歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制及中國的應(yīng)對

金 源

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083）

歐盟近年來將貿(mào)易政策與氣候變化政策掛鉤，積極開展綠色外交，意在提升全球氣候治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)。2019年新一屆歐委會出臺《歐洲綠色協(xié)議》，推進碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）實施。CBAM 實質(zhì)上是一種單邊貿(mào)易措施[1]，歐盟單方面將貿(mào)易政策與氣候變化政策聯(lián)系起來，以自身強大的經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)，向別國推行高標準氣候政策。這種做法可能會違反WTO 原則并引起貿(mào)易爭端，同時歐盟此舉有違《巴黎協(xié)定》所堅持的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”經(jīng)過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《巴黎協(xié)定》確認，是維系發(fā)展中國家與發(fā)達國家共同應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)性原則。歐盟實施CBAM 違反了 “共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，有損廣大發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的積極性，歐盟將自身高標準的環(huán)境政策施加給發(fā)展中國家，必然會損害發(fā)展中國家的利益。全球變暖的氣候問題起因于歐盟等發(fā)達國家在工業(yè)化過程中不加節(jié)制地排放大量溫室氣體，這一點作為“歷史責(zé)任原則”被聯(lián)合國氣候變化框架公約所確認。歐盟應(yīng)當尊重發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)，考慮發(fā)展中國家的實際情況，不應(yīng)對發(fā)展中國家設(shè)置高標準的減排義務(wù)。

本文認為，不能簡單地將CBAM 等同于碳關(guān)稅，要深入分析CBAM 的發(fā)展歷程及其具體內(nèi)容，以應(yīng)對在全球氣候治理體系和國際氣候規(guī)則制定中面臨的挑戰(zhàn)。

一、碳邊境調(diào)節(jié)機制的主要內(nèi)容及發(fā)展歷程

（一）碳邊境調(diào)節(jié)機制的主要內(nèi)容

歐盟以《巴黎協(xié)定》的溫控目標作為國際法基礎(chǔ)，出臺以CBAM 為核心的《歐洲綠色協(xié)議》，直接目的是完成《巴黎協(xié)定》制定的溫控目標，防止碳泄漏。在2022年3月15日出臺的最新CBAM 條例草案中，歐盟采用了配額或證書的方案，沒有采用之前多數(shù)學(xué)者推測采用的碳關(guān)稅方案。根據(jù)CBAM條例草案規(guī)定，歐盟發(fā)放特定的配額或證書，對相同部門和商品中的溫室氣體排放進行定價。進口商需要購買CBAM 證書，為了不影響自由貿(mào)易，CBAM證書數(shù)量不設(shè)上限。歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)的碳價配額每天都要進行拍賣，因此每天的碳價是變動的，而CBAM 證書的價格每周公布一次，以避免由于每天公布價格造成信息接收的滯后性。

歐盟為CBAM 設(shè)置了3年的過渡期，過渡期為2023年1月1日至2025年12月31日，目的是促進CBAM 順利推出，減少對貿(mào)易破壞的風(fēng)險。在過渡期，進口商只需要承擔進口商品的報告義務(wù)。CBAM 適用于第三國出口至歐盟的產(chǎn)品，覆蓋范圍為電力、鋼鐵、水泥、化肥、鋁五個部門。這五個部門都屬于碳密集型產(chǎn)業(yè)部門，例如電力部門的溫室氣體排放量占歐洲溫室氣體排放總量的30%。CBAM最終的目標是覆蓋全部有碳泄漏風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)部門，在實施初期只選擇了這五個產(chǎn)品相對單一又存在碳泄漏風(fēng)險的部門。冰島、列支敦士登、挪威、瑞士四國的國內(nèi)碳市場與EU-ETS 兼容，因此得到了CBAM 豁免。

（二）碳邊境調(diào)節(jié)機制的發(fā)展歷程

1.歐盟碳排放交易體系的建立

2003年，歐盟出臺《碳排放交易指令》。根據(jù)《碳排放交易指令》，歐盟于2005年開始建立碳排放交易體系。歐盟碳排放交易體系實行較早，實行過程中經(jīng)過不斷調(diào)整和完善，其對全球氣候治理中的內(nèi)部治理起到示范作用。歐盟這方面的先進經(jīng)驗給意欲建立國內(nèi)碳排放交易體系的發(fā)展中國家提供了借鑒，歐盟與中國就建立碳排放交易體系曾進行過合作。目前歐盟碳排放交易體系實行至第17年，在歐盟的計劃表中，碳排放交易體系分四個階段實施，當前已經(jīng)實行到第四階段。在實行之初歐盟為了減緩來自政界和企業(yè)的阻力，對產(chǎn)業(yè)部門給予免費配額，隨著實行的深入，免費配額不斷削減。當前受到碳泄漏影響的產(chǎn)業(yè)部門也可以得到歐盟的免費配額。

2.歐盟航空碳稅的失敗嘗試

2008年，歐盟計劃征收航空碳稅，規(guī)定從2012年起征收，將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。歐盟的航空碳稅遭到了包括中、美、俄等國的反對。航空碳稅的實質(zhì)是以“碳泄漏”和所謂“公平競爭”為競爭實施的單邊貿(mào)易措施，屬于新型的綠色壁壘，美國甚至將歐盟征收航空碳稅訴至歐洲法院。歐盟征收航空碳稅以失敗告終。這是歐盟對于碳排放交易體系擴大補充的一次失敗嘗試。歐盟此舉也被認為是“氣候單邊主義”[2]。

在此期間，法國一直是征收碳關(guān)稅的積極推動者。法國曾提出對美國、澳大利亞等未簽署《京都議定書》的國家征收關(guān)稅以懲罰其在減排方面的不作為。二十多年來法國歷屆政府均向歐盟提出議案，建議歐盟征收碳關(guān)稅[3]。由于歐盟是一個統(tǒng)一的整體，各國需要統(tǒng)一行動，因此法國的提案在歐盟內(nèi)部受阻，一直未被采納。

3.《巴黎協(xié)定》的簽署與實施

2015年《巴黎協(xié)定》簽署。歐盟是《巴黎協(xié)定》的重要推動者，在談判過程中，歐盟從以往在氣候變化談判中表現(xiàn)出的激進態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ζ胶偷膽B(tài)度，同意采用“自下而上”自主貢獻的模式，并且積極爭取與中國和美國進行合作，最終在外交主場達成《巴黎協(xié)定》[4]。

2017年特朗普政府宣布退出 《巴黎協(xié)定》，削弱了歐盟在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力。美國退約導(dǎo)致對不發(fā)達國家和小島嶼國家的資金援助、低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移、全球范圍內(nèi)減排體量等壓力轉(zhuǎn)移到歐盟。世界實力最強的國家退出《巴黎協(xié)定》，如何讓其他國家繼續(xù)全面履行成為歐盟面對的重要問題。2020年拜登政府上臺后，美國重返《巴黎協(xié)定》使這些問題得到解決，但是隨著美國社會的撕裂與民主、共和兩黨的惡性競爭加劇，如何面對日后美國“退群退約” 所帶來的不確定性成為歐盟面對的新問題。歐盟亟需重塑和加強在全球治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)力。

4.《歐洲綠色協(xié)議》的出臺

2019年，歐盟出臺《歐洲綠色協(xié)議》，CBAM 正式進入大眾的視野。《歐洲綠色協(xié)議》中指出，推出CBAM 的原因是應(yīng)對碳泄漏的風(fēng)險。歐盟在文本中強調(diào)CBAM 的設(shè)計會符合WTO 原則和歐盟的其他國際義務(wù)[5]。

歐盟指出實施《歐洲綠色協(xié)議》是為了實施聯(lián)合國2030 議程和可持續(xù)發(fā)展目標?！稓W洲綠色協(xié)議》是新一屆歐盟委員會的政策，因此被各界認為是歐洲綠色新政。在《歐洲綠色協(xié)議》的第一部分，歐盟明確指出綠色協(xié)議的環(huán)境目標不會通過歐盟的單獨行動來實現(xiàn)，氣候變化問題是全球性的，不受國界的限制，歐盟會用影響力、專業(yè)知識和財政資源動員其他國家走可持續(xù)發(fā)展道路。這是歐盟對采用單邊措施倒逼別國實施和自己相同減排措施的一種委婉說法，CBAM 本質(zhì)上是一種單邊貿(mào)易措施，歐盟想通過貿(mào)易措施與氣候變化政策掛鉤，達到經(jīng)濟、環(huán)境方面的雙重目的。

2020年歐委會對CBAM 進行公眾咨詢，2021年歐洲議會通過CBAM 決議，2022年歐盟理事會出臺了CBAM 條例草案，歐洲議會2022年6月22日投票對碳市場改革的法律草案表示支持，呼吁對歐盟碳排放交易體系進行相應(yīng)改革，并更快更廣泛地實施CBAM[6]。歐盟根據(jù)時間表按計劃推進CBAM實施。

二、碳邊境調(diào)節(jié)機制的出臺原因

（一）環(huán)境原因：應(yīng)對氣候變化，緩解碳泄漏

歐盟是《巴黎協(xié)定》溫控目標的推動者，歐盟提出CBAM 最直接的原因是為了解決碳泄漏的問題。引發(fā)碳泄漏的根源在于各國減排政策的差異性[7]。如果世界各國采取相同的環(huán)境政策并加以貫徹，碳泄漏的問題會不復(fù)存在?，F(xiàn)實情況是各國發(fā)展階段、經(jīng)濟能力、技術(shù)能力不同，必然存在不同的環(huán)境政策。

發(fā)達國家往往會制定嚴格的環(huán)境政策，以控制內(nèi)部生產(chǎn)者的碳排放量。為了降低生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者會將部分碳密集型產(chǎn)業(yè)從環(huán)境政策嚴格的國家轉(zhuǎn)移至環(huán)境政策相對寬松的國家。雖然碳排放在環(huán)境政策嚴格的國家內(nèi)部得到了控制，但是被轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)并沒有因此降低碳排放量，全球的碳排放量也不會因為其嚴格的環(huán)境政策而減少，這就是碳泄漏。環(huán)境政策寬松的國家化石能源消費價格會隨之降低，進而刺激化石能源消費，增加碳排放量[8]。控制全球變暖、實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標需要全球所有國家對碳排放總量進行控制，但歐盟對于域外國家沒有管轄權(quán)，無法在域外國家適用其內(nèi)部的環(huán)境政策。

（二）經(jīng)濟原因：提升產(chǎn)業(yè)競爭力，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

歐盟內(nèi)部實施嚴格的環(huán)境政策，部分生產(chǎn)者將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國家，生產(chǎn)的產(chǎn)品通過進口回到歐盟的市場。歐盟內(nèi)部的企業(yè)需要在EU-ETS 中購買配額。近年來配額價格持續(xù)上漲，歐盟內(nèi)部企業(yè)在生產(chǎn)過程中承擔的碳成本也隨之不斷提高。在環(huán)境政策寬松的國家進行生產(chǎn)無需承擔或只需承擔極低的碳成本，導(dǎo)致歐盟生產(chǎn)的同類或者具有競爭關(guān)系產(chǎn)品的競爭力會下降，在國際貿(mào)易中處于不利的地位。歐盟通過實施CBAM 可以起到“杠桿”作用[9]，維護“公平競爭”，提高產(chǎn)品競爭力。

隨著《巴黎協(xié)定》在各國落實，低碳發(fā)展也成為世界各國的共識，發(fā)展低碳經(jīng)濟必然是今后全球經(jīng)濟發(fā)展的新一輪增長點，中國、美國等國家是歐盟的新一輪技術(shù)革命的主要競爭者，歐盟需要搶占綠色低碳發(fā)展先機。在歐洲綠色協(xié)議中，歐盟指出自己是全球氣候變革的領(lǐng)導(dǎo)者。面對世界經(jīng)濟的發(fā)展藍圖，歐盟意在引領(lǐng)全球綠色技術(shù)革命，提升自己的話語權(quán)，進而引領(lǐng)世界經(jīng)濟發(fā)展的方向[10]。歐盟通過實施CBAM 倒逼其他發(fā)展中國家進行綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，其他國家需要采購歐盟的綠色低碳技術(shù)和設(shè)備，這會優(yōu)化歐盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進低碳相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，推動歐盟在“綠色競賽”中的“良性循環(huán)”[11]。

（三）社會原因：歐洲民眾環(huán)保思潮高漲與綠黨興起

歐洲工業(yè)化的進程早，歐盟成員國在1990年整體完成了碳達峰。作為發(fā)達國家，歐盟成員國實行嚴格的環(huán)境政策，低碳發(fā)展的社會思潮呼聲很高。在工業(yè)化過程中歐盟等發(fā)達國家排放了大量溫室氣體，發(fā)展經(jīng)濟以破壞生態(tài)環(huán)境為代價。歐盟前成員國英國的首都倫敦曾被稱為“霧都”，歐盟其他成員國也出現(xiàn)過多起嚴重的環(huán)境危機事件。因此歐盟公眾較早接受了低碳環(huán)保的氣候政策。

低碳環(huán)保的社會思潮反映在歐盟各成員國綠黨的出現(xiàn)及其積極參與政治進程，并將氣候目標融入政治訴求中[12]。歐盟綠黨引領(lǐng)了低碳環(huán)保的社會思潮，加快了低碳環(huán)保的社會進程。同時歐洲綠黨在歐洲選舉中取得了不俗的成績，2019年的歐洲議會選舉中，綠黨表現(xiàn)亮眼，成為左右本屆歐洲議會政策傾向的關(guān)鍵角色[13]，這也反映出歐盟社會民眾對于綠色環(huán)保低碳等理念的支持。綠黨的崛起還反映出氣候變化的議題已遠超出環(huán)境政策的范疇。支持綠黨的民眾將自己的政治訴求寄希望于綠黨，民眾中綠黨的支持率攀升，綠黨以“綠色”為核心的政治訴求也能進一步在歐洲議會和各國被表達與采納[14]。

（四）國際政治原因：領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理，提升氣候規(guī)則制定話語權(quán)

歐盟是全球氣候治理體系中一支傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力量，當前歐盟追求更加穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)地位，進而提升在國際政治體系中的話語權(quán)和影響力。歐盟在全球氣候治理領(lǐng)域的話語權(quán)體現(xiàn)在歐盟科學(xué)家提出了氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性概念，例如“溫室效應(yīng)”“溫室氣體”“低碳經(jīng)濟”[15]。歐盟也較早地開始了與氣候變化相關(guān)的立法，發(fā)展低碳經(jīng)濟，開展強制減排，這為歐盟在全球氣候治理中成為傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力量奠定了基礎(chǔ)。歐盟在全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)在全球氣候談判中發(fā)揮的作用，在歐盟內(nèi)部的氣候治理示范作用，對最不發(fā)達國家和小島嶼國家的援助等方面[16]。

隨著中國、印度、巴西等發(fā)展中國家實力的增強，以及美國在全球氣候治理中的愈發(fā)強勢，歐盟在全球氣候治理中面臨著更多挑戰(zhàn)。難民危機、英國脫歐、地緣政治等因素分化了歐盟在全球氣候治理中的資金與精力，進而造成歐盟在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力開始下降。當前全球氣候治理呈現(xiàn)出“碎片化的圖景”[17]，歐盟僅憑借自己的力量不足以在全球氣候治理中起決定性作用。歐盟在當前的時間點實施CBAM，意在提升全球氣候治理方面的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)。2019年制定的《歐洲綠色協(xié)議》中，歐盟明確提出要開展綠色外交，將氣候變化議題與外交建立聯(lián)系。同時使用貿(mào)易、發(fā)展援助等手段促使其他國家實施更加嚴格的氣候政策和承擔更多的減排責(zé)任，歐盟標榜自己是全球的引領(lǐng)者。歐盟在《歐洲綠色協(xié)議》中針對CBAM 的提出與實施使用了“雄心勃勃”這個詞，可見歐盟對于實施CBAM的自信和決心。

三、碳邊境調(diào)節(jié)機制的性質(zhì)與合法性分析

（一）碳邊境調(diào)節(jié)機制的性質(zhì)

當前國內(nèi)學(xué)者大多認為CBAM 是碳關(guān)稅，也有學(xué)者持不同觀點。例如張彥著認為碳邊境調(diào)節(jié)機制的手段是征收碳邊境調(diào)節(jié)稅[18]。劉斌、趙飛指出CBAM 征收的是碳邊境調(diào)節(jié)稅，不同于傳統(tǒng)的碳關(guān)稅[19]。本文認為CBAM 屬于邊境措施，不完全等同于碳關(guān)稅。

CBAM 與碳關(guān)稅雖然有相似的方面，但是CBAM 和EU-ETS 掛鉤，二者在透明度、確定性、可預(yù)見性等方面存在不同。根據(jù)歐盟的設(shè)計，CBAM的價格是每周變動的，而在現(xiàn)實中，每個國家的關(guān)稅稅率是穩(wěn)定的，在相當長的一段時間內(nèi)具有較高的可預(yù)測性，并沒有像CBAM 這樣每周進行價格波動，因此CBAM 不是碳關(guān)稅[20]。CBAM 是碳邊境調(diào)節(jié)機制，應(yīng)當屬于邊境措施，這樣表述與界定更加科學(xué)嚴謹。美國于2008年出臺了《清潔能源法案》（后因特朗普政府上臺沒有實行），也采用了類似的設(shè)計。2009年，WTO 和聯(lián)合國環(huán)境署共同推出了《貿(mào)易和氣候變化報告》，鑒于碳關(guān)稅表述的局限性，報告建議使用邊境措施的概念，即在有碳定價制度的國家，為了縮小國外生產(chǎn)成本與國內(nèi)生產(chǎn)成本而采取的一種貿(mào)易措施[21]。

如果CBAM 等同于碳關(guān)稅，歐盟不會大費周章對新的機制進行設(shè)計，歐盟有了航空碳稅未能實施的前車之鑒，絕不可能再進行一次失敗的嘗試。對于CBAM 的認識不能簡單停留在碳關(guān)稅階段，否則可能會導(dǎo)致無法全面應(yīng)對CBAM 所帶來的挑戰(zhàn)。

（二）碳邊境調(diào)節(jié)機制構(gòu)成對《巴黎協(xié)定》的違反

1.歐盟在《巴黎協(xié)定》下的基本立場

在CBAM 條例草案中，歐盟指出“世界面臨氣候危機，需要全球合作應(yīng)對”。歐盟對實行CBAM的國際法依據(jù)解釋為：全面履行《巴黎協(xié)定》，實現(xiàn)2050年實現(xiàn)碳中和的目標。在條例草案中，歐盟反復(fù)強調(diào)CBAM 符合氣候變化原則，是為了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的目標，即將全球平均氣溫升幅較工業(yè)化前水平控制在顯著低于2℃的水平，并向升溫較工業(yè)化前水平控制在1.5℃努力。

歐盟認為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫控目標是最重要的任務(wù)，因而采取了包括CBAM 在內(nèi)的一系列應(yīng)對氣候變化措施，但CBAM 實際上是對 《巴黎協(xié)定》共同但有區(qū)別責(zé)任的違反，會破壞發(fā)展中國家的積極性，不利于《巴黎協(xié)定》溫控目標的實現(xiàn)。

2.共同但有區(qū)別的責(zé)任原則與自主貢獻模式

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》都確定了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則作為氣候變化公約的基本原則，是維系發(fā)展中國家和發(fā)達國家合作應(yīng)對氣候變化的紐帶。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則既強調(diào)共同責(zé)任，又強調(diào)區(qū)別責(zé)任。既要締約國共同面對氣候變化，采取行動減少碳排放，也要考慮南北國家的不同國情，減排能力的差異，要根據(jù)國家能力的不同承擔有區(qū)別的責(zé)任。對所有國家設(shè)置相同的減排目標和減排標準是不公平的、不現(xiàn)實的?！栋屠鑵f(xié)定》秉持這一原則，沒有為締約國設(shè)立強制性的減排義務(wù)，而是通過采用國家自主貢獻的方法來提高實施的靈活性。

《巴黎協(xié)定》確定了“自下而上”的模式應(yīng)對氣候變化，各國可以自行制定行動計劃，從而確定應(yīng)對氣候變化的“國家自主貢獻”。“自下而上”的模式保證了發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與，提高了參與的廣泛性和積極性，加強了合作互信。但是“自下而上”的模式存在著現(xiàn)實的困境。在這種模式下具有強制力的條款主要對程序性問題作出規(guī)定，具有法律強制力的條款較少。沒有對國家賦予強制性的減排義務(wù)，會導(dǎo)致南北國家之間在控制目標和控制水平上存在較大的差異。西方學(xué)者認為《巴黎協(xié)定》中關(guān)于具體執(zhí)行等強制性規(guī)定較少，會增加歐盟的減排成本，南北國家之間減排目標和結(jié)果的不對稱性和不確定性會影響集體氣候行動[22]。歐盟認為該模式會影響到溫控目標的如期實現(xiàn)，因此提出了CBAM。

3.歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制違反《巴黎協(xié)定》

歐盟作為一個整體已經(jīng)于20世紀末完成了碳達峰，而很多發(fā)展中國家未完成碳達峰，而且還需要一段時間完成碳達峰?！栋屠鑵f(xié)定》的自主貢獻模式具有較高的靈活性，有利于提高發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的積極性，能夠兼顧發(fā)展與減排的關(guān)系。《京都議定書》 為發(fā)達國家設(shè)定了強制性的減排義務(wù)，導(dǎo)致部分發(fā)達國家拒絕簽署、退出甚至拒絕履行?！栋屠鑵f(xié)定》沒有對發(fā)展中國家施加強制性的高標準減排目標也是因為考慮到發(fā)展中國家的實際情況。采取類似《京都議定書》的強制減排模式會引起某些國家的抵制，進而導(dǎo)致各國在應(yīng)對氣候變化時無法集體行動。

碳排放權(quán)也是一種發(fā)展權(quán)。根據(jù)歷史責(zé)任原則和公平原則，發(fā)展中國家具有發(fā)展權(quán)。氣候變化公約所確立的公平原則是指人與人之間的人際公平，保障的應(yīng)該是人的基本需求。公平原則既要考慮歷史上發(fā)達國家排放的責(zé)任，也要考慮當前階段發(fā)展中國家的人均排放權(quán)。歷史上發(fā)達國家的人均排放量較高，發(fā)展中國家則相反。滿足發(fā)展中國家發(fā)展的需要，提高人均排放份額，完成碳達峰進而實現(xiàn)碳中和，是發(fā)展的必然過程。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在序言中確立了歷史責(zé)任原則，強調(diào)了在歷史上發(fā)達國家是溫室氣體的主要排放者，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是《巴黎協(xié)定》的基礎(chǔ)。歐盟實施CBAM 刻意回避了歷史排放水平，意欲擺脫其歷史排放責(zé)任[23]。《巴黎協(xié)定》是全球范圍內(nèi)多數(shù)國家所達成的共識，歐盟采取單邊行動提高減排的標準，違反了共同但有區(qū)別的原則。各國應(yīng)當在以聯(lián)合國為中心的多邊框架下進行協(xié)商，制定減少碳排放的行動計劃表。歐盟作為《巴黎協(xié)定》溫控目標的推動方應(yīng)當平衡發(fā)達國家與發(fā)展中國家的關(guān)系，而非采取單邊貿(mào)易措施倒逼發(fā)展中國家采取高標準的減排措施。歐盟作為全球氣候治理中的一支重要力量，應(yīng)當增加各國互信。氣候單邊主義會導(dǎo)致南北國家之間信任受挫，不利于各國全面履行《巴黎協(xié)定》，影響《巴黎協(xié)定》確立的溫控目標如期實現(xiàn)。

四、碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的影響及中國應(yīng)對

（一）碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的影響

1.經(jīng)濟方面的影響

在歐盟CBAM 征收費用初期，鋼鐵產(chǎn)業(yè)所受的影響相對較大，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)對歐盟出口額占CBAM 初期征收費用的五個部門對歐盟出口額的3/4。我國的鋼鐵行業(yè)社會依存度高，能夠提供大量的就業(yè)崗位，但無法在短期內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。如果短期內(nèi)加速進行綠色低碳轉(zhuǎn)型，融資成本和融資難度會加大。當前我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)正處于去庫存階段，面臨產(chǎn)能過剩等問題，如果CBAM 開始實施，整個行業(yè)將會面臨更大的壓力。除鋼鐵行業(yè)外，未來受影響的鋁行業(yè)和其他可能被納入CBAM 范圍的高耗能產(chǎn)業(yè)也會面臨相同的問題，受影響部門的上下游產(chǎn)業(yè)也會受到影響。

從中長期來看，歐盟在對CBAM 的設(shè)計中沒有排除加入其他產(chǎn)業(yè)部門的可能性。在CBAM 的條例草案中，歐盟指出CBAM 最終的目標是覆蓋廣泛的產(chǎn)品，因此在EU-ETS 第四階段中納入的44 個碳泄漏部門，也可能在CBAM 的實施過程中被加入。如果這些產(chǎn)業(yè)部門被加入CBAM，據(jù)測算2030年我國將會由此被歐盟征收324.09 億美元[24]。我國的產(chǎn)業(yè)部門完整，產(chǎn)業(yè)鏈齊全，我國的產(chǎn)品在國際上具有價格方面的優(yōu)勢，如果越來越多的部門被納入CBAM 征收費用的范圍，我國產(chǎn)品在國際上的競爭優(yōu)勢就會被削弱。

CBAM 對國外進口的碳密集型產(chǎn)品征收費用，而歐盟碳排放交易體系對其成員國內(nèi)部的高排放產(chǎn)品實施免費配額制度，這會導(dǎo)致我國出口歐盟的相關(guān)產(chǎn)品成本增加，在歐盟市場的競爭力下降。根據(jù)歐盟CBAM 的設(shè)計，納入歐盟CBAM 的產(chǎn)業(yè)部門將會與歐盟承擔同樣的碳成本，由此會導(dǎo)致企業(yè)在歐盟和中國承擔相近的生產(chǎn)成本。在工業(yè)化和制造業(yè)回流的背景下，在華歐資企業(yè)有回撤到歐盟的可能性，這會加劇我國產(chǎn)業(yè)鏈不平衡的風(fēng)險，進而引起全球供應(yīng)鏈的連鎖反應(yīng)。

2.在全球氣候治理方面的影響

歐盟在CBAM 的設(shè)計中指出，會將CBAM 收入用于對小島嶼國家和最不發(fā)達國家的援助。歐盟CBAM 的收入來源是對中國、印度等發(fā)展中國家出口產(chǎn)品征收的費用。歐盟用從一部分發(fā)展中國家征收的費用去援助另一部分發(fā)展中國家，有可能加劇發(fā)展中國家在氣候變化問題上的分化。而歐盟將站到道德制高點上指責(zé)發(fā)展中國家的行動緩慢。我國等發(fā)展中國家因此會面對更加嚴峻的氣候政治形勢[25]。我們應(yīng)當警惕歐盟在氣候變化問題上對我國的道德綁架，這種道德綁架忽視了歷史責(zé)任原則和人均排放權(quán)。發(fā)達國家對全球變暖有著不可推卸的歷史責(zé)任，全球變暖的開端與發(fā)達國家工業(yè)化過程中的無節(jié)制排放有著直接的關(guān)系。人均排放權(quán)也是公平原則的重要內(nèi)涵，無論從當前還是歷史上來看，發(fā)達國家的人均排放量遠高于發(fā)展中國家。

（二）我國應(yīng)對碳邊境調(diào)節(jié)機制的措施

1.堅持共同但有區(qū)別的原則

共同但有區(qū)別的原則強調(diào)共同努力也強調(diào)區(qū)別履行。發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)必須得到尊重與保障，但是在發(fā)展的過程中必須堅持低碳發(fā)展，履行《巴黎協(xié)定》中的義務(wù)，完成自己設(shè)定的減排目標。有研究指出，即便當前所有締約國全面執(zhí)行提出的自主貢獻的目標，與實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標所需的減排量仍然會有一定的差距[26]。因此控制全球氣候變暖面臨著嚴峻的形勢，需要廣大發(fā)展中國家處理好發(fā)展與減排的關(guān)系，設(shè)立合理的自主貢獻目標，也需要發(fā)達國家加大對發(fā)展中國家在氣候變化領(lǐng)域的援助與合作。

歐盟實行CBAM 的直接原因是防止碳泄漏，落實《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的溫控目標。在這一點上我國與歐盟的行動方向是一致的。我國是負責(zé)任的發(fā)展中國家，積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，堅持以聯(lián)合國為框架開展多邊氣候領(lǐng)域合作，團結(jié)廣大發(fā)展中國家進行氣候領(lǐng)域的談判協(xié)商，依托“一帶一路”、金磚國家等合作機制，利用多邊平臺加強與廣大發(fā)展中國家的合作，推動發(fā)展中國家低碳、可持續(xù)發(fā)展，加大對合作發(fā)展中國家的技術(shù)、人才、資金等方面的援助。

2.適時與歐盟開展談判協(xié)商

我國和歐盟是履行《巴黎協(xié)定》的堅定力量，也是推動全球氣候治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量。在特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》后，中國和歐盟聯(lián)合其他國家繼續(xù)對履行《巴黎協(xié)定》做出努力，并達成多項合作。為推動《巴黎協(xié)定》目標的實現(xiàn)，2018年雙方發(fā)布了《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》，因此中歐雙方具有在氣候變化領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)。

我國可以適時與歐盟開展談判協(xié)商，對我國相關(guān)出口產(chǎn)品進行豁免。瑞士、冰島等國在CBAM 豁免國家行列，被豁免原因是這些國家內(nèi)部的碳交易市場與歐盟的碳排放交易體系進行了連接。CBAM條例草案也指出，如果未來其他國家與歐盟的產(chǎn)業(yè)承擔相同的碳成本，建立與歐盟相兼容的碳交易市場，是可以得到CBAM 豁免的。我國當前正在建立并完善碳排放交易市場，因此在歐盟CBAM 的設(shè)計下具有豁免的可行性。根據(jù)歐洲綠色協(xié)議和CBAM 條例草案，CBAM 實施的目的是減少碳排放和控制碳泄漏，我國同樣也在大力實施減排行動并取得了明顯的效果，我國在歐盟的法律基礎(chǔ)上可以爭取甚至挑戰(zhàn)歐盟向我國征收CBAM 的費用，尋求豁免。

3.加快國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)

歐盟實施CBAM 依托于其成熟的碳排放交易體系，意欲通過實施CBAM 和其他措施來爭奪碳定價相關(guān)領(lǐng)域的話語權(quán)，將歐盟的碳排放交易體系推向世界（美國短期內(nèi)建立全國性的碳排放交易體系的可能性極?。?。我國于2021年7月開始試點碳排放權(quán)交易市場，初期只覆蓋電力行業(yè)。當前我國正在進行地方與市場試點，計劃在“十四五”期間覆蓋八個碳密集型產(chǎn)業(yè)。我國應(yīng)當確定碳排放交易的重點領(lǐng)域，擴大當前試點的行業(yè)范圍，為形成成熟廣泛的碳排放權(quán)交易市場積累經(jīng)驗[27]。

我國的碳排放權(quán)交易市場還處于初步探索階段。而EU-ETS 實施早，覆蓋國家多，機制相對成熟，是市場化減排機制的成果典范，不僅提高了減排效率，也解決了部分資金短缺的問題[28]。我們可以學(xué)習(xí)EU-ETS，為我國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)和完善積累先進經(jīng)驗，建立符合我國國情同時符合全球氣候法治的碳排放權(quán)交易市場。歐盟CBAM中具有避免重復(fù)征收碳成本的設(shè)計，如果出口產(chǎn)業(yè)承擔過國內(nèi)碳交易市場的碳成本，就有可能在歐盟碳市場中不被重復(fù)征收費用。完善碳排放權(quán)交易市場也可以為我國出口歐盟產(chǎn)業(yè)避免被征收費用創(chuàng)造制度條件。

4.大力發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟，建立經(jīng)濟發(fā)展新引擎

我國是溫室氣體排放量最大的國家，也是最大的發(fā)展中國家，但人均碳排放量并不高。歐盟提出CBAM 的底氣在于歐盟的綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展成熟。歐盟各國在工業(yè)革命期間為了發(fā)展經(jīng)濟嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，而破壞生態(tài)環(huán)境的嚴重后果最終還是由內(nèi)部的公民承擔。我們可以吸取歐盟的教訓(xùn)，不走歐盟先污染再治理的老路，在發(fā)展過程中避免以破壞生態(tài)為代價發(fā)展經(jīng)濟，注重發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟，將綠色低碳經(jīng)濟作為發(fā)展的新引擎。

我國力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。為了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標，我國承擔了巨大減排壓力，這也給我國相關(guān)的產(chǎn)業(yè)尤其是碳密集型產(chǎn)業(yè)帶來了較大的挑戰(zhàn)。我國的碳密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)當加快產(chǎn)業(yè)升級，以綠色低碳的方式進行生產(chǎn)，國家應(yīng)當加大對相關(guān)產(chǎn)業(yè)在資金、技術(shù)等方面的支持力度。進行技術(shù)升級在短期內(nèi)會加大資金投入，甚至使產(chǎn)業(yè)面臨陣痛期，但長期來看，產(chǎn)業(yè)升級對于減少碳排放，應(yīng)對歐盟等發(fā)達國家對我國出口企業(yè)征收碳排放等費用方面會產(chǎn)生積極作用。

結(jié)語

歐盟作為發(fā)達經(jīng)濟體，低碳產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟發(fā)展在世界前列，因此在世界應(yīng)對氣候變化的背景下，歐盟追求的是加大力度控制溫室氣體排放，這可以為歐盟帶來國際政治、經(jīng)濟、環(huán)境等多方面的效益。但是發(fā)展中國家大多并未完成碳達峰，無法制定準確的行動計劃表，不能像歐盟一樣有足夠的經(jīng)濟基礎(chǔ)和技術(shù)條件來制定雄心勃勃的計劃。很多發(fā)展中國家已經(jīng)表示抵制或者不支持CBAM。從現(xiàn)實角度來看，歐盟已經(jīng)在根據(jù)計劃推進CBAM 的各項細則出臺，并將在2023年開始正式實施CBAM，歐盟并未因為發(fā)展中國家的呼聲暫緩實施CBAM。

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時指出，要積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，要秉持人類命運共同體理念，以更加積極姿態(tài)參與全球氣候談判議程和國際規(guī)則制定，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系[29]。我們應(yīng)當積極面對CBAM 帶來的挑戰(zhàn)，堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在多邊框架內(nèi)解決氣候變化問題，堅持構(gòu)建人類命運共同體，摒棄任何形式的單邊主義，以積極的態(tài)度參與全球氣候治理，為減少碳排放提出中國方案，做出中國貢獻，在世界范圍內(nèi)樹立經(jīng)濟增長與減少碳排放的典范。