煤炭露天開采用地模式改革探討

張 洪

(中煤科工集團(tuán)沈陽設(shè)計(jì)研究院有限公司，遼寧 沈陽 110015)

世界范圍內(nèi)，露天開采是主流的采礦方式。近年來，我國露天開采的比例也逐步增大[1]，2021年度我國露天礦產(chǎn)量規(guī)模達(dá)到7.2億t，約占全年煤炭總量的17.5%，我國露天煤炭開采事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段[2]。隨著我國煤炭露天開采規(guī)模逐漸增大，露天采礦用地保障問題日漸凸顯，成為制約露天采礦快速發(fā)展的瓶頸，甚至導(dǎo)致部分生產(chǎn)露天礦無法穩(wěn)定接續(xù)生產(chǎn)。本文根據(jù)露天開采特定屬性、建設(shè)、生產(chǎn)、閉坑等全壽命周期工程內(nèi)涵、建設(shè)用地審批管理方式，考慮國內(nèi)農(nóng)田、耕地、林地等“占補(bǔ)平衡”相關(guān)政策，并結(jié)合國內(nèi)第一個(gè)露天采礦臨時(shí)用地改革試點(diǎn)工作取得的顯著成效，提出露天礦“臨時(shí)用地”新模式，可從源頭破解露天礦用地困境，使露天采礦用地、農(nóng)民補(bǔ)償、耕地保護(hù)等均有保障，促進(jìn)露天礦用地良性循環(huán)。

1 現(xiàn)有露天采礦用地模式

目前，露天采礦用地為單獨(dú)選址用地，涉及建設(shè)用地指標(biāo)、征地補(bǔ)償安置、耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃等一系列法律規(guī)定的底線約束，因此取得建設(shè)用地需要經(jīng)過項(xiàng)目土地預(yù)審、建設(shè)用地審批、土地征收和供應(yīng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，其審批復(fù)雜、流程長、成本高、征收協(xié)調(diào)難度大，增加礦山企業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本，甚至制約保供露天礦以穩(wěn)定規(guī)模接續(xù)生產(chǎn)?，F(xiàn)有模式的建設(shè)用地年限和耕地占補(bǔ)平衡問題尤為突出。

1)露天采礦建設(shè)用地年限問題：露天采礦用地出讓年限一般為50a，新建露天礦服務(wù)年限一般為30～100a不等，目前既有生產(chǎn)礦服務(wù)年限不足40a，露天開采前期采掘場和排土場階段性占用大量土地，如按建設(shè)用地方式進(jìn)行管理，閉坑后的采礦建設(shè)用地將處于閑置狀態(tài)，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

2)耕地占補(bǔ)平衡問題：按建設(shè)用地方式管理露天采礦用地，將陷入露天采礦無法征地或耕地占補(bǔ)平衡無法實(shí)現(xiàn)的開發(fā)困境；同時(shí)，已占用土地開采的露天采礦用地復(fù)墾后，如不能及時(shí)置換指標(biāo)，也將造成土地資源的極大浪費(fèi)。

2 制約露天采礦發(fā)展的“瓶頸”

露天開采事業(yè)取得巨大成就的同時(shí)，亦應(yīng)正視露天開采依然存在爆破、采掘、運(yùn)輸、排土環(huán)節(jié)的安全、采掘場區(qū)域可能出現(xiàn)滑坡[3]、環(huán)山排土場易發(fā)生泥石流地質(zhì)災(zāi)害[4]、產(chǎn)生粉塵和煤塵對(duì)職工及附近居民和農(nóng)作物生長有一定的危害[5]以及土地占用、復(fù)墾還地和生態(tài)恢復(fù)效果不理想等問題。

在綠色開采技術(shù)快速發(fā)展及“雙碳”背景下，應(yīng)遵循科學(xué)、綠色、經(jīng)濟(jì)、安全、高效的開發(fā)原則[6]，推動(dòng)綠色礦山的制度建設(shè)[7]，因此，露天開采過程中涉及的安全、環(huán)保、生態(tài)修復(fù)問題日益改善。但是，露天開采用地難，直接“束縛”大型露天煤礦產(chǎn)能穩(wěn)定，一定程度上給煤炭保供和煤價(jià)穩(wěn)定帶來了沖擊。例如，因征地難題使黑岱溝、哈爾烏素、寶日希勒、勝利一號(hào)、寶清、平朔、白音華一號(hào)礦等露天礦優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能無法釋放，開采用地征地困難已成為全國露天煤礦的通病，嚴(yán)重制約露天煤礦發(fā)展。

征地難題的癥結(jié)在于：由于露天礦開采具有周期性，若采用臨時(shí)用地方式，無法在5a內(nèi)完成“開采→復(fù)墾→還地”，只能選擇永久性用地方式。

3 露天礦臨時(shí)用地改革試點(diǎn)

2005年，廣西平果鋁土露天礦是國內(nèi)第一個(gè)露天礦臨時(shí)用地改革試點(diǎn)，將永久性用地方式改為“臨時(shí)租地”。露天礦企業(yè)對(duì)露天方式開采后土地及時(shí)復(fù)墾、還地。經(jīng)過十多年的不斷探索和實(shí)踐，露天礦臨時(shí)用地制度逐漸成熟完善，形成了“租地→露天采礦→復(fù)墾→還地”的首次完整循環(huán)，既保證露天礦周邊居民生活的穩(wěn)定性，又達(dá)到集約用地和保護(hù)土地的目的，最終實(shí)現(xiàn)“還地于民”目標(biāo)。其采礦臨時(shí)用地方式被國土資源部確定為首批國土資源節(jié)約集約“四個(gè)創(chuàng)新”示范點(diǎn)，為國內(nèi)露天開采用地提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。

2011年，鄂爾多斯市在所轄五個(gè)旗區(qū)開展了露天開采用地的改革試點(diǎn)工作，即在不改變土地規(guī)劃用途和土地性質(zhì)的前提下采取“一次征用、分期實(shí)施、到期歸還”辦理采礦用地手續(xù)[8]。試點(diǎn)工作中臨時(shí)用地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。其執(zhí)行要點(diǎn)包括：

1)采取“事先審批→土地租賃→地表清理→露天開采→過程監(jiān)督→復(fù)墾綠化→按期驗(yàn)收→退還土地”配套政策。

2)露天開采的采掘場、排土場、工業(yè)場地等區(qū)域以租地方式利于節(jié)約利用土地。

3)在相關(guān)部門“監(jiān)管”10年內(nèi)完成從“露天開采租地→復(fù)墾還地”良性循環(huán)。

4)露天礦企業(yè)土地租賃無需繳納土地出讓稅費(fèi)等，從而降低企業(yè)的用地成本。

5)改變原始地貌，復(fù)墾土地屬于企業(yè)所有，只要復(fù)墾土地質(zhì)量符合國家相關(guān)要求，可將復(fù)墾后的土地“歸還”，達(dá)到“占補(bǔ)平衡”。如黑岱溝和哈爾烏素露天礦將露天采礦用地以及未被利用的溝谷縱橫﹑地形復(fù)雜、起伏不平、溝壑和山區(qū)轉(zhuǎn)化為優(yōu)良農(nóng)業(yè)用地。

目前，平果鋁土露天礦、鄂爾多斯所轄五個(gè)旗區(qū)開展的臨時(shí)用地試點(diǎn)工作對(duì)探索露天礦用地保障取得了較好的成效。但目前露天開采臨時(shí)用地試點(diǎn)的政策實(shí)施、試點(diǎn)數(shù)量和試點(diǎn)區(qū)域范圍有限，無法根本緩解各區(qū)域露天煤礦用地難與煤炭保供任務(wù)重的突出矛盾。因此，在內(nèi)蒙古、山西、陜西、新疆、云南、河南、湖南、貴州、甘肅、寧夏、吉林、黑龍江、遼寧等省(自治區(qū))范圍內(nèi)開展露天采礦臨時(shí)用地改革，可對(duì)保供露天礦用地保障發(fā)揮積極作用，并最終為國家能源供應(yīng)安全和高質(zhì)量發(fā)展提供有效土地要素保障。

4 露天采礦臨時(shí)用地新模式的建議

1)探索分區(qū)分類用途管理。①對(duì)露天開采用地按主導(dǎo)用途進(jìn)行分類，分為生產(chǎn)設(shè)施和輔助生產(chǎn)設(shè)施用地兩種類型，實(shí)施差別化的用途管制方式；②組織編制煤炭開采用地專項(xiàng)規(guī)劃，明確近5年露天開采用地的布局和規(guī)模，區(qū)分生產(chǎn)設(shè)施和輔助生產(chǎn)設(shè)施兩種用地類型，將煤炭露天開采用地的布局和規(guī)模納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施用途管控后，可有效避免空間沖突；③對(duì)露天開采的采掘場、排土場及非永久建(構(gòu))筑物用地，按著“先同意使用，后驗(yàn)收復(fù)墾修復(fù)”的原則，且不得占用永久基本農(nóng)田、I級(jí)保護(hù)林地和基本草原。

2)允許露天礦用地以臨時(shí)用地方式使用的配套政策。露天采礦以租地方式可化解采礦用地在規(guī)劃、實(shí)施、復(fù)墾、退出等環(huán)節(jié)難題，保障土地資源得以合理利用。在修訂《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》后，制定出臺(tái)露天采礦“事先審批→土地租賃→地表清理→露天開采→過程監(jiān)督→復(fù)墾綠化→最終驗(yàn)收→退還耕地”等配套政策規(guī)定。

3)妥善處理露天采礦用地與永久基本農(nóng)田保護(hù)的矛盾。在確保復(fù)墾后耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量占補(bǔ)平衡的條件下，對(duì)納入國家重大建設(shè)項(xiàng)目清單的煤炭開采項(xiàng)目確實(shí)難以避免永久基本農(nóng)田，可報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，如寶清露天煤礦。

4)采掘場、排土場及非永久建(構(gòu))筑物用地采用土地租賃。墾區(qū)今后土地復(fù)墾工作應(yīng)注意征地改租地、降低邊坡坡度、加強(qiáng)植被養(yǎng)護(hù)、開展生物多樣性調(diào)查研究等，其中采掘場、排土場及非永久建(構(gòu))筑物等可由土地所有權(quán)人與用地單位簽訂集體或國有土地租賃合同，合同約定土地使用方式、復(fù)墾修復(fù)狀況、歸還方式、租賃價(jià)格、違約責(zé)任等相關(guān)事宜，租賃價(jià)格應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地使用年限以及環(huán)境污染狀況等因素。

5)編制長、短周期結(jié)合的土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)方案。礦區(qū)土地的生態(tài)重建和復(fù)墾工作是礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本所在，會(huì)把被破壞的土地逐漸恢復(fù)或建立一種持續(xù)穩(wěn)定、并與周圍環(huán)境和人為景觀價(jià)值相協(xié)調(diào)的相對(duì)永久用途[9]?，F(xiàn)行的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾方案通常編制周期為近5年，不利于土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)工程的統(tǒng)籌規(guī)劃。結(jié)合國內(nèi)、外的經(jīng)驗(yàn)做法，建議要求編制露天煤礦全壽命周期土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃方案和現(xiàn)行的5年期土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)實(shí)施方案。露天采礦用地復(fù)墾修復(fù)應(yīng)結(jié)合區(qū)域自然條件等因地制宜確定土地用途，宜耕則耕、宜林則林、宜建則建，復(fù)墾修復(fù)后的土地質(zhì)量要符合《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》要求，修復(fù)為林地草地的，應(yīng)適應(yīng)鄉(xiāng)土物種，優(yōu)先復(fù)用原表土，重建與周邊自然生態(tài)相協(xié)調(diào)的植物群落。并將現(xiàn)行單獨(dú)編制的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、林草植被恢復(fù)方案整合為土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)方案，按著“邊開采、邊復(fù)墾修復(fù)”的原則，對(duì)復(fù)墾修復(fù)工作、資金保證等作出安排。

6)煤炭露天開采用地專項(xiàng)規(guī)劃。明確煤炭露天開采用地專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃年限為近10年或全生命周期。

7)露天煤礦用地指標(biāo)政策。露天煤礦用地指標(biāo)政策在審批層面應(yīng)體現(xiàn)國家各部委政策上的長遠(yuǎn)一致性。應(yīng)該堅(jiān)持“一次規(guī)劃，同步批準(zhǔn)、總量控制，分階段使用、復(fù)墾修復(fù)，以還定用”的原則。國家批準(zhǔn)了露天煤礦開發(fā)項(xiàng)目就應(yīng)視為給予了全生命周期用地指標(biāo)，露天煤礦只需在開采過程中分階段辦手續(xù)，支付使用費(fèi)。目前，露天煤礦項(xiàng)目批準(zhǔn)建設(shè)時(shí)，用地指標(biāo)審批不同步，建設(shè)時(shí)僅征得前幾年的用地，對(duì)全生命周期用地?zé)o長期協(xié)議，土地所有人和政府部門對(duì)露天煤礦用地指標(biāo)無任何承諾。近年來，有的地方政府在國家已經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)生產(chǎn)的露天礦區(qū)范圍內(nèi)安排其他建設(shè)項(xiàng)目，給露天煤礦生產(chǎn)期或生產(chǎn)后期用地帶來的困難。在國家土地資源有限、建設(shè)發(fā)展等所需土地增量仍然很大的背景下，一方面要做到節(jié)約集約用地，保證能源資源供應(yīng)安全，另一方面露天煤礦全壽命周期用地指標(biāo)同步批準(zhǔn)卻很難實(shí)現(xiàn)，因此，制定合理的露天開采用地政策是關(guān)鍵。

8)新建露天礦要依據(jù)綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理。構(gòu)建綠色礦山成為中國煤炭工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展所必須面對(duì)的一場重大攻堅(jiān)戰(zhàn)，新建露天礦必須應(yīng)遵循科學(xué)、綠色、經(jīng)濟(jì)、安全、高效的開發(fā)原則[10]，將綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)貫穿于露天礦全壽命周期，開創(chuàng)礦山經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

9)完善土地復(fù)墾一體化作業(yè)、土地修復(fù)激勵(lì)和監(jiān)管體制。目前，露天礦土地復(fù)墾主要是對(duì)到界的排土場或?qū)ζ渲械浇绲囊徊糠诌M(jìn)行一般的復(fù)墾綠化[11]，建議逐步建立“剝離→排棄→造地→復(fù)墾”一體化作業(yè)模式。露天開采用地復(fù)墾修復(fù)為草地、耕地、林地的，經(jīng)驗(yàn)收合格的納入相關(guān)管理數(shù)據(jù)庫，可用于省城范圍內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡和抵減林地定額指標(biāo)、依法取得建設(shè)用地手續(xù)的修復(fù)后可用于工業(yè)商業(yè)等經(jīng)營性用途等激勵(lì)措施。建立露天礦開采臨時(shí)用地監(jiān)管系統(tǒng)、實(shí)地核查以及懲罰(罰款、不批準(zhǔn)新的采礦證等)等全過程監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)法督察[12-17]。

5 結(jié) 語

開展露天采礦臨時(shí)用地探索和改革，可有效解決保供露天礦用地難題、減少煤礦“未批先建”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)露天礦要素配置有效聯(lián)動(dòng)，保障能源資源供應(yīng)安全。露天開采用臨時(shí)用地模式的成功實(shí)踐，對(duì)保供露天礦用地保障發(fā)揮了積極作用，并積累經(jīng)驗(yàn)，最終為國家能源供應(yīng)安全和高質(zhì)量發(fā)展提供有效土地要素保障，對(duì)于探索制定礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目合理的土地使用政策也有重要、深遠(yuǎn)的意義。