農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難點與對策

□趙玉蓮

（天祝藏族自治縣農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營指導(dǎo)站，甘肅 武威 733299）

隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村中大量人口涌入城市尋求發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)人地關(guān)系發(fā)生了明顯變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者開始朝著女性化和老齡化的方向發(fā)展，甚至存在土地閑置和撂荒的問題，在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為了解決上述問題，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中應(yīng)采取現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式，推動農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，為此國家頒布了一系列措施和政策促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，逐漸擴大農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展和經(jīng)營，為推動我國農(nóng)業(yè)土地現(xiàn)代化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1 土地流轉(zhuǎn)的概念

從廣義上講，土地流轉(zhuǎn)是指征收土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；從狹義上講，土地流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)或者使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即具有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟組織。從當前土地流轉(zhuǎn)情況來看，以經(jīng)濟型土地流轉(zhuǎn)為主，通過正規(guī)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，并且通過貨幣的方式約定租金[1]。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難點

2.1 思想觀念落后，影響流轉(zhuǎn)工作正常開展

一是國家取消農(nóng)業(yè)稅，一些農(nóng)民為了提高經(jīng)濟收入水平開始從事土地生產(chǎn)活動，并且不需要承擔農(nóng)業(yè)稅和附加稅，還能得到一定的農(nóng)業(yè)補貼。但是從當前土地流轉(zhuǎn)的情況看，土地流轉(zhuǎn)價格較低，導(dǎo)致農(nóng)民不想將自己的土地流轉(zhuǎn)，在一定程度上影響了農(nóng)戶的積極性和主動性。

二是在土地流轉(zhuǎn)的過程中，有些農(nóng)戶已經(jīng)充分認識到土地流轉(zhuǎn)存在的風(fēng)險，不愿意流轉(zhuǎn)土地。有些企業(yè)沒有與當?shù)剞r(nóng)戶建立穩(wěn)定的利益關(guān)系，針對農(nóng)戶來說，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得土地流轉(zhuǎn)的主要目的是獲得國家投資，在投資到位后有些農(nóng)業(yè)企業(yè)可能會選擇放棄土地，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

三是許多農(nóng)戶比較依賴土地，土地是其獲得經(jīng)濟收入的主要基礎(chǔ)，從而不敢流轉(zhuǎn)。隨著城市化進程加快，當前許多農(nóng)戶開始進城務(wù)工，由于缺乏社會保障，許多農(nóng)戶將農(nóng)村土地作為自己的退路和歸屬。

2.2 流轉(zhuǎn)不便

一是傳統(tǒng)的農(nóng)村承包經(jīng)營土地下，農(nóng)戶有一定量的土地，土地數(shù)量較少且分散。在農(nóng)業(yè)企業(yè)承包土地后，為了實現(xiàn)集中化和規(guī)?；?jīng)營，就需要與農(nóng)戶簽訂租賃合同，會涉及多個村民小組，需要與村民挨家挨戶的溝通和協(xié)商，費時費力，而且有些農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)土地。如果其中1 戶不同意，直接影響整個農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地開發(fā)工作，就會浪費資源和資金。

二是當前許多農(nóng)業(yè)企業(yè)開發(fā)商直接與當?shù)卮逦瘯贤ê蛥f(xié)商，有成功也有失敗，主要是因為兩者之間不能達成科學(xué)的利益分配。在投資前期，村委會給予投資商一定的承諾，但是在具體實施的過程中，因為集體利益和個人利益的影響無法實現(xiàn)承諾，阻礙項目順利開展。

三是有些地區(qū)的村鎮(zhèn)干部沒有約束自己的行為，與投資商之間存在貓膩，加劇了投資商和農(nóng)戶之間的矛盾，如果其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響投資商的投資行為[2]。

2.3 信息不暢通

為了更好地推動土地流轉(zhuǎn)，國家相繼出臺了一系列政策措施，但是雙方之間溝通效果不明顯，不能及時掌握流轉(zhuǎn)信息。

另外，受經(jīng)濟因素的制約，許多地區(qū)沒有設(shè)立高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)；有些偏遠地區(qū)認為沒有成立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的必要；有的干部認為土地流轉(zhuǎn)與政府無關(guān)，不能參與其中；一些專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)工作人員沒有時間和精力處理土地流轉(zhuǎn)問題，雖然有些地區(qū)已經(jīng)成立服務(wù)中心，但是趨于形式化和表面化，沒有認真履行自身責(zé)任，不能真正幫助和指導(dǎo)農(nóng)戶。從當前土地流轉(zhuǎn)的情況看，主要還是農(nóng)戶發(fā)揮著重要作用，通過私下協(xié)商或者口頭協(xié)議等方式流轉(zhuǎn)土地，但在具體流轉(zhuǎn)的過程中合同不健全、不規(guī)范[3]。

2.4 制度不健全

為了推動我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，國家出臺了土地管理法，有些地方政府按照國家的規(guī)定和要求出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，但是從當前法律法規(guī)的執(zhí)行和運行情況來看，還存在一定的不足之處。在家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制度下，土地承包經(jīng)營權(quán)能夠轉(zhuǎn)包或出租，但在實際流轉(zhuǎn)的過程中還有其他方式，尤其在具體操作的過程中存在的問題較多。

為此，必須要結(jié)合當前土地流轉(zhuǎn)的實際情況制定可行性和針對性的策略措施，才能更好地突破土地流轉(zhuǎn)的難點。

3 土地流轉(zhuǎn)難點存在的問題

3.1 土地資源利用效率不高

通常情況下，地形平整、土壤肥沃和交通方便地區(qū)的土地易流轉(zhuǎn)，并且能夠取得很好的經(jīng)濟效益。但是土壤貧瘠和交通不便地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)空間小，尤其是土壤肥力不足、交通不便難使土地規(guī)?；?jīng)營，很難吸引企業(yè)投資經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)不足，吸引力不高。

3.2 土地的經(jīng)營成本高

一是土地細碎化導(dǎo)致流轉(zhuǎn)交易成本高。為了實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)業(yè)企業(yè)或者龍頭企業(yè)需要與更多的農(nóng)戶簽訂協(xié)議，才能保證土地規(guī)模化經(jīng)營，但會增加交易成本。

二是在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中生產(chǎn)成本較高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動需要購買種子、化肥農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)機械設(shè)備，但有些地區(qū)經(jīng)濟落后使得農(nóng)業(yè)機械化水平低、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的應(yīng)用和推廣效率不高，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，在一定程度上增加了經(jīng)營成本。

3.3 受傳統(tǒng)思想觀念的影響

許多農(nóng)戶知識文化水平較低，缺乏互助合作的意識，比較傾向傳統(tǒng)的經(jīng)營模式，不愿意改變現(xiàn)有的經(jīng)營模式，在一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。有的農(nóng)戶認為自己有能力耕種，不需要流轉(zhuǎn)土地。國家雖然制定了一系列土地承包經(jīng)營權(quán)和土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)政策，但是地方干部不了解政策和法規(guī)，解讀不透徹，無法宣傳到位。

在實際工作的過程中，缺乏對農(nóng)民的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的認識不足。有些農(nóng)戶不愿意了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法規(guī)，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)。

3.4 風(fēng)險防范機制和社會保障機制不健全

我國有些地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，尤其是一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者文化素質(zhì)偏低、經(jīng)濟管理經(jīng)驗不足，加之受自然災(zāi)害以及市場波動等變化因素的影響會承擔較大風(fēng)險。我國農(nóng)業(yè)保險處于起步和萌芽階段，作用不凸顯。如果土地經(jīng)營不善經(jīng)營者會承擔較大風(fēng)險，無法按時將租金交付給農(nóng)民，易引發(fā)土地流轉(zhuǎn)等糾紛問題，影響農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，需要支付大量的土地租金、購買種子和化肥的資金需求量較大以及雇傭勞動力投入成本較高。我國一些地區(qū)的銀行貸款額度有限，并且審批時間較長，導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)企業(yè)和種植大戶放棄貸款。

另外，土地是農(nóng)民生存的基本保障，如果放棄了土地經(jīng)營權(quán)，說明各種土地經(jīng)濟效益丟失，當前農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系不健全，農(nóng)民認為土地是重要的生產(chǎn)資料和生活來源，不愿意將土地流轉(zhuǎn)，也在一定程度上影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4 促進農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的政策措施

4.1 轉(zhuǎn)變流轉(zhuǎn)觀念

我國農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識較為淡薄，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)順利開展。地方政府部門應(yīng)采取多項措施來開展思想教育工作，以消除農(nóng)戶顧慮，這就需要加大政策宣傳力度，讓農(nóng)戶能夠了解黨的政策方針和土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)內(nèi)容，充分意識到土地流轉(zhuǎn)工作的優(yōu)勢，明確認識到土地流轉(zhuǎn)是整合土地資源，提高土地整體的利用效率，使得農(nóng)民增產(chǎn)增收。另外，應(yīng)加強對農(nóng)戶的正確引導(dǎo)和示范，針對無人種植的土地，應(yīng)讓農(nóng)戶感受到土地流轉(zhuǎn)帶來的積極影響。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與土地流轉(zhuǎn)工作，通過規(guī)章制度等方式保證農(nóng)戶的合法利益。

4.2 建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)

應(yīng)進一步完善和構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)機制，并且全面有效落實市場化運行管理制度，不斷推動我國土地流轉(zhuǎn)工作順利開展，應(yīng)采取以下措施。

一是制定完善的土地流轉(zhuǎn)制度，重視對土地流轉(zhuǎn)信息的建設(shè)，能夠定期發(fā)布一些關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)信息。

二是做好土地流轉(zhuǎn)收益評估工作，明確土地流轉(zhuǎn)價格，有效協(xié)調(diào)各方利益。在條件允許的情況下建立土地流轉(zhuǎn)信息中心，做好信息收集和整理工作，及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的信息，通過搭建高效土地流轉(zhuǎn)平臺的方式推動土地流轉(zhuǎn)工作順利開展。各個部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)和配合，解決信息不暢通的問題。

4.3 建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織

為了科學(xué)合理地開展土地流轉(zhuǎn)工作，通過建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織能夠為土地流轉(zhuǎn)工作提供指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。經(jīng)濟合作組織的綜合任務(wù)是協(xié)調(diào)投資商、開發(fā)商和農(nóng)戶之間關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的一系列內(nèi)容，通過信息的快速傳遞，專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作組織能夠了解農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿，是否愿意出讓土地，傳遞人員的主要工作是摸清農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿，系統(tǒng)整理信息后再有效傳播，擴大傳播范圍。

土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶應(yīng)與投資商協(xié)商或者洽談，如果雙方能夠達成良好協(xié)議，簽訂合同，可有效保證土地流轉(zhuǎn)工作順利開展。在土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)問題需要由專業(yè)的農(nóng)村經(jīng)濟合作組織調(diào)解，有效化解矛盾。

4.4 建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度

中央和地方政府都在積極地開展土地流轉(zhuǎn)工作，但是一些政策制度不完善，導(dǎo)致一些基層管理部門不重視土地流轉(zhuǎn)工作。國家應(yīng)出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵土地流轉(zhuǎn)，明確土地流轉(zhuǎn)方向和基本原則。

此外，各級政府應(yīng)嚴格按照中央意見，制定切實可行以及符合當?shù)赝恋匕l(fā)展的流轉(zhuǎn)辦法，并且有效實施，明確規(guī)定和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中涉及的各方面內(nèi)容，制定土地流轉(zhuǎn)細則，科學(xué)管理各個環(huán)節(jié)。

4.5 提高信息化水平加快土地流轉(zhuǎn)

通過提高農(nóng)業(yè)機械化水平能夠推進土地流轉(zhuǎn)，采取多方面措施提高機械化水平。

一是重視農(nóng)業(yè)機械設(shè)備互助合作社的建立，能夠引導(dǎo)土地經(jīng)營者朝著規(guī)模化和機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方向發(fā)展。

二是應(yīng)制訂完善的財政支持政策和金融扶持政策，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，針對種植大戶和農(nóng)業(yè)合作社，應(yīng)提供適宜的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備。針對種植大戶和農(nóng)業(yè)合作社應(yīng)給予一定的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備購買補貼。

三是重視對農(nóng)業(yè)企業(yè)設(shè)備、科研技術(shù)等的投入，加大對農(nóng)業(yè)科研技術(shù)的保護力度，重視推廣和應(yīng)用新技術(shù)。

4.6 穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，保證土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性

為了更好地開展土地流轉(zhuǎn)工作，地方政府部門應(yīng)出臺相應(yīng)的政策促進農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，可采取以下幾種方法。

一是應(yīng)適當開放小城鎮(zhèn)戶口的落戶限制，讓長期在外務(wù)工的農(nóng)民可以享受落戶優(yōu)惠政策，享受跟城鎮(zhèn)子女同等的教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件。

二是應(yīng)為農(nóng)民工成立專業(yè)的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，解決就業(yè)問題，保證就業(yè)的穩(wěn)定性，科學(xué)有效地指導(dǎo)農(nóng)民工開展工作，確保農(nóng)民工的合法權(quán)益。

三是通過開辦農(nóng)民工專業(yè)技能培訓(xùn)班的方式以提高農(nóng)民工的技能和知識水平，更好地適應(yīng)新工作。

4.7 通過金融改革為土地流轉(zhuǎn)提供資金保障

為了推動土地流轉(zhuǎn)工作順利開展，應(yīng)有充足的資金保障，這就需要建立完善的農(nóng)村金融體制，重視規(guī)范貸款程序。

一是地方政府部門應(yīng)鼓勵企業(yè)為種植大戶和農(nóng)業(yè)合作社等新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供資金保障。

二是為規(guī)?；?jīng)營主體提供金融服務(wù)，做好農(nóng)業(yè)發(fā)展中的風(fēng)險控制工作，確保農(nóng)業(yè)企業(yè)和種植大戶的利益。

4.8 政府發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用

政府的引導(dǎo)能為土地流轉(zhuǎn)工作創(chuàng)造條件，應(yīng)加強土地管理，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為土地規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營提供有利條件。有條件的地區(qū)可建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，幫助土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體辦理手續(xù)。另外，政府部門應(yīng)加強宣傳土地流轉(zhuǎn)政策和流轉(zhuǎn)的重要性，讓農(nóng)戶掌握更多的土地流轉(zhuǎn)操作流程，增強農(nóng)民的法律意識。政府應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督管理作用，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地，制定規(guī)范標準的土地流轉(zhuǎn)合同，監(jiān)督管理執(zhí)行合同，確保土地流轉(zhuǎn)市場公平和公正。政府應(yīng)切實保護農(nóng)戶的合法利益，確保農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)不受損害，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作順利開展。

4.9 加大對經(jīng)營主體的扶持力度

針對規(guī)模種植的新型經(jīng)營主體，政府部門應(yīng)加大補貼力度，落實補貼制度，確保補貼政策的連續(xù)性。如果出現(xiàn)違反土地流轉(zhuǎn)合同以及擅自更改土地用途的行為，必須停止相關(guān)的補貼發(fā)放，并給予處罰。加大對新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)合作社機構(gòu)的培養(yǎng)力度，有效配置資源，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?。

5 結(jié)束語

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，土地流轉(zhuǎn)能夠提高土地資源的利用效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；图s化發(fā)展，對推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重大意義。但是當前我國土地流轉(zhuǎn)工作還存在一些問題和難點，包括土地流轉(zhuǎn)意識不足、信息不暢通和制度不健全，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)工作開展。為此，應(yīng)結(jié)合當前的問題和案件提出改進措施，不斷增強農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識、加大對資金的投入力度、重視土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)、積極發(fā)揮政府引導(dǎo)作用、完善土地流轉(zhuǎn)制度、建立新型農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等，為確保土地流轉(zhuǎn)工作順利開展奠定基礎(chǔ)。