中國(guó)共產(chǎn)黨建構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系的黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)及其法制化成果*

張師偉

提要：習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式”，強(qiáng)調(diào)要“完善協(xié)商民主體系”“健全各種制度化協(xié)商平臺(tái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。中國(guó)共產(chǎn)黨在協(xié)商民主制度體系的孕育、形成及發(fā)展過程中，不僅始終發(fā)揮了重要的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)作用，而且還非常注意將其領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用通過法律的形式體現(xiàn)出來，在實(shí)踐中形成了法制化的重要成果。中國(guó)共產(chǎn)黨建構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系的法制化成果，既是其建構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)作用的根本保障，也彰顯了其發(fā)揮建構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)作用的法制化方式。中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)在法制化成果中占據(jù)著主要的地位，發(fā)揮著重要的作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民選擇了一條不同于西方的民主道路，并在將馬克思主義理論與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合的革命過程中，自覺地建構(gòu)起了一套凸顯民主協(xié)商的制度體系，創(chuàng)造了一種完全嶄新的協(xié)商民主的新形態(tài)。雖然中文中的協(xié)商民主概念及理論在話語淵源上來自西方，但是作為一種政治制度實(shí)踐，協(xié)商民主在中國(guó)卻早已在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下確立了起來。(1)袁峰：《中國(guó)形態(tài)協(xié)商民主的緣起與內(nèi)涵》，《理論與改革》2006年第6期。西方協(xié)商民主概念及理論傳入，只是在客觀上給中國(guó)協(xié)商民主制度體系的理論自覺，提供了一個(gè)重要契機(jī)。(2)浦興祖：《“協(xié)商民主”若干問題初探》，《工會(huì)理論研究》2007 年第 4 期。但兩者之間也并非沒有魂魄與共的深刻相同之處，只不過彼此之間在魂魄上的深刻相同之處，在理論上主要是提高了人們對(duì)協(xié)商在民主過程及制度中的期待，從而增加了國(guó)內(nèi)理論家對(duì)中國(guó)民主制度體系的自信，比如溫嶺懇談會(huì)即被當(dāng)作中國(guó)協(xié)商民主的典型。(3)鮑操、嚴(yán)宏：《中美基層協(xié)商民主實(shí)踐形式差異化分析——以溫嶺懇談會(huì)和21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議為例》，《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。西方的政治理論家看到了競(jìng)爭(zhēng)性民主制度理論的不足，既試圖重新發(fā)現(xiàn)民主實(shí)踐中的協(xié)商環(huán)節(jié)，也希望重新思考包含了協(xié)商的民主制度的理論基礎(chǔ)，以重新概括民主制度的理論模型，約瑟夫·畢塞特(Joseph M.Bessette)的《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》首次提出“協(xié)商民主”，就體現(xiàn)了這種訴求。(4)張師偉、曹姣：《復(fù)興與創(chuàng)新：作為民主模式的協(xié)商民主》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2015年第5期。但是政治理論家的努力并不能有效地影響西方的民主制度形態(tài)，協(xié)商民主在很大程度上仍然主要處在西方民主制度的邊緣?！半m然協(xié)商民主提供了一個(gè)對(duì)選舉民主進(jìn)行檢驗(yàn)和批判的標(biāo)準(zhǔn)，但兩者的地位是不同的，協(xié)商民主不能取代選舉民主的地位。”(5)馬奔：《協(xié)商民主與選舉民主:淵源、關(guān)系與未來發(fā)展》，《文史哲》2014年第3期。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主探索及其制度建構(gòu)，從一開始就排斥了競(jìng)爭(zhēng)性民主制度的選項(xiàng)，而特別著重在民主制度中落實(shí)協(xié)商環(huán)節(jié)，貫徹協(xié)商精神，它不僅以政治協(xié)商為民主制度的中心內(nèi)容，而且它在政治協(xié)商的制度化水平上也遠(yuǎn)高于競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主中的政治競(jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)協(xié)商民主制度體系不僅自身構(gòu)成了一個(gè)法制化的制度體系，而且作為協(xié)商民主制度體系建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的中國(guó)共產(chǎn)黨，對(duì)協(xié)商民主制度體系的建構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)也表現(xiàn)出了較高的法制化水平，體現(xiàn)了高度的法治意識(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系的建構(gòu)與發(fā)展，其領(lǐng)導(dǎo)方式在客觀上表現(xiàn)為一個(gè)法制化的規(guī)范平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)的規(guī)范構(gòu)成要素，就其制定主體而言，具有多樣性的規(guī)范來源，其中最主要的來源有：中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)、全國(guó)人大制定的有關(guān)法律、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議有關(guān)規(guī)范，三者相比較，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)又在其中占有主要地位。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系建構(gòu)的法治意識(shí)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主探索在建黨伊始就開始了。從那時(shí)起，中國(guó)的民主理論及民主制度建構(gòu)，就走上了一條不同于西方競(jìng)爭(zhēng)性民主的道路，既表達(dá)了建立民主政治的訴求，也意識(shí)到了“聯(lián)絡(luò)民主派”“建立一個(gè)民主主義的聯(lián)合戰(zhàn)線”的重要地位。(6)《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于時(shí)局的主張》(1922年)，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第一冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第97-98頁(yè)。但因?yàn)樵趯?shí)踐中受制于國(guó)共合作的政治限制，中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)民主制度體系的建構(gòu)，要在武裝反抗國(guó)民黨右派之后的根據(jù)地政權(quán)中才能真正開始。中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)之初，在政權(quán)建設(shè)的各個(gè)方面都較多地受到共產(chǎn)國(guó)際指示及蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的影響，因?yàn)椤爸袊?guó)蘇維埃革命運(yùn)動(dòng)一開始就照搬蘇俄革命的經(jīng)驗(yàn)”(7)耿顯家：《共產(chǎn)國(guó)際與中國(guó)共產(chǎn)黨早期蘇維埃政權(quán)的執(zhí)政實(shí)踐》，《蘇區(qū)研究》2020年第2期。，所以在民主制度的建構(gòu)上較多地受到蘇聯(lián)影響，在根據(jù)地范圍內(nèi)確立了蘇維埃民主制度。蘇維埃民主制度不以競(jìng)爭(zhēng)性為主要特點(diǎn)，而較多地關(guān)注無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的革命階級(jí)合作與協(xié)商，“工農(nóng)兵蘇維?！弊鳛椤叭嗣衩裰骱透锩裰鞯奈锘螒B(tài)，它反映了被壓迫的勞動(dòng)者階級(jí)渴求解放和參與社會(huì)及政治管理的強(qiáng)烈愿望”(8)秦德占、蒲國(guó)良：《論蘇維埃民主的歷史意義及實(shí)踐教訓(xùn)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第3期。，在類型上更接近于協(xié)商民主而非競(jìng)爭(zhēng)性民主。不論是在政權(quán)的民主性內(nèi)涵上，還是在民主制度的運(yùn)作中，蘇區(qū)的民主制度建構(gòu)，都表現(xiàn)出了較為濃郁的階級(jí)意識(shí)，既凸顯了工農(nóng)兵民主專政的政治實(shí)質(zhì)，(9)《中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)告全中國(guó)工人與勞苦民眾》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第八冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第658-659頁(yè)。又凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨在其中的領(lǐng)導(dǎo)地位，“蘇維埃運(yùn)動(dòng)的開始就在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，共產(chǎn)黨……領(lǐng)導(dǎo)著蘇維埃運(yùn)動(dòng)獲得了偉大勝利”，(10)《中央蘇區(qū)黨的第一次代表大會(huì)政治決議案》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第八冊(cè))，第611頁(yè)。更貫穿了無產(chǎn)階級(jí)民主理論的民主集中制原則，在革命的階級(jí)內(nèi)部進(jìn)行廣泛的政治合作與協(xié)商民主，以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下之合作與協(xié)商的結(jié)果作為權(quán)威的決策，實(shí)現(xiàn)了權(quán)威的集中。(11)《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》(1931)，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第八冊(cè))，第649-653頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)起來的蘇區(qū)民主制度，既然具有革命階級(jí)聯(lián)盟的政治性質(zhì)，那么也就在政治過程中表現(xiàn)出了較多的革命階級(jí)協(xié)商的內(nèi)容，并在制度設(shè)計(jì)中有意識(shí)地強(qiáng)化了政治協(xié)商的環(huán)節(jié)和程序，以便革命的工農(nóng)兵能夠在廣泛討論、充分溝通的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同根本利益的最大化。這在根本上是因?yàn)楣まr(nóng)兵之間根本不存在政治利益上的零和博弈，工農(nóng)兵在民主制度中只能是集思廣益、群策群力，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)革命的共同利益。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)蘇區(qū)民主制度體系建構(gòu)的過程中充分發(fā)揮了法律的作用，它一方面高度重視蘇維埃政權(quán)的立法工作，高度重視工農(nóng)兵民主權(quán)利的制度化實(shí)現(xiàn)，依法保障工農(nóng)兵的勞動(dòng)權(quán)、土地權(quán)、婚姻自主權(quán)，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府頒布“130多部代表人民意志、符合革命利益的法律、法令、條例和訓(xùn)令”，“建立了以憲法大綱為主體的革命法律體系”，(12)肖志恒：《井岡山及中央蘇區(qū)立法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)及當(dāng)代啟示》，《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。將工農(nóng)兵從半封建半殖民地的政治壓迫和經(jīng)濟(jì)剝削中解放出來，從而為工農(nóng)兵民主制度的建構(gòu)提供了共同的根本利益基礎(chǔ)；另一方面，它又高度重視蘇維埃憲法體制的確立，既使工農(nóng)兵所享有的廣泛民主權(quán)利充分地制度化和法制化，也在環(huán)節(jié)和過程上保證了工農(nóng)兵之間政治協(xié)商的民主內(nèi)容，并在民主的程序上堅(jiān)持和貫徹了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立的根據(jù)地政權(quán)，在性質(zhì)上具有抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)，既在其中貫徹和落實(shí)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又在民主制度的建構(gòu)中充分地容納了各抗日階級(jí)、階層等的政治協(xié)商，它在類型上也是更接近協(xié)商民主而非競(jìng)爭(zhēng)性民主。為了適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的政治形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨在民主的理論上進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的變更，自覺地將原先的政權(quán)建設(shè)指導(dǎo)思想進(jìn)行了調(diào)整，將民主制度的工農(nóng)兵聯(lián)合專政調(diào)整為各抗日階級(jí)、階層的聯(lián)合專政，并由此而自覺地進(jìn)行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)政權(quán)的倡議和實(shí)踐。(13)劉少奇：《論抗日民主政權(quán)》，《劉少奇選集》(上卷)，人民出版社，1981年，第170-177頁(yè)?？谷彰裰鞲鶕?jù)地的“三三制”民主制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主制度，既充分貫徹和落實(shí)了中國(guó)共產(chǎn)黨抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導(dǎo)思想，又始終在實(shí)踐中處于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，還踐行了各革命階級(jí)及階層之間進(jìn)行政治合作與協(xié)商的精神。這一民主制度延續(xù)了蘇區(qū)民主制度的政治協(xié)商特征，凸顯了各抗日的階級(jí)及階層在政治及經(jīng)濟(jì)、文化上的根本共同利益，強(qiáng)化了各抗日階級(jí)及階層在根本利益一致基礎(chǔ)上的政治協(xié)商及聯(lián)合專政，與政治協(xié)商的內(nèi)容相比，競(jìng)爭(zhēng)性民主的內(nèi)容極少。中國(guó)共產(chǎn)黨非常注意以法的形式開展對(duì)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)政權(quán)建設(shè)的倡議、領(lǐng)導(dǎo)和組織，并為此制定了相應(yīng)的法律規(guī)范。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨以黨內(nèi)法規(guī)的形式強(qiáng)調(diào)了抗日民主根據(jù)地政權(quán)的抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，凸顯了政權(quán)在本質(zhì)上不能不是各抗日階級(jí)及階層的聯(lián)合專政，并在各抗日階級(jí)及階層內(nèi)部實(shí)行廣泛的人民民主，同時(shí)也在黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日民主根據(jù)地政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)范了中國(guó)共產(chǎn)黨在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的方式等，從而以黨內(nèi)法規(guī)的形式保障了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)抗日民主根據(jù)地民主制度的領(lǐng)導(dǎo)作用，將黨的主張貫徹和落實(shí)在了法律層面。(14)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實(shí)行“三三制”的選舉運(yùn)動(dòng)給各級(jí)黨委的指示》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第十八冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第59-67頁(yè)；《中共中央北方局對(duì)晉冀豫邊區(qū)根據(jù)地建設(shè)的主張》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第十八冊(cè))，第233-238頁(yè)。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨還主持制定了關(guān)于抗日民主根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的政府法令，將中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于抗日民主根據(jù)地“三三制”民主的理論轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)革命人民意志的法律，從而在提供一套用以規(guī)范各抗日根據(jù)地民主制度建設(shè)的法律規(guī)范之外，也以政府法律的形式落實(shí)了中國(guó)共產(chǎn)黨在其中的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用，如《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，一方面根據(jù)“中共中央的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線原則”，體現(xiàn)了黨的主張，另一方面又要求“共產(chǎn)黨員當(dāng)選為行政人員時(shí)，即將照此綱領(lǐng)堅(jiān)決實(shí)施之”(15)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》(第十八冊(cè))，第241-244頁(yè)。。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得了新民主主義革命的勝利，并在領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命勝利的過程中建構(gòu)了全國(guó)范圍的民主制度體系，不論是1949年通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中央人民政府組織法》等，還是1954年通過的《憲法》，都延續(xù)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)民主制度建構(gòu)的政治傳統(tǒng)，并保持了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)起來的民主制度體系的人民民主特征。這首先表現(xiàn)在民主制度體系在性質(zhì)上一如既往地堅(jiān)持了人民內(nèi)部的廣泛民主和人民聯(lián)合向敵人專政的人民民主專政屬性，并貫徹了人民內(nèi)部在民主過程中求共同根本利益的政治協(xié)商精神，在制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)上淡化了民主的競(jìng)爭(zhēng)性，而較為注重民主過程中代表產(chǎn)生的典型性；(16)《薄一波關(guān)于華北各城市召開各界代表會(huì)議的情形和經(jīng)驗(yàn)報(bào)告》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》(第一冊(cè))，第27頁(yè)。其次，人民民主的特征還表現(xiàn)為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作用的一以貫之，這在相當(dāng)程度上高度肯定了作為人民民主之必要條件的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作用，恰如沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國(guó)，沒有共產(chǎn)黨，也就沒有人民民主，沒有人民民主專政的民主制度。實(shí)際上，不論是在新民主主義革命勝利之后建立人民民主專政的民主制度，還是在中華人民共和國(guó)成立后人民民主制度的進(jìn)一步完善過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨在民主制度建構(gòu)及完善方面的領(lǐng)導(dǎo)作用都是極為明顯而至關(guān)重要，不可或缺。但是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民民主制度建構(gòu)及完善的過程中卻仍然高度重視法治的作用，既注意將中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用通過領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的民主制度立法來予以兌現(xiàn)，使黨的主張、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)在民主制度建構(gòu)的實(shí)踐中較為充分地展現(xiàn)出來，(17)毛澤東：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》(第五冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第249-255頁(yè)。又注意充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用，在黨內(nèi)法規(guī)層面上，將中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主制度建構(gòu)及完善的領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)一步地細(xì)化和具體化，比如通過黨內(nèi)法規(guī)將黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)在縣市以上人民代表大會(huì)實(shí)行時(shí)的民主人士安排上。(18)《中央統(tǒng)戰(zhàn)部關(guān)于縣、市以上各級(jí)人民代表大會(huì)制實(shí)行時(shí)安排民主人士和人民代表大會(huì)制實(shí)行以后人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的補(bǔ)充意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》(第五冊(cè))，第124-127頁(yè)。正是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨在民主制度體系建構(gòu)中的法治化領(lǐng)導(dǎo)作用，中國(guó)注重政治協(xié)商的民主制度體系，才在實(shí)踐中化解了因“極少數(shù)資產(chǎn)階級(jí)右派分子”“妄圖取代共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”帶來的社會(huì)主義民主制度體系面臨的危機(jī)，(19)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第138頁(yè)。得以延續(xù)并日益完善人民民主的民主制度體系，保持了更多的協(xié)商民主的屬性及制度內(nèi)容。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)民主制度建構(gòu)及完善的過程，并非一帆風(fēng)順，但中國(guó)共產(chǎn)黨依賴自己所有的民主優(yōu)勢(shì)又使民主制度之建構(gòu)回歸正途。改革開放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民總結(jié)社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅在理論上將社會(huì)主義民主制度體系的進(jìn)一步發(fā)展完善與健全社會(huì)主義法制緊密結(jié)合起來，而且還在實(shí)踐中通過領(lǐng)導(dǎo)諸多的立法工作以促進(jìn)社會(huì)主義民主的法制化。(20)胡耀邦：《全面開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第28-30頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民以民主的方式制定了系統(tǒng)完善的社會(huì)主義法律體系，既彰顯了其日益高漲的法治意識(shí)，也凸顯了其關(guān)于法治社會(huì)、法治政府及法治國(guó)家一體建設(shè)的社會(huì)主義法治國(guó)家戰(zhàn)略，并在實(shí)踐中呈現(xiàn)了一條黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主及依法治國(guó)相結(jié)合的法治化路徑。(21)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第157頁(yè)。改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民完善民主制度體系方面的法治思維，首先體現(xiàn)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的日益完善上，這既意味著中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度賦予了人民以廣泛真實(shí)平等的法制化了的民主權(quán)利，賦予了個(gè)體以豐富充實(shí)的政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利等，人民民主的內(nèi)容由此而更加充實(shí)，也更加法治化了，又意味著中國(guó)共產(chǎn)黨的人民民主主張通過它所領(lǐng)導(dǎo)的立法工作，轉(zhuǎn)化成了具體的權(quán)利安排、規(guī)范體系及運(yùn)行程序，展現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主及依法治國(guó)在民主制度體系中的高度統(tǒng)一。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)完善民主制度體系的法治思維，還體現(xiàn)在它所制定的一系列黨內(nèi)法規(guī)上，它既可以通過規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨在民主制度體系中的行為，來貫徹和落實(shí)黨對(duì)民主制度體系完善之領(lǐng)導(dǎo)的法治化安排，使黨對(duì)民主制度的體系化領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)為民主制度體系中某個(gè)環(huán)節(jié)或方面等的具體安排，也可以通過規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨在民主制度體系上的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容，從而將在法律上相互區(qū)別的民主制度體系的不同環(huán)節(jié)在整體上聯(lián)系起來，形成一種以黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨對(duì)民主制度體系的整體性的法治化領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)起來的民主制度體系，雖然包含著一定的競(jìng)爭(zhēng)性選舉的內(nèi)容，但是在整體上卻更凸顯了政治協(xié)商的環(huán)節(jié)與內(nèi)容，從民主制度的形態(tài)特征來說，競(jìng)爭(zhēng)性民主屬性可以忽略不計(jì)，而協(xié)商民主屬性則在其中占據(jù)了支配地位。雖然協(xié)商民主的概念還沒有在中文中出現(xiàn)，但協(xié)商民主制度體系的事實(shí)早就存在于中國(guó)的實(shí)踐之中了。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系建構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)法律體系中占據(jù)特殊的地位,“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法同屬于法的范疇,都是制度理性的產(chǎn)物”。(22)劉長(zhǎng)秋：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法：關(guān)聯(lián)、區(qū)別及其關(guān)系之協(xié)調(diào)》，《治理現(xiàn)代化研究》2020年第3期。它雖然并不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定和認(rèn)可的規(guī)范，在法理概念上不太符合國(guó)內(nèi)法理學(xué)理論體系關(guān)于法的概念的主流說法，有些學(xué)者因此而認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律，不具有法律的特征，二者不能混淆”(23)李哲：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、全面依法治國(guó)的辯證關(guān)系研究》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。，黨內(nèi)法規(guī)在形成過程中并沒有經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的制定或認(rèn)可程序，并且也不具有全社會(huì)范圍內(nèi)的普遍約束力。但從法作為一種強(qiáng)制規(guī)范的屬性來看，法的強(qiáng)制屬性并不一定非得適用于全社會(huì)，且具有以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的強(qiáng)制性，而僅可以在一定的范圍內(nèi)保持其一定程度的強(qiáng)制性。有的學(xué)者從法作為一種強(qiáng)制性規(guī)范的廣義概念出發(fā)，不僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以外還存在著多元的立法主體，而且還強(qiáng)調(diào)了任何一個(gè)社會(huì)組織或民間組織也可以充當(dāng)立法主體，形成民間法的內(nèi)容體系。(24)錢錦宇：《民間法理論的法律多元主義根脈——維柯的〈新科學(xué)〉及其文化多元論對(duì)民間法研究的貢獻(xiàn)》，《民間法》，2011年，第47-53頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨制定的用以管轄黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)范體系，雖然不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的法律，但是仍然屬于具有法的強(qiáng)制屬性的法。從黨內(nèi)法規(guī)用來實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的自身治理來看，它是中國(guó)共產(chǎn)黨制定的用以規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、管理黨內(nèi)事務(wù)、約束黨員行為及保障黨員權(quán)利等的民間法規(guī)范體系，它在國(guó)家的法律體系之外，中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織及一切黨員除了必須遵守國(guó)家法律之外，還必須要遵守中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)?！包h內(nèi)法規(guī)是黨員與黨組織達(dá)成的政治契約,其效力來源于黨員對(duì)自己作為公民所享有的部分法律權(quán)利和人身自由的讓渡和放棄?！?25)秦強(qiáng)：《論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力》，《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。但中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)又不是一般意義上的民間法，因?yàn)樗?guī)范的內(nèi)容雖然有民間的部分，但其絕大多數(shù)又都具有政治法的屬性，指導(dǎo)和規(guī)范著從中央到基層的廣泛政治生活內(nèi)容。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)法定執(zhí)政黨，它只有真正執(zhí)行以黨規(guī)從嚴(yán)治黨，才能“推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”,“推進(jìn)自身現(xiàn)代化”，“領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化”。(26)周葉中、邵帥：《論依規(guī)治黨》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2020年第2期。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在社會(huì)主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅要借助和通過黨內(nèi)法規(guī)的健全規(guī)范體系，充分而穩(wěn)定地呈現(xiàn)出來，而且還需要在國(guó)法未能及時(shí)規(guī)范的領(lǐng)域發(fā)揮必要的指導(dǎo)和規(guī)范作用，更需要在國(guó)法不能及的政治領(lǐng)域發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范作用，“黨規(guī)與國(guó)法之間相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障?！?27)王立峰：《黨規(guī)與國(guó)法一致性的證成邏輯——以中國(guó)特色社會(huì)主義法治為視域》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。

中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠在民主制度體系的建構(gòu)中扮演領(lǐng)導(dǎo)角色，固然首先是因?yàn)樗w現(xiàn)了歷史的選擇。所謂歷史的選擇，一方面是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主道路及其所選擇的民主制度，在根本上符合了中國(guó)的國(guó)情，適應(yīng)了中國(guó)社會(huì)各革命勢(shì)力共同救亡圖存的客觀需要，另一方面也是因?yàn)橹袊?guó)除了這條道路以外沒有別的成功道路，其他的道路都在歷史發(fā)展的過程中被否決掉了。(28)張師偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的政治基礎(chǔ)與歷史生成》 ，《學(xué)術(shù)界》2018年第11期。但中國(guó)共產(chǎn)黨能夠在中國(guó)民主制度體系的建構(gòu)過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，則更是中國(guó)共產(chǎn)黨人在理論上積極探索和努力的結(jié)果，中國(guó)共產(chǎn)黨在民主制度理論上的先行及其在黨內(nèi)法規(guī)層面上的奠基在其中具有極為重要的地位和作用。20世紀(jì)40年代后期，當(dāng)中國(guó)的命運(yùn)在革命戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利背景下日益清晰的時(shí)候，中國(guó)共產(chǎn)黨率先面向全國(guó)的革命階級(jí)、階層、政黨及社會(huì)賢達(dá)，表達(dá)了召開新的政治協(xié)商會(huì)議、成立聯(lián)合政府的主張。(29)王立：《中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”》，《中國(guó)檔案》2020年第2期。這個(gè)主張以中共中央的名義發(fā)布，在法理的意義上對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨有規(guī)范的約束力，可以看作是中國(guó)共產(chǎn)黨為新型民主制度體系建構(gòu)發(fā)布的一個(gè)重要法律文件。中國(guó)各革命的階級(jí)、階層、政黨及社會(huì)賢達(dá)積極響應(yīng)了召開新的政治協(xié)商會(huì)議及成立聯(lián)合政府的主張，聚集在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，在召開新的政治協(xié)商會(huì)議之前，毛澤東同志《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》強(qiáng)調(diào)召開新的政治協(xié)商會(huì)議及成立聯(lián)合政府的條件已經(jīng)具備，(30)毛澤東：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，《毛澤東選集》(第4卷)，人民出版社，1966年，第1373頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)文件中的有關(guān)表述為新型民主制度體系的建構(gòu)，提供了重要理論基礎(chǔ)。毛澤東同志《在新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)議上的講話》將中國(guó)共產(chǎn)黨的政治主張，進(jìn)一步推到各革命的階級(jí)、基層、政黨及社會(huì)賢達(dá)面前，并為其進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法律化提供了重要保證。(31)毛澤東：《新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)議上的講話》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1400-1401頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下召開的新政治協(xié)商會(huì)議，將中國(guó)共產(chǎn)黨主張并贏得革命力量贊成的新型民主制度體系，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)國(guó)家意志的法律文件，確立了人民民主的制度體系。中國(guó)新型民主制度的體系化構(gòu)造，經(jīng)過1954年《憲法》而基本成型，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家根本大法制定過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位及作用，在立法層面上，確保了中國(guó)共產(chǎn)黨將自己關(guān)于人民民主的制度主張落實(shí)為國(guó)家根本大法的重要內(nèi)容。(32)毛澤東：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》(第五冊(cè))，第249-255頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)際上在領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商建國(guó)的過程中，就已經(jīng)在黨內(nèi)法規(guī)層面及臨時(shí)憲法性質(zhì)的法律層面上描摹出了人民民主制度的基本輪廓。改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義民主繼續(xù)完善的過程中，仍然非常注重依法發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨內(nèi)法規(guī)作為體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨主張的法律性文件，往往在民主制度體系的完善方面處于先導(dǎo)性地位，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)性作用，比如作為最核心的協(xié)商民主制度規(guī)范的政黨制度，就是以中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的形式存在的。(33)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第243-251頁(yè)。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)民主制度體系完善的過程，在很大程度上就是充分發(fā)展人民民主的過程。與西方民主制度體系的發(fā)展，注重競(jìng)爭(zhēng)性民主的規(guī)則體系及普及選舉權(quán)不同，中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度體系的完善，集中于如何在人民內(nèi)部發(fā)展民主，擴(kuò)展人民群眾的民主權(quán)利，豐富人民群眾的參與形式，以更好地保證人民群眾當(dāng)家作主。從中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)民主制度體系完善的內(nèi)容來看，民主協(xié)商乃是一個(gè)重要的方面。這固然是因?yàn)榻?jīng)過黨在十一屆三中全會(huì)以后的撥亂反正，發(fā)展社會(huì)主義民主和健全社會(huì)主義法制的工作，已經(jīng)在國(guó)家立法層面取得了重要成績(jī)，各級(jí)人民代表大會(huì)及人民政府已經(jīng)在選舉民主及表決程序等方面較為完善，人民通過全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使管理國(guó)家和公共事務(wù)的權(quán)利，已經(jīng)在法制上確立了起來。但中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度體系中的協(xié)商與合作還缺乏法制層面上的規(guī)范支撐，在這個(gè)情況下，黨從鞏固和發(fā)展民主制度體系中的協(xié)商入手，考慮了民主制度體系的完善問題，在國(guó)家層面立法還不能提供應(yīng)有規(guī)范的情況下，黨內(nèi)法規(guī)就可以通過規(guī)范自己的領(lǐng)導(dǎo)行為，從而在實(shí)踐中形成一定范圍內(nèi)適用的民主協(xié)商的必要規(guī)范，以進(jìn)一步彰顯民主協(xié)商在社會(huì)主義民主制度體系中的重要地位和普遍性作用，凸顯社會(huì)主義民主制度體系在類型上的協(xié)商民主本質(zhì)。(34)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第291-300頁(yè)。在協(xié)商民主的理論及話語輸入中國(guó)之前，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)層面上較為關(guān)注和重點(diǎn)安排的民主協(xié)商，主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：第一、政黨協(xié)商，即在黨內(nèi)法規(guī)層面上，既高度肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的基本制度屬性，并將這個(gè)制度屬性落實(shí)在了國(guó)家根本大法的層面，從而正式地將政黨制度中的協(xié)商民主納入了法制化了的社會(huì)主義民主制度體系，(35)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(1993)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第181頁(yè)。也對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商的形式、路徑、程序等進(jìn)行了較為細(xì)膩的規(guī)范化規(guī)定，從而在實(shí)踐中確立起了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作與政治協(xié)商的法制化模式，提供了多黨合作與政治協(xié)商的必要規(guī)范。(36)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第291-300頁(yè)。第二、人民政協(xié)，即人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它既是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作與政治協(xié)商的重要平臺(tái)，也是社會(huì)主義愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面代表人士開展政治協(xié)商的重要平臺(tái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就如何更好地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人民政協(xié)工作做出安排，其目的就在于更好更充分地實(shí)現(xiàn)人民內(nèi)部的團(tuán)結(jié)、協(xié)商與合作。(37)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》(摘要)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第259-266頁(yè)。第三、統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國(guó)共產(chǎn)黨作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)核心，以黨內(nèi)法規(guī)形式頒布有關(guān)的行為規(guī)范，就如何在統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效的政治、思想及組織的領(lǐng)導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)更廣泛的協(xié)商、民主、團(tuán)結(jié)與合作。(38)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(試行)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第539-556頁(yè)。上述三者都涉及中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民民主的內(nèi)容，鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨在三者中的領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)作用，其黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范和促進(jìn)三者的發(fā)展與完善方面發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵性作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主制度體系建構(gòu)，本身就要求中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)層面的高度完善，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善或執(zhí)行過程中出現(xiàn)瑕疵，必然要在結(jié)果上影響民主制度體系建構(gòu)的過程及結(jié)果。改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在健全社會(huì)主義法制和發(fā)展社會(huì)主義民主方面，取得了重要的成果，在成功開辟中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的同時(shí)，也成功地實(shí)現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的“制度化、規(guī)范化與程序化”(39)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第25-28頁(yè)。。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)展黨內(nèi)民主和以黨內(nèi)民主引領(lǐng)人民民主方面發(fā)揮了重要作用，特別是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)及政黨制度層面，更是較為自覺地發(fā)展和鞏固了政治團(tuán)結(jié)、政治協(xié)商與政治合作的制度體系。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅就共產(chǎn)黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和怎樣進(jìn)行政治合作給出了操作性強(qiáng)的行為規(guī)范，而且還向統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)及其他黨派提出了如何進(jìn)行團(tuán)結(jié)、協(xié)商與合作的規(guī)范性需求，既促進(jìn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政協(xié)及統(tǒng)一戰(zhàn)線等的法制化規(guī)范建設(shè)，也刺激了作為參政黨的民主黨派進(jìn)行自身的建章立制工作。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主制度體系完善，在接觸協(xié)商民主的理論及話語之前，在黨內(nèi)法規(guī)層面所關(guān)注的協(xié)商，主要內(nèi)容就是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商，而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中的協(xié)商在很多情況下都可以納入政協(xié)協(xié)商之中。從供給協(xié)商以充分之規(guī)范的角度來看，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范的供給上顯然還不能滿足協(xié)商民主實(shí)踐的需要，政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商及人大協(xié)商之外的其他協(xié)商民主，在實(shí)踐中還處于自發(fā)狀態(tài)，規(guī)范性明顯不足，存在著協(xié)商環(huán)節(jié)的完整性及程序的合理性方面的不足。中國(guó)共產(chǎn)黨接受了協(xié)商民主的理論話語，并將其與中國(guó)的民主實(shí)踐相結(jié)合，在理論上產(chǎn)生了發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的自覺意識(shí)，并在黨的文件中就中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的定位及其制度化提出了指導(dǎo)性意見。(40)胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第21頁(yè)。在這些指導(dǎo)性意見的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨又制定了專門黨內(nèi)法規(guī)以進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系的法制化發(fā)展和完善。(41)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第291-300頁(yè)。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)主要是通過規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨及領(lǐng)導(dǎo)黨在協(xié)商民主方面的角色及行為等，引領(lǐng)和規(guī)范著協(xié)商民主制度體系的實(shí)踐建構(gòu)，而協(xié)商民主制度體系的法制化則又必然在黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)的國(guó)家立法建構(gòu)，以形成系統(tǒng)完整的協(xié)商民主制度體系的法制化體系。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系的法制體系

中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的理論自覺和話語建構(gòu)雖然始于21世紀(jì)初，但它作為一種政治民主實(shí)踐卻早在20世紀(jì)上半葉就開始孕育，并在20世紀(jì)中葉形成了體系，展現(xiàn)為一種不同于西方競(jìng)爭(zhēng)性民主的新型民主制度體系，其中新型政黨制度的創(chuàng)立最能體現(xiàn)協(xié)商民主的精神。(42)張師偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的政治基礎(chǔ)與歷史生成》 ，《學(xué)術(shù)界》2018年第11期。從這個(gè)意義上說，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索民主新路的過程，就是探索和發(fā)展協(xié)商民主的過程，當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨努力以法律為載體確立自己與新型民主制度的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系時(shí)，它也就是在努力以法制化的方式開展對(duì)協(xié)商民主制度體系的領(lǐng)導(dǎo)。從中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系建構(gòu)和完善的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，它的法制化領(lǐng)導(dǎo)方式及作為其載體的法制體系,按照法制體系建構(gòu)的順序來列舉,主要包括黨內(nèi)法規(guī)、政府法律法規(guī)及統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的規(guī)章等。一般來說，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主體系建構(gòu)及完善的法制內(nèi)容，首先體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)，即中國(guó)共產(chǎn)黨站在民主道路領(lǐng)導(dǎo)者的位置上，高瞻遠(yuǎn)矚，不僅就為什么建構(gòu)、如何建構(gòu)和建構(gòu)什么樣的協(xié)商民主制度，做出理論上的論證及制度方面的頂層設(shè)計(jì)，而且就中國(guó)共產(chǎn)黨如何在其中扮演領(lǐng)導(dǎo)角色和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，做出在黨內(nèi)有約束力的黨內(nèi)規(guī)范。(43)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第291-300頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命勝利后建設(shè)什么樣的民主制度及如何建設(shè)民主制度的黨內(nèi)規(guī)范，早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就在中國(guó)共產(chǎn)黨的理論中表現(xiàn)出來，毛澤東同志的《新民主主義論》就在建設(shè)新民主主義的民主制度上做出了有黨內(nèi)法規(guī)效力的論述。(44)毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社，1966年，第633-638頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議的召開，也在黨內(nèi)法規(guī)的層面上論述了即將到來的民主制度體系的新民主主義性質(zhì)，描述了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨聯(lián)合政府的樣態(tài)。(45)毛澤東：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1373頁(yè)。當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨以黨內(nèi)有法律效力的文件就如何建構(gòu)和怎樣建構(gòu)新型民主制度體系做出明確規(guī)范后，它就在領(lǐng)導(dǎo)新型民主制度體系建構(gòu)和完善的過程中將它在黨內(nèi)法規(guī)中表述的觀點(diǎn)、主張及方案等貫徹和落實(shí)在政府法律法規(guī)層面，形成體現(xiàn)黨的主張及人民意志的法律法規(guī)?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》及《中央人民政府組織法》，作為第一批體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨新型民主制度建構(gòu)主張的法律法規(guī)，都充分彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系建構(gòu)的法制化影響方式。(46)張師偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的政治基礎(chǔ)與歷史生成》 ，《學(xué)術(shù)界》2018年第11期。中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系在較長(zhǎng)的歷史時(shí)期都以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度為核心內(nèi)容，它對(duì)建構(gòu)和完善協(xié)商民主制度體系的法制化領(lǐng)導(dǎo)，也主要集中在黨內(nèi)法規(guī)層次，表現(xiàn)為中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)，它集中解決如何定位并在制度上進(jìn)一步堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線及人民政協(xié)。當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)層面上解決了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度之后，這項(xiàng)制度就作為中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)基本制度被寫入了《憲法》，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)多黨合作及政治協(xié)商制度建構(gòu)和完善的領(lǐng)導(dǎo)，由此而獲得了來自國(guó)家根本大法的法理支撐。(47)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(1993)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第181頁(yè)。

因?yàn)橹袊?guó)處在一個(gè)迅速變化的時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商民主制度體系在實(shí)踐中時(shí)刻處在變化和調(diào)整的狀態(tài)，協(xié)商民主制度體系及中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)它的領(lǐng)導(dǎo)還不能一蹴而就地獲得一個(gè)完整的國(guó)法層面的法制規(guī)范。所以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)也就并不能為完善的協(xié)商民主制度體系及中國(guó)共產(chǎn)黨在其中的領(lǐng)導(dǎo)作用，量身制定一套國(guó)法層面的法律規(guī)范。在這種情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的用以領(lǐng)導(dǎo)和建構(gòu)協(xié)商民主制度體系的黨內(nèi)法規(guī)，就在實(shí)踐中扮演著重要的角色。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，既是政黨層面上的協(xié)商民主制度，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的新型政黨制度，雖然它一直發(fā)揮著重要的作用，但在法理層面上的彼此關(guān)系定位卻要到1989年的黨內(nèi)法規(guī)中才得以明確下來。(48)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第243-251、672-683頁(yè)。這部將多黨之間的關(guān)系定位在法理上明確下來的黨內(nèi)法規(guī)就是《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》。這部黨內(nèi)法規(guī)所反映的部分內(nèi)容后來被納入《憲法》中，但是黨內(nèi)法規(guī)的大部分規(guī)范內(nèi)容卻仍然在憲法規(guī)范之外，而僅以黨內(nèi)規(guī)范的方式規(guī)范著中國(guó)共產(chǎn)黨在政黨協(xié)商方面的地位、作用及行為。毋庸諱言，這部黨內(nèi)法規(guī)就中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)及建構(gòu)多黨合作與政治協(xié)商做出了諸多制度層面的詳盡規(guī)范，從制度體系的形成來看，這部黨內(nèi)法規(guī)就中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，給出了許多具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的規(guī)范，在完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度體系方面發(fā)揮了重要的作用。2005年，《中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，進(jìn)一步就完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，提出了繼續(xù)完善的制度建設(shè)舉措，在實(shí)踐中產(chǎn)生了積極的作用。(49)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第243-251、672-683頁(yè)。人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的重要平臺(tái)，乃是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，如何更好地做好人民政協(xié)工作也是中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)層面不能不予以考慮的重要問題，而做好人民政協(xié)的工作在很大程度上又是做好中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的一個(gè)重要條件。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》就人民政協(xié)中的政治協(xié)商做出了較為細(xì)致的規(guī)定，既肯定了人民政協(xié)的政治協(xié)商在黨和國(guó)家科學(xué)決策及民主決策中的重要地位，也列舉了人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容及主要形式，以黨內(nèi)法規(guī)形式，領(lǐng)導(dǎo)了人民政協(xié)中政治協(xié)商的制度體系建設(shè)。(50)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》(摘要)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第259-266頁(yè)。2006年頒布的《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》、2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(試行)，既就統(tǒng)一戰(zhàn)線中各民主黨派及黨外民主人士之參與政治協(xié)商，進(jìn)行了一定的制度化安排，也以黨內(nèi)法規(guī)的方式體現(xiàn)出了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線中政治協(xié)商制度建構(gòu)的法制化領(lǐng)導(dǎo)。(51)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(試行)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第539-556頁(yè)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在協(xié)商民主理論及話語上的自覺，首次體現(xiàn)在胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中，報(bào)告首次在就健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度做出系統(tǒng)的重要論述，不僅肯定了“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，而且還提出“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，更就協(xié)商民主的開展渠道、協(xié)商主題及形式等做出了重要的論述，為社會(huì)主義協(xié)商民主在中國(guó)的制度化發(fā)展，提供了重要的理論前提。(52)胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第21頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化發(fā)展，2013年頒布的《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年計(jì)劃綱要(2013-2017)》在“完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的黨內(nèi)法規(guī)”部分，專門將“研究完善社會(huì)主義協(xié)商民主方面的制定規(guī)定”納入了其中，(53)《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年計(jì)劃綱要(2013-2017)》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第482頁(yè)。雖然在內(nèi)容上沒有展開，但這也意味著中共中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年綱要還是考慮到了社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化問題，顯示了中共中央對(duì)這方面問題的高度重視。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“加強(qiáng)社會(huì)主義民主制度建設(shè)”的部分，專門就“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”進(jìn)行了闡述，既在理論上高度評(píng)價(jià)了社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建設(shè)在全面深化改革中的重要地位，也就如何推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，作出了帶有一定頂層設(shè)計(jì)的制度化安排，在協(xié)商渠道方面列舉了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織等，彰顯了社會(huì)主義協(xié)商民主制度的多層性，在協(xié)商民主的內(nèi)容方面列舉了立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等，彰顯了社會(huì)主義協(xié)商民主制度的廣泛性，在協(xié)商民主的形式完善方面則重點(diǎn)就人民政協(xié)中的協(xié)商民主進(jìn)行了論述，彰顯了協(xié)商民主在制度化方面的重點(diǎn)指向。(54)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第527-528頁(yè)。2015年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》的頒布，展示出了中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的整體性制度，顯示出了中國(guó)共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系完善的法制化影響。它既在理論上論述了加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義，又細(xì)致地列舉了社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、協(xié)商渠道及協(xié)商程序等，更詳細(xì)地就加強(qiáng)政黨協(xié)商、積極開展人大協(xié)商、扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商、進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商、認(rèn)真做好人民團(tuán)體協(xié)商、扎實(shí)推進(jìn)基層協(xié)商等，提出了較為詳盡的制度化安排，并特別就加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)做出了制度化安排。(55)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第291-300頁(yè)。不過，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》在制度體系的規(guī)范性上仍主要是宏觀性的整體建構(gòu)，社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建設(shè)的具體化要求黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步彰顯其建章立制的具體規(guī)范供給作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商民主體系已經(jīng)在中國(guó)全面展開，貫徹了社會(huì)主義民主政治的全過程，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》在內(nèi)容上充分反映了這一點(diǎn)。但又毋庸諱言，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》在協(xié)商民主體系建設(shè)上的制度化安排，還不能滿足人民群眾美好生活對(duì)民主生活制度化的需求，中國(guó)共產(chǎn)黨在協(xié)商民主制度體系建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用還需要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)，而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度體系建設(shè)的法制化方式也需要在規(guī)范上進(jìn)一步地細(xì)化和具體化。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，還需要通過相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步發(fā)揮制度的頂層設(shè)計(jì)作用，既將中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)及黨的群眾路線貫徹和落實(shí)為一套黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系，又將中國(guó)共產(chǎn)黨人民民主理論及民主集中制的原則等貫徹和落實(shí)在社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系中，形成關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化了的民主環(huán)節(jié)、民主程序及民主原則等，提供社會(huì)主義協(xié)商民主環(huán)節(jié)完整及程序合理的一般性制度規(guī)范。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位及其在政權(quán)機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、基層社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，又使得它在政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商及基層協(xié)商中處在政治中心的地位，并由此而成為相應(yīng)范圍內(nèi)一定層次協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，中國(guó)共產(chǎn)黨通過制定和完善相應(yīng)的工作條例，就能夠?qū)⒁欢ǚ秶鷥?nèi)一定層次上的協(xié)商民主制度建構(gòu)與完善納入其中，從而在協(xié)商民主的廣泛多層范圍內(nèi)形成黨對(duì)協(xié)商民主制度體系建構(gòu)和完善的制度化領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建構(gòu)和完善方面的法制化領(lǐng)導(dǎo)，要形成一個(gè)法制化的體系，首先是在社會(huì)主義協(xié)商民主制度的整體性建構(gòu)及其運(yùn)行原則等方面貫徹和落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并由此使社會(huì)主義協(xié)商民主在本質(zhì)、環(huán)節(jié)、程序及目的等方面根本不同于西方資本主義協(xié)商民主，這就要求制定一部指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建構(gòu)的規(guī)程性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)；其次，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主制度體系建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)也需要在協(xié)商民主廣泛多層制度化的發(fā)展中具體地體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為一定范圍內(nèi)某個(gè)層次之協(xié)商民主制度的環(huán)節(jié)、程序、原則及目的等內(nèi)容的具體規(guī)范，既使廣泛多層制度化的協(xié)商民主制度真正在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)和完善起來，也使廣泛多層制度化的協(xié)商民主能真正貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主及依法治國(guó)相統(tǒng)一的原則。