(hù)公眾免受該個(gè)人所作所為的侵害，避免該個(gè)人重新實(shí)行犯罪”(24)卡斯東·斯特法尼等：《法國(guó)刑法總論精義》，羅結(jié)珍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998年，第505-506頁(yè)。?？傊?，在對(duì)降低資質(zhì)等級(jí)的預(yù)防性面向進(jìn)行概括總結(jié)時(shí)，應(yīng)當(dāng)更為強(qiáng)調(diào)以行政相對(duì)人的違法事實(shí)作為客觀(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判基準(zhǔn)。此種情況下，通過(guò)定向排除危險(xiǎn)促成行政執(zhí)法資源的合理配置，借助于定點(diǎn)隔離預(yù)防實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制效益的最大化。

(二)與其他規(guī)制工具結(jié)合進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示

如是觀(guān)之，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論對(duì)行政處罰制度造成的直接觸動(dòng)就是將行政處罰的目的從過(guò)去的通過(guò)制裁和懲戒降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)為通過(guò)增設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、增加行政處罰類(lèi)型和拓展行政處罰的目標(biāo)預(yù)設(shè)，建構(gòu)“以法律威懾為主，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為輔”的規(guī)范體系。(25)參見(jiàn)熊樟林：《論〈行政處罰法〉修改的基本立場(chǎng)》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第1期。而降低資質(zhì)等級(jí)本身就是契合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信用社會(huì)治理需求的一項(xiàng)新型管制措施，能夠?qū)Ρ慌卸橛懈哌`法可能性的行為主體進(jìn)行危險(xiǎn)排除和定點(diǎn)預(yù)防。然而，降低資質(zhì)等級(jí)具有的預(yù)防性面向并不止于此，它還可以與其他規(guī)制工具結(jié)合產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)警示作用，這一發(fā)展趨勢(shì)在實(shí)踐中也得到了有力印證。根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2021年發(fā)布施行的部門(mén)規(guī)章《市場(chǎng)監(jiān)督管理嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》第2條的相關(guān)規(guī)定，受到降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)許可證件等較重行政處罰的行政相對(duì)人，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)依照本辦法規(guī)定列入嚴(yán)重違法失信名單，通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，并實(shí)施相應(yīng)管理措施。

首先，作為聲譽(yù)罰的違法事實(shí)公開(kāi)，是當(dāng)前行政規(guī)制體系中較為常見(jiàn)的一種信息規(guī)制工具。(26)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、鮑燕嬌：《作為聲譽(yù)罰的行政違法事實(shí)公布》，《行政法學(xué)研究》2014年第1期。行政機(jī)關(guān)公開(kāi)行政相對(duì)人的違法信息，主要目的是利用“排斥”的社會(huì)心理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為人的懲罰，利用“羞恥”的個(gè)人心理來(lái)達(dá)到違法者與潛在違法者的自我約束。(27)正如美國(guó)學(xué)者弗里德曼所言：“恥辱是加給一個(gè)人或集團(tuán)的輕蔑標(biāo)記。羞愧是被侮辱者的內(nèi)心狀態(tài)。法律和準(zhǔn)法律經(jīng)常試圖把引起羞愧作為制裁。譴責(zé)是常見(jiàn)的懲罰。它起作用是因?yàn)樗o人加上輕蔑標(biāo)記(影響旁觀(guān)者)或通過(guò)羞愧促使悔過(guò)。普通制裁要花錢(qián)。貶黜卻爭(zhēng)取公眾輿論，付出很少直接代價(jià)就建立起有力的制裁?！眳⒁?jiàn)勞倫斯·M·弗里德曼：《法律制度——從社會(huì)科學(xué)角度觀(guān)察》，李瓊英等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第117-118頁(yè)。此種規(guī)制工具之所以能夠與降低資質(zhì)等級(jí)結(jié)合并用，主要原因是二者的適用匹配程度較高。行政機(jī)關(guān)選擇作出降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定，必須經(jīng)由正式的法律文書(shū)或者資質(zhì)等級(jí)標(biāo)識(shí)體現(xiàn)，這也就相當(dāng)于完成了違法事實(shí)的公開(kāi)公示。加之，降低資質(zhì)等級(jí)處罰所指向的違法行為通常都具有一定的社會(huì)影響，屬于《行政處罰法》第48條“應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”的情形。降低資質(zhì)等級(jí)恰與違法事實(shí)公開(kāi)相匹配，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮著“殺手锏”的特殊作用。尤其是當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)形成了一個(gè)非常發(fā)達(dá)的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用信息進(jìn)行規(guī)制逐漸成為行政執(zhí)法活動(dòng)的“新常態(tài)”，行政機(jī)關(guān)公布行政相對(duì)人的違法事實(shí)以及降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定，等同于人為地公開(kāi)“示丑”“揭短”。(28)參見(jiàn)賀譯葶：《公布行政違法信息作為聲譽(yù)罰：邏輯證成與制度構(gòu)設(shè)》，《行政法學(xué)研究》2020年第6期。如此一來(lái)給行政相對(duì)人造成的巨大心理壓力和聲譽(yù)商譽(yù)貶損，非但能夠使違法行為人迫于輿論壓力而不敢再犯，而且也能實(shí)質(zhì)性地警示和教育其他普通民眾以此為戒不逾矩，達(dá)到社會(huì)治理的效果。

其次，作為社會(huì)信用體系的一項(xiàng)重要規(guī)制工具，失信聯(lián)合懲戒自創(chuàng)制實(shí)施以來(lái)，便引起了學(xué)界的關(guān)注討論。“一處失信，處處受限”儼然成為社會(huì)信用體系建設(shè)的基本原則和政策導(dǎo)向。(29)參見(jiàn)沈巋：《社會(huì)信用體系建設(shè)的法治之道》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第5期。有學(xué)者指出：“失信聯(lián)合懲戒具有強(qiáng)化法律實(shí)施、提升倫理道德社會(huì)認(rèn)同和控制違法行為的社會(huì)效果，但過(guò)度運(yùn)用會(huì)帶來(lái)污名的泛化?！?30)門(mén)中敬：《失信聯(lián)合懲戒之污名及其法律控制》，《法學(xué)論壇》2019年第6期。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，降低資質(zhì)等級(jí)與失信聯(lián)合懲戒并行適用的情形亦非罕見(jiàn)，前者是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人行為做出的法律評(píng)價(jià)，而后者則是行政機(jī)關(guān)對(duì)前一行為進(jìn)行了重新評(píng)價(jià)，即是疊加于法律評(píng)價(jià)之上的信用評(píng)價(jià)。二者的無(wú)縫銜接生動(dòng)地詮釋了法律評(píng)價(jià)與信用評(píng)價(jià)之間建立的效果聯(lián)結(jié)。這些彼此獨(dú)立卻又相互重疊的“負(fù)面標(biāo)簽”，可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的聲譽(yù)、商譽(yù)和個(gè)人信息權(quán)益造成多重不利影響，涉嫌違反一事不二罰原則。(31)參見(jiàn)孔祥穩(wěn)：《行政處罰決定公開(kāi)的功能與界限》，《中外法學(xué)》2021年第6期。失信聯(lián)合懲戒或者違法事實(shí)公開(kāi)和降低資質(zhì)等級(jí)皆為遵循預(yù)防論思路的方法。但是，失信聯(lián)合懲戒并沒(méi)有徹底剝奪行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和交易資格，而是把是否與其交易往來(lái)的選擇權(quán)交給了其他主體。降低資質(zhì)等級(jí)則不僅表明行政相對(duì)人有實(shí)施違法行為的風(fēng)險(xiǎn)，而且在很大程度上限制甚至是取消了其已獲得的某種主體資格，使得行政相對(duì)人無(wú)權(quán)繼續(xù)從事過(guò)去的相關(guān)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。因此，較之于失信聯(lián)合懲戒，降低資質(zhì)等級(jí)具有更為強(qiáng)烈的阻卻違法和預(yù)防違法效果。可是，為了達(dá)到治理手段的創(chuàng)新，行政機(jī)關(guān)基于對(duì)行政相對(duì)人違法事實(shí)的收集、分析、處理和評(píng)估，認(rèn)為一般民眾與其交易往來(lái)可能存在較高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通過(guò)設(shè)置失信人員名單廣而告之的方式提供簡(jiǎn)明識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)警示。(32)參見(jiàn)王瑞雪：《公法視野下的信用聯(lián)合懲戒措施》，《行政法學(xué)研究》2020年第3期。那么，此時(shí)已被降低資質(zhì)等級(jí)的行政相對(duì)人缺乏實(shí)施違法行為的空間和機(jī)會(huì)，自然能夠較為有效地降低再次違法的可能性，同時(shí)也能更好地維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)公共秩序。

綜上所述，基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信用社會(huì)的基本理論預(yù)設(shè)，降低資質(zhì)等級(jí)具有的預(yù)防性面向得以充分展現(xiàn)。對(duì)于未來(lái)可能再次出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行定向排除危險(xiǎn)和定點(diǎn)隔離預(yù)防，集中體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的題中要義：“在缺乏充分科學(xué)確定性證明人類(lèi)的行為會(huì)損害環(huán)境的情況下，要求采取預(yù)防措施?！?33)高秦偉：《論歐盟行政法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，《比較法研究》2010年第3期。其實(shí)，在這一點(diǎn)上，降低資質(zhì)等級(jí)具有的預(yù)防性面向恰恰補(bǔ)足了制裁性面向與行政處罰責(zé)任主義之間的天然罅隙。讓行政相對(duì)人為自己還沒(méi)有做出的、可能發(fā)生的違法行為承擔(dān)相應(yīng)的制裁后果，很顯然是不合理的。但是，在風(fēng)險(xiǎn)管控和信用懲戒的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，行政相對(duì)人曾經(jīng)違反法律規(guī)范，可能會(huì)失去其他主體的基本信任，使得后者不再愿意與其交易往來(lái)。此時(shí)，行政相對(duì)人需要為自己還沒(méi)有做出的、可能發(fā)生的違法行為承受相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成本，才是能夠說(shuō)得通的。(34)參見(jiàn)李川：《基于風(fēng)險(xiǎn)管控刑事政策的刑罰機(jī)制之展開(kāi)》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第4期。

四、對(duì)降低資質(zhì)等級(jí)處罰的法律控制

毋庸諱言，降低資質(zhì)等級(jí)具有制裁性和預(yù)防性的雙重面向，并不是它所特有的行為特征。傳統(tǒng)的、狹義的制裁性行政處罰乃至刑罰措施也都具有預(yù)防功能。(35)參見(jiàn)譚冰霖：《環(huán)境行政處罰規(guī)制功能之補(bǔ)強(qiáng)》，《法學(xué)研究》2018年第4期。只不過(guò)后者的預(yù)防功能必須借助于嚴(yán)厲的制裁懲戒手段予以實(shí)現(xiàn)，是普遍性的、無(wú)差別的，難以適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的精準(zhǔn)治理要求。本文之所以選取降低資質(zhì)等級(jí)作為研究對(duì)象，原因有二：一方面，它是修法新增的行政處罰種類(lèi)，我國(guó)學(xué)界給予的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，亟待進(jìn)一步展開(kāi)理論探討；另一方面，它在實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用且取得了一定的規(guī)制效果，可是相較于其他傳統(tǒng)的行政處罰手段，目前法律規(guī)范對(duì)其施加的約束和控制并不盡如人意。因此，考慮到降低資質(zhì)等級(jí)的直接侵益性和裁量主觀(guān)性，其必須受到法律依據(jù)、適用評(píng)估和工具關(guān)聯(lián)三方面的規(guī)范控制。當(dāng)然，圍繞前述三個(gè)方面展開(kāi)論證，必須密切結(jié)合降低資質(zhì)等級(jí)具有的雙重面向，既要在設(shè)定權(quán)限和適用范圍層面確保制裁懲戒的形式合法性，又要在裁量要件和效果評(píng)估層面確保預(yù)防管控的實(shí)質(zhì)合理性。

(一)強(qiáng)化降低資質(zhì)等級(jí)依據(jù)的法律約束

降低資質(zhì)等級(jí)應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上運(yùn)行，行政機(jī)關(guān)必須遵循法定的職責(zé)權(quán)限、依據(jù)法定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、采取法定的實(shí)施方式作出處罰決定。(36)參見(jiàn)吳錦標(biāo)：《行政處罰法定原則及其法律價(jià)值》，《法律適用》2005年第9期?？墒?，目前降低資質(zhì)等級(jí)的設(shè)定依據(jù)非常龐雜且大多位階較低。根據(jù)筆者的檢索統(tǒng)計(jì)，除了《行政處罰法》《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《節(jié)約能源法》《測(cè)繪法》等少數(shù)幾部法律之外，其余都是通過(guò)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章甚至是行政規(guī)范性文件設(shè)定和規(guī)范降低資質(zhì)等級(jí)。進(jìn)言之，深度適用于公安交通、住房建設(shè)和市場(chǎng)監(jiān)督管理等行政領(lǐng)域的降低資質(zhì)等級(jí)處罰，其規(guī)范依據(jù)多為法律之外的行政立法和行政規(guī)范性文件。

在降低資質(zhì)等級(jí)的設(shè)定權(quán)限上，《行政處罰法》第10條至第16條并未直接做出規(guī)定，只能從這些條文內(nèi)容中推導(dǎo)出以下適用規(guī)則：1.法律有權(quán)自行設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)。2.法律對(duì)違法行為設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)的，行政法規(guī)可以根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行具體細(xì)化。如果法律沒(méi)有設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)的，行政法規(guī)可以補(bǔ)充設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)，但是應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并且依法履行相應(yīng)的書(shū)面說(shuō)明和報(bào)送備案程序。3.法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)的，地方性法規(guī)可以根據(jù)法律、行政法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行具體細(xì)化。如果法律、行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)的，地方性法規(guī)可以補(bǔ)充設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)，但是也應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，依法履行相應(yīng)的書(shū)面說(shuō)明和報(bào)送備案程序。4.部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)自行設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)，只能根據(jù)法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行具體細(xì)化。5.其他規(guī)范性文件不得設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)。由此可見(jiàn)，只有在相同領(lǐng)域內(nèi)的法律、法規(guī)已經(jīng)明確設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)處罰內(nèi)容的情況下，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章才能進(jìn)行具體細(xì)化，否則不能自行設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)。那么，《保障農(nóng)民工工資支付條例》《廣播電視行政處罰程序規(guī)定》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章規(guī)定降低資質(zhì)等級(jí)處罰，顯然是缺乏法律依據(jù)的。此外，一些行政規(guī)范性文件存在自行設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)的情況。例如，在沒(méi)有上位法規(guī)定的情況下，《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局關(guān)于“故意侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事宜的批復(fù)》、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》等文件設(shè)定降低資質(zhì)等級(jí)處罰，同樣也是缺乏法律依據(jù)的。

除了需要考量前述這些規(guī)范依據(jù)之外，還須依照《行政許可法》第15條第2款的規(guī)定：地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可。既然降低資質(zhì)等級(jí)是對(duì)行政相對(duì)人已獲得的某種行政許可的限制和取消，那么被降低的資質(zhì)等級(jí)是否由國(guó)家統(tǒng)一確定，關(guān)乎地方性法規(guī)設(shè)定相應(yīng)行政處罰的具體權(quán)限，應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析。如果是由國(guó)家統(tǒng)一確定的資質(zhì)等級(jí)，那么地方性法規(guī)在補(bǔ)充設(shè)定相應(yīng)的降低資質(zhì)等級(jí)時(shí)，必須遵循職權(quán)法定原則，事先獲得全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的明確授權(quán)。如果不是由國(guó)家統(tǒng)一確定，地方性法規(guī)亦不能自行設(shè)置跨行政區(qū)域的降低資質(zhì)等級(jí)處罰條款，否則很有可能限制其他地區(qū)的行政相對(duì)人到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)。

(二)堅(jiān)持降低資質(zhì)等級(jí)適用的全面評(píng)估

從現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)看，降低資質(zhì)等級(jí)的適用范圍較為寬泛，容易產(chǎn)生行政裁量失準(zhǔn)的違法違規(guī)情形。降低資質(zhì)等級(jí)具有相當(dāng)程度的侵益性，被立法者置于暫扣許可證件、吊銷(xiāo)許可證件這兩種資格罰的中間，可謂“比上不足、比下有余”。吊詭的是，分析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《節(jié)約能源法》等單行法的相關(guān)規(guī)定發(fā)現(xiàn)，對(duì)于相同情節(jié)的違法行為，行政機(jī)關(guān)可以在降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)之間進(jìn)行選擇適用，而且均屬于同一層次的較為嚴(yán)重行政處罰。換言之，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的威懾制裁效果并無(wú)太大差別。然而，從字面含義來(lái)看，降低資質(zhì)等級(jí)只是對(duì)行政相對(duì)人過(guò)往的經(jīng)營(yíng)范圍予以限制，沒(méi)有徹底剝奪其從事相關(guān)行業(yè)、職業(yè)和崗位的經(jīng)營(yíng)自由和發(fā)展機(jī)會(huì)，這是其與吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)之間存在的制裁程度差異。故而，不論是基于報(bào)應(yīng)論抑或是預(yù)防論，都應(yīng)堅(jiān)持全面評(píng)估原則，嚴(yán)格限制降低資質(zhì)等級(jí)的適用范圍。

降低資質(zhì)等級(jí)的處罰適用必須建立在行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人違法事實(shí)的全面評(píng)估之上，尤其是客觀(guān)判斷違法行為人是否會(huì)再次違法。如果行政相對(duì)人沒(méi)有違法之可能性或者可能性很低，那么行政機(jī)關(guān)就沒(méi)有對(duì)其施以降低資質(zhì)等級(jí)處罰的正當(dāng)性。因此，行政機(jī)關(guān)在適用降低資質(zhì)等級(jí)處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面評(píng)估行政相對(duì)人的違法事實(shí)、道德品行和義務(wù)能力，盡可能地將這些內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化處理。畢竟，行政相對(duì)人是否存在再次違法的可能性，不是僅憑一次違法行為就能精確判斷的。除非行政相對(duì)人的違法行為對(duì)公共利益造成了無(wú)法彌補(bǔ)、不可挽回的損害結(jié)果，以至于社會(huì)不能再度承受此種違法風(fēng)險(xiǎn)，從而必須借助于絕對(duì)化的“禁入”制度來(lái)排除這種風(fēng)險(xiǎn)，否則就不能以偏概全地降低資質(zhì)等級(jí)。(37)參見(jiàn)陳國(guó)棟：《〈行政處罰法〉中限制從業(yè)罰的解釋與適用》，《南大法學(xué)》2021年第4期。行政機(jī)關(guān)在作出降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定之前，除了考察行政相對(duì)人的違法事實(shí)之外，也需要參照評(píng)估行為人的失德信息；(38)刑法學(xué)者亦指出，預(yù)防論的刑法“必然會(huì)將悖德、行政違法行為上升為犯罪行為”，參見(jiàn)黎宏：《預(yù)防刑法觀(guān)的問(wèn)題及其克服》，《南大法學(xué)》2020年第4期。這就說(shuō)明預(yù)防決定的評(píng)估基礎(chǔ)不限于既往犯罪信息，還包括其他一切有助于司法機(jī)關(guān)評(píng)估犯罪人再犯風(fēng)險(xiǎn)的信息。除了“負(fù)面標(biāo)簽”，也需要吸收其他的“正面好評(píng)”。(39)信用修復(fù)建立在以正面信息對(duì)沖、平衡負(fù)面信息的基礎(chǔ)上，因此，信息修復(fù)必然意味著對(duì)相對(duì)人的信用評(píng)估必須建立在對(duì)其正面、負(fù)面信息的全面評(píng)估基礎(chǔ)之上。關(guān)于以正面信息修復(fù)信用及其邏輯，參見(jiàn)戴昕：《聲譽(yù)如何修復(fù)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第1期。擅于使用大數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)事情發(fā)生的可能性，(40)參見(jiàn)維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫(kù)克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013年，第16頁(yè)。本身也是信用治理和風(fēng)險(xiǎn)治理的必然要求?？傊姓C(jī)關(guān)評(píng)估參照的信息越全面、越充分，降低資質(zhì)等級(jí)處罰的適用也就越趨于正確、合理。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在決定是否適用降低資質(zhì)等級(jí)處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)等形式，客觀(guān)全面地聽(tīng)取行政相對(duì)人的申辯意見(jiàn)，最大限度尊重當(dāng)事人自行提供的相關(guān)信息，遵循正當(dāng)程序原則的價(jià)值導(dǎo)向。畢竟，降低資質(zhì)等級(jí)本身內(nèi)含著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和信用治理的制度運(yùn)行邏輯，一旦出現(xiàn)裁量不當(dāng)和評(píng)估泛化等問(wèn)題，將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的聲譽(yù)信用造成難以復(fù)歸的貶低減損。

(三)明確與其他規(guī)制工具的合理性關(guān)聯(lián)

降低資質(zhì)等級(jí)作為一種“展望性”的管制措施，能夠產(chǎn)生對(duì)未來(lái)違法行為的預(yù)防效果。(41)參見(jiàn)馮軍：《刑法中的責(zé)任原則——兼與張明楷教授商榷》，《中外法學(xué)》2012年第1期。通過(guò)降低資質(zhì)等級(jí)的處罰使其他民眾受到教育，并以此為戒不敢再實(shí)施違法行為。(42)參見(jiàn)張淑芳：《行政處罰應(yīng)當(dāng)設(shè)置“從重情節(jié)”》，《法學(xué)》2018年第4期。因此，降低資質(zhì)等級(jí)容易與違法事實(shí)公開(kāi)、失信聯(lián)合懲戒等規(guī)制工具結(jié)合并用，既對(duì)抑制違法行為產(chǎn)生顯著功效，同時(shí)還可以為促進(jìn)公眾理性交易和交往提供信息支持。(43)參見(jiàn)吳元元：《食品安全信用檔案制度之建構(gòu)——從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度切入》，《法商研究》2013年第4期。然而，無(wú)論是“一事一議”降低資質(zhì)等級(jí)的聲譽(yù)制裁，還是趨于常態(tài)化的違法事實(shí)公開(kāi)，抑或是頻繁將負(fù)面評(píng)價(jià)記入信用檔案，行政機(jī)關(guān)都不能單純將它們視為成本相對(duì)低廉、效果尤為突出的確保行政義務(wù)履行手段。(44)參見(jiàn)王瑞雪：《聲譽(yù)制裁的當(dāng)代圖景與法治建構(gòu)》，《中外法學(xué)》2021年第2期。相反，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)格外注意這些規(guī)制工具的合理性關(guān)聯(lián)，不能出現(xiàn)片面從嚴(yán)、重復(fù)評(píng)價(jià)的過(guò)度預(yù)防措施。(45)參見(jiàn)張明楷：《法益保護(hù)與比例原則》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第7期。

首先，在設(shè)定、規(guī)定降低資質(zhì)等級(jí)的處罰措施時(shí)，必須重視其與行政相對(duì)人從事職業(yè)、行業(yè)和崗位的性質(zhì)關(guān)聯(lián)。根據(jù)《建筑法》《測(cè)繪法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等單行法的相關(guān)規(guī)定，降低資質(zhì)等級(jí)都是針對(duì)原有的資質(zhì)等級(jí)進(jìn)行限制處分，此種內(nèi)容關(guān)聯(lián)絕非偶然。對(duì)行政相對(duì)人未來(lái)再犯違法行為的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只能是基于其已經(jīng)實(shí)施的行為，只能從既有的違法事實(shí)來(lái)判斷他在這一特定職業(yè)、行業(yè)和崗位上是否容易再犯，只有通過(guò)這些職業(yè)和專(zhuān)長(zhǎng)要素的判斷，行政機(jī)關(guān)才能作出比較合理的處罰決定。如果不是依據(jù)行政相對(duì)人的職業(yè)和行業(yè)特征，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)推定其在不同領(lǐng)域也會(huì)違反法律規(guī)范、侵害公私利益，從而人為地?cái)U(kuò)大降低資質(zhì)等級(jí)的處罰范圍。這種脫離職業(yè)特性、缺乏合理關(guān)聯(lián)的主觀(guān)推論，不僅違背了公民依法享有平等就業(yè)從業(yè)權(quán)利的憲法一般原則，也違背了降低資質(zhì)等級(jí)排除危險(xiǎn)定向化、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)定點(diǎn)化的特殊預(yù)防面向，等同于跨領(lǐng)域的污名化，超出了資格限制和風(fēng)險(xiǎn)管控的必要限度，嚴(yán)重阻礙行政相對(duì)人痛改前非和融入社會(huì)。

其次，在設(shè)定、規(guī)定降低資質(zhì)等級(jí)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確其與違法事實(shí)公開(kāi)、失信聯(lián)合懲戒等規(guī)制工具之間的合理性關(guān)聯(lián)。筆者認(rèn)為，對(duì)此可以參照《刑法》第37條之一的規(guī)定，將“利用職業(yè)便利實(shí)施違法行為，或者實(shí)施違背職業(yè)要求的特定義務(wù)”作為降低資質(zhì)等級(jí)的實(shí)質(zhì)要件。易言之，行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)槟骋贿`法行為的客觀(guān)存在，就要求各行業(yè)、各領(lǐng)域和各部門(mén)一擁而上，實(shí)施無(wú)差別、全覆蓋的違法事實(shí)公開(kāi)和失信聯(lián)合懲戒。(46)參見(jiàn)劉俊海：《信用責(zé)任：正在生長(zhǎng)中的第四大法律責(zé)任》，《法學(xué)論壇》2019年第6期。譬如，對(duì)在建筑行業(yè)實(shí)施違法犯罪行為的行政相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)可以將其建筑資質(zhì)從甲級(jí)降為乙級(jí)，從而限制違法行為人的經(jīng)營(yíng)范圍，但不得因此限制其在乙級(jí)建筑資質(zhì)對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)范圍。加之，我國(guó)目前正在著力建構(gòu)一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系，各部委在規(guī)定信用懲戒時(shí)都在有意識(shí)地貫徹關(guān)聯(lián)原則。(47)參見(jiàn)羅培新：《社會(huì)信用法：原理·規(guī)則·案例》，北京大學(xué)出版社，2019年，第43頁(yè)。與之相對(duì)應(yīng)，立法者和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確降低資質(zhì)等級(jí)適用的合理關(guān)聯(lián)，不能將其施加于與違法行為毫無(wú)關(guān)聯(lián)或者關(guān)聯(lián)程度很低的其他規(guī)制事項(xiàng)。同時(shí)，降低資質(zhì)等級(jí)與違法事實(shí)公開(kāi)、失信聯(lián)合懲戒的結(jié)合并用須得審慎而為，立法者和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)梳理和清理現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的內(nèi)容，修改或者廢止那些與降低資質(zhì)等級(jí)無(wú)合理關(guān)聯(lián)的違法事實(shí)公開(kāi)和失信聯(lián)合懲戒的相關(guān)規(guī)定。

結(jié) 語(yǔ)

《行政處罰法》的此次修改，在某種程度昭示著“大行政處罰”時(shí)代的到來(lái)。行政機(jī)關(guān)作為各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際監(jiān)管者和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)者，不僅需要著眼于行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)、關(guān)注規(guī)制策略的有效性，(48)See Bettina Lange, “ Understanding Regulatory Law： Empirical Versus Systems-theoretical Approach？”O(jiān)xford Journal of Legal Studies, Vol. 18, 1998, p.449.更應(yīng)當(dāng)重視不同行政處罰手段的規(guī)范與控制。降低資質(zhì)等級(jí)即為其中一項(xiàng)。為了增強(qiáng)行政執(zhí)法活動(dòng)的針對(duì)性和實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)通過(guò)考察和評(píng)估行政相對(duì)人的既有違法事實(shí)以及再次實(shí)施違法行為之可能性等內(nèi)容，最終作出降低資質(zhì)等級(jí)的處罰決定。由于兼具制裁性和預(yù)防性，降低資質(zhì)等級(jí)得以深度適用于一些違法事實(shí)可量化程度較高的行政領(lǐng)域，日益發(fā)展成為政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和信用懲戒的有效手段。但是，降低資質(zhì)等級(jí)同樣也容易產(chǎn)生制裁有余、預(yù)防過(guò)當(dāng)?shù)墓δ墚惢瘑?wèn)題。故而，對(duì)于未來(lái)的行政處罰規(guī)范完善和制度建設(shè)而言，最關(guān)鍵也是最困難的就是“矯其枉、歸其正”，既要逐步實(shí)現(xiàn)行政處罰種類(lèi)結(jié)構(gòu)和梯度層次的體系化，更應(yīng)妥善處理行政處罰手段與其他規(guī)制工具的協(xié)調(diào)銜接關(guān)系。(49)參見(jiàn)熊樟林：《行政處罰的種類(lèi)多元化及其防控——兼論我國(guó)〈行政處罰法〉第8條的修改方案》，《政治與法律》2020年第3期。當(dāng)務(wù)之急，我們必須秉持的一個(gè)基本態(tài)度就是：認(rèn)真對(duì)待資質(zhì)等級(jí)。在高效、準(zhǔn)確回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信用治理之現(xiàn)實(shí)需求的同時(shí)，避免陷入“理論缺失與立法混亂兩者互為因果的惡性循環(huán)”(50)黃锫：《行政執(zhí)法中責(zé)令改正的法理特質(zhì)與行為結(jié)構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2019年第2期。。