生態(tài)文明背景下縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制
——以貴州省開陽縣為例

馮曉偉

（貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，貴州 貴陽 550081）

0 引言

2019 年5 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（簡稱《若干意見》），明確提出國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，確立了“五級(jí)三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)[1]。目前，全國各地正緊鑼密鼓地開展規(guī)劃編制工作，縣級(jí)國土空間規(guī)劃作為承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，向上是對(duì)省市級(jí)規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，向下是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及實(shí)施國土空間用途管制的重要依據(jù)，具有綜合性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性，并對(duì)實(shí)施性和可操作性有更高的要求。貴州省于2021 年9 月發(fā)布了《貴州省縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》，作為縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制的指導(dǎo)文件。本文以開陽縣為例，探討在生態(tài)文明背景下，基于保護(hù)與開發(fā)平衡的縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制總體思路、內(nèi)容體系和對(duì)策建議的思考。

1 生態(tài)文明建設(shè)與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

1.1 國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之路

在新的發(fā)展時(shí)期，按照高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理要求，從國家、省級(jí)層面提出了多項(xiàng)政策舉措，要踐行生態(tài)文明發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變城市化發(fā)展方式。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，美麗中國建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐，人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局正在形成。國土空間規(guī)劃在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項(xiàng)重要的制度建設(shè)內(nèi)容予以明確，《若干意見》中也明確提出新的國土空間規(guī)劃體系以促進(jìn)綠色發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約集約、嚴(yán)控增量、盤活存量，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，強(qiáng)化底線約束，劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界。因此，生態(tài)文明建設(shè)理應(yīng)優(yōu)先成為國土空間規(guī)劃工作的核心價(jià)值觀，在城市建設(shè)過程中，做到合理利用資源，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展，為踐行生態(tài)文明建設(shè)提供空間保障[2]。

1.2 縣級(jí)國土空間規(guī)劃中的保護(hù)與開發(fā)

在縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制中不僅要落實(shí)國家、省、市重大戰(zhàn)略決策布局，對(duì)接區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、可持續(xù)發(fā)展和主體功能區(qū)等發(fā)展戰(zhàn)略及上級(jí)國土空間總體規(guī)劃要求，推動(dòng)形成開放協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局，更要堅(jiān)守糧食安全底線，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，采取“長牙齒”的措施落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；對(duì)標(biāo)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)要求，筑牢“兩江”上游生態(tài)保護(hù)屏障，構(gòu)建“山水林田湖草”生命共同體[3]，做好重要生態(tài)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作。

2 開陽概況

開陽縣地處我國西南地區(qū)貴州省中部，位于省會(huì)貴陽市東北部。北臨烏江與遵義市相望，東與甕安縣、福泉縣相鄰，西接息烽與修文，南連貴陽市烏當(dāng)區(qū)與龍里縣。開陽縣城距省會(huì)貴陽中心城區(qū)約60km，距歷史名城遵義市約110km，處于連接貴陽、遵義兩大城市的次中心區(qū)域，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯?？h域國土總面積2023.34km2，轄 3 街道 7 鎮(zhèn) 8 鄉(xiāng)，2020 年末常住人口約35 萬人，城鎮(zhèn)化率54.16%，2020 年全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值237.04 億元。

2.1 重要的磷煤化工產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)集群

開陽縣為全國三大磷礦富集地之一，磷礦的富礦總量占全國磷資源富礦的35%，與湖北襄陽、云南昆陽并稱“三陽開泰”[4]，已探明磷礦資源儲(chǔ)量19 億t，遠(yuǎn)景儲(chǔ)量約30 億t。開陽縣已形成以磷煤化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，是貴陽市磷煤化工產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)和貴州省磷煤化工產(chǎn)業(yè)帶的重要基地。

2.2 貴陽北部休閑度假旅游服務(wù)基地

開陽縣旅游資源豐富，境內(nèi)有瀑布、溶洞、森林、高山、峽谷、河流、溫泉等，山奇、水靈、谷美、石秀，處處成景，享有“首批國民休閑旅游勝地”“中國最佳度假旅游目的地”“中國最美生態(tài)文化旅游名縣”“中國十大富硒之鄉(xiāng)”等稱號(hào)，是名副其實(shí)的“喀斯特生態(tài)世界公園”，更是旅游度假的天堂。近年來，開陽縣依托青山秀水等豐富的自然環(huán)境資源和境內(nèi)獨(dú)有水東文化、農(nóng)耕文化的組合優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)康養(yǎng)旅游、山體戶外旅游等產(chǎn)業(yè)，旅游綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，旅游接待人數(shù)和旅游收入持續(xù)增長。

2.3 貴陽北部生態(tài)宜居縣城

開陽縣按照“西拓東進(jìn)、南優(yōu)北擴(kuò)”的發(fā)展思路，疏老城建新城，進(jìn)一步拓展縣城發(fā)展空間，公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，人民群眾獲得感幸福感安全感不斷提高，先后榮獲“中國優(yōu)秀生態(tài)旅游縣”“中國綠色發(fā)展優(yōu)秀城市”“中國硒州”等榮譽(yù)稱號(hào)，連續(xù)入圍“中國西部百強(qiáng)縣”。

綜上所述，開陽憑借地處貴州省“貴遵發(fā)展軸帶”沿線的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和磷化工、復(fù)合旅游及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在貴陽城市經(jīng)濟(jì)圈一體化過程中，成長為黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)具有極強(qiáng)帶動(dòng)力的重要增長極、貴陽城市經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的重要衛(wèi)星城市，為全省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

3 總體思路和內(nèi)容體系

3.1 總體思路

生態(tài)與環(huán)境。必須保持良好的生態(tài)環(huán)境條件，這是開陽城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的前提。充分保護(hù)和利用開陽喀斯特為特征的地形地貌，以協(xié)調(diào)人與自然、城鄉(xiāng)建設(shè)和資源保護(hù)為核心，創(chuàng)建人與自然和諧共生的生態(tài)環(huán)境。

資源與工業(yè)。以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)體系是開陽未來持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，但必須轉(zhuǎn)變資源利用模式，不能走粗放型的發(fā)展道路。未來需要逐步改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴，引導(dǎo)新型工業(yè)化發(fā)展，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

區(qū)域與交通。區(qū)域是開陽發(fā)展的直接支撐，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的重要來源。通過不斷改善區(qū)域交通條件，一方面加強(qiáng)與成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)系，把區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；另一方面加強(qiáng)對(duì)縣域的輻射和服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，打造貴陽都市區(qū)經(jīng)濟(jì)新高地。

文化與旅游。開陽有濃郁民族文化和豐厚的歷史文化遺產(chǎn)，山水旅游文化也不斷豐富和提升現(xiàn)代旅游的內(nèi)涵。未來應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升文化層次，構(gòu)建與城市知名度相適應(yīng)的文化體系，以此推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)旅游業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他各方面的帶動(dòng)。

3.2 內(nèi)容體系

3.2.1 摸清底圖底數(shù)，聚焦問題短板

以第三次國土調(diào)查為底圖底數(shù)，摸清全域生態(tài)資源、土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、自然與歷史文化遺產(chǎn)資源等自然資源要素，以“雙評(píng)價(jià)”成果為基礎(chǔ)，根據(jù)各項(xiàng)專題研究成果，綜合分析開陽縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系、國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀、中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置、自然人文特色等方面的現(xiàn)狀特點(diǎn)及存在問題。主要呈現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)、人口被動(dòng)虹吸效應(yīng)明顯，生產(chǎn)要素難以集聚；資源依賴程度嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難；產(chǎn)業(yè)空間較為離散，整體空間品質(zhì)不高；城市特色不突出，資源要素配置與城市戰(zhàn)略定位不匹配；城市建設(shè)相對(duì)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)治理、民生保障等仍存在短板弱項(xiàng)。這也是本次國土空間規(guī)劃需要聚焦解決的問題。

3.2.2 明確戰(zhàn)略定位，彰顯地方特色

開陽是貴陽—貴安—安順、遵義都市圈“雙通道”上的重要節(jié)點(diǎn)，是貴陽—貴安—安順、遵義都市圈相向發(fā)展的“橋頭堡”，處在黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)。以“主動(dòng)融貴”的戰(zhàn)略思維，注重差異化協(xié)同的發(fā)展模式，將開陽縣建設(shè)成為貴遵一體化發(fā)展協(xié)作區(qū)、環(huán)貴陽都市圈高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)。緊緊圍繞“中國·儲(chǔ)能之都、硒養(yǎng)勝地”，努力建設(shè)黔中高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)的目標(biāo)，加快構(gòu)建以現(xiàn)代化工為主導(dǎo)的新型工業(yè)化、以宜居宜業(yè)為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化、以富硒品牌為特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、以康養(yǎng)度假為路徑的旅游產(chǎn)業(yè)化“四化協(xié)同”體系，助推國土空間開發(fā)保護(hù)格局持續(xù)優(yōu)化，生態(tài)、文化、旅游、產(chǎn)業(yè)特色更加彰顯。

3.2.3 優(yōu)化國土空間格局，協(xié)調(diào)開發(fā)保護(hù)

從“問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向”出發(fā)，統(tǒng)籌考慮開陽縣本底條件、現(xiàn)狀問題、機(jī)遇挑戰(zhàn)、戰(zhàn)略定位等，基于自然地理格局、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)利用和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[5]。明確開陽縣國土空間布局優(yōu)化的重點(diǎn)是圍繞提升生態(tài)功能完整性系統(tǒng)性、集中連片保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、推動(dòng)城鎮(zhèn)集中集約發(fā)展，統(tǒng)籌劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系，為建設(shè)“中國·儲(chǔ)能之都、硒養(yǎng)勝地”提供空間支撐。

3.2.4 推進(jìn)要素統(tǒng)籌配置，提高民生水平

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施布局，優(yōu)化藍(lán)綠生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，提升城市整體風(fēng)貌特色。完善“縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)—社區(qū)（村）級(jí)”三級(jí)公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提供全域均衡、全齡友好、類型齊全的公共服務(wù)。進(jìn)一步優(yōu)化完善道路交通體系，打造以樞紐為核心，以公路、鐵路、水運(yùn)、航空、城市道路、公共交通為脈絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多種交通方式無縫銜接、高效運(yùn)作的交通體系。強(qiáng)化港口、高鐵站、客車站等樞紐設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、旅游景點(diǎn)與城市道路系統(tǒng)銜接，完善縣域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，破解城市交通短板。統(tǒng)籌水利、能源、安全防災(zāi)等區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和城市市政設(shè)施布局，通過各要素的有效配置和合理布局，完善城市功能，彰顯城市特色，進(jìn)而提升城市發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量，全面推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

3.2.5 完善規(guī)劃傳導(dǎo)體系，建立保障機(jī)制

針對(duì)不同用途分區(qū)的主導(dǎo)功能，制定相應(yīng)用途管制要求，采取“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”“清單管理”等方式對(duì)各分區(qū)內(nèi)保護(hù)開發(fā)行為進(jìn)行管控。同步編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，實(shí)用性村莊規(guī)劃，處理好上下傳導(dǎo)與反饋，注重剛性與彈性結(jié)合。銜接開陽縣“十四五”規(guī)劃，結(jié)合城市體檢評(píng)估，對(duì)規(guī)劃近期做出安排，制定近期行動(dòng)計(jì)劃。規(guī)劃形成縣級(jí)國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，納入“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)進(jìn)行管理，確保規(guī)劃落地。

4 對(duì)策建議

（1）安全與底線。堅(jiān)持新發(fā)展理念，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局；節(jié)約集約利用資源，把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程；大力發(fā)展節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)能產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線?？茖W(xué)劃定“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線，強(qiáng)化底線思維，優(yōu)化國土空間布局，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

（2）機(jī)遇與挑戰(zhàn)。以現(xiàn)代化工+儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)集群為突破口，協(xié)同修文、息烽共同打造北部產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展廊道，打造市級(jí)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。以貴陽港多式聯(lián)運(yùn)樞紐為依托，與空港、改貌、都拉營及清鎮(zhèn)物流園等共同構(gòu)建貴陽對(duì)外開放物流體系，助力貴陽加快建設(shè)成為國家物流樞紐布局承載城市和西部陸海新通道的重要城市，帶動(dòng)未來北部區(qū)域樞紐的提升。以“富硒+康養(yǎng)”雙輪驅(qū)動(dòng)為突破口，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游產(chǎn)業(yè)化，打造現(xiàn)代農(nóng)旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)集群、生態(tài)康養(yǎng)度假目的地、貴陽北部區(qū)域公共服務(wù)中心，提升北部區(qū)域城市品質(zhì)，推動(dòng)城市高質(zhì)量綠色發(fā)展，帶動(dòng)未來北部區(qū)域城市功能的提升。

（3）開放與創(chuàng)新。在產(chǎn)業(yè)、科技、文化、旅游、體育領(lǐng)域等方面加強(qiáng)對(duì)外開放與協(xié)作。利用區(qū)域大通道的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，改變相對(duì)分散的用地布局，優(yōu)化城市用地空間格局，產(chǎn)城一體發(fā)展，加強(qiáng)與貴陽、遵義、重慶、四川等周邊大城市的產(chǎn)業(yè)合作，形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)。開陽城市的發(fā)展要積極融入貴陽都市區(qū)、黔中城市群、成渝經(jīng)濟(jì)圈，吸引發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)和資金的流動(dòng)，提升在黔中乃至整個(gè)西南地區(qū)的地位，扮演區(qū)域協(xié)作中更重要的角色。

（4）共享與品質(zhì)。以人民為中心的發(fā)展思想，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，全力推進(jìn)實(shí)施“一圈兩場三改”建設(shè)，全面提升城市功能品質(zhì)及特色引導(dǎo)，以綠色低碳理念引領(lǐng)縣城高質(zhì)量發(fā)展，加快補(bǔ)齊縣城建設(shè)短板，提升縣城承載力和公共服務(wù)水平，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

5 結(jié)語

在生態(tài)文明背景下，新的國土空間規(guī)劃體系已形成。縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，還有許多問題亟待研究，本文以開陽縣為例，提出在編制國土空間規(guī)劃總體思路、內(nèi)容體系、對(duì)策建議上的幾點(diǎn)思考。