農(nóng)信社組織架構(gòu)和管理模式思考

□張衛(wèi)東

農(nóng)村信用社是我國(guó)金融體系的重要組成部分，是服務(wù)“三農(nóng)”和普惠金融的主力軍，解決了廣大農(nóng)村地區(qū)老百姓金融服務(wù)“最后一公里”難題，承擔(dān)了大量的社會(huì)責(zé)任。根據(jù)銀保監(jiān)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2021年末，全國(guó)有省級(jí)農(nóng)信聯(lián)社25 家，市縣級(jí)農(nóng)村信用社（含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信聯(lián)社）2199 家，資產(chǎn)總額43.5 萬(wàn)億元。但農(nóng)信社整體經(jīng)營(yíng)情況一般，不良貸款率較高。根據(jù)銀保監(jiān)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2022年二季度末，商業(yè)銀行整體不良貸款率1.67%，其中大型商業(yè)銀行為1.34%、股份制商業(yè)銀行為1.35%、城商行為1.89%、農(nóng)商銀行為3.3%。近年來(lái)，個(gè)別農(nóng)商銀行因經(jīng)營(yíng)不善，被合并、重組、接管、破產(chǎn)的情況時(shí)有發(fā)生。

農(nóng)信社組織架構(gòu)現(xiàn)狀

自2003年開(kāi)始的農(nóng)信社改革，核心有三個(gè)方面：一是將農(nóng)信社管理權(quán)限下放至省級(jí)人民政府。二是各地都成立了省級(jí)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)具體履行對(duì)農(nóng)信社的管理職能。三是堅(jiān)持商業(yè)化、市場(chǎng)化導(dǎo)向。近20年的改革到現(xiàn)在，在各省大致有三種組織架構(gòu)模式：統(tǒng)一法人模式；金融控股兩級(jí)法人模式；“省聯(lián)社+市農(nóng)信辦+市縣行社”三級(jí)組織兩級(jí)法人模式。

——統(tǒng)一法人模式。現(xiàn)在有北京、上海、重慶三個(gè)直轄市的農(nóng)信社已經(jīng)完全統(tǒng)一為一個(gè)法人，并且都改制為農(nóng)商銀行，整體資產(chǎn)規(guī)模大，形成了規(guī)模優(yōu)勢(shì)，提高了抗風(fēng)險(xiǎn)能力，駛?cè)肷虡I(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展的快車(chē)道。重慶農(nóng)商銀行和上海農(nóng)商銀行都已成功上市。天津有天津農(nóng)商銀行和濱海農(nóng)商銀行兩家農(nóng)商銀行。這4 個(gè)地區(qū)都是直轄市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市化程度高，地域面積不是特別大，能夠統(tǒng)一法人具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)條件，其他省份不具備復(fù)制條件。

——金融控股兩級(jí)法人模式。農(nóng)信社改革的寧夏模式雖然數(shù)量少，但很具有代表性。寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司成立于2008年，由原寧夏回族自治區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社合并而來(lái)，同時(shí)自治區(qū)政府（自治區(qū)區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)）入股，形成了國(guó)有資本為主的省級(jí)農(nóng)商銀行。黃河農(nóng)商銀行后來(lái)陸續(xù)入股自治區(qū)內(nèi)19 家縣級(jí)行社，并于2021年底全部改制為農(nóng)商銀行。同時(shí)黃河農(nóng)商銀行是19 家縣級(jí)農(nóng)商銀行的第一大股東，以投資人身份深度參與管理。黃河農(nóng)商銀行對(duì)自治區(qū)內(nèi)的縣級(jí)農(nóng)商銀行的主要負(fù)責(zé)人實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，同時(shí)履行原自治區(qū)聯(lián)社對(duì)縣級(jí)行社的管理、指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)等職能。

寧夏金融控股兩級(jí)法人模式有效保證了縣域農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的法人地位，確保了資金能夠?qū)崒?shí)在在用在本地，對(duì)于穩(wěn)定縣域金融服務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有積極意義。同時(shí)，省級(jí)母公司通過(guò)股權(quán)關(guān)系對(duì)控股子公司進(jìn)行管理，也有著充分的法律基礎(chǔ)和制度保障，把省聯(lián)社的弱管理變?yōu)閺?qiáng)管理，把行外人管理轉(zhuǎn)為行內(nèi)人管理。此種模式在縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)數(shù)量不太多的省份可以推廣，核心問(wèn)題是省政府需要出資控股省級(jí)農(nóng)商銀行。

——“省聯(lián)社+市農(nóng)信辦+市縣行社”三級(jí)組織兩級(jí)法人模式。除上述地區(qū)外，全國(guó)大部分省份都是“省聯(lián)社+市農(nóng)信辦+市縣行社”三級(jí)組織兩級(jí)法人模式。市農(nóng)信辦不具有法人資格，是省聯(lián)社在地級(jí)市的派出機(jī)構(gòu)，代表省聯(lián)社對(duì)市縣行社履行管理、指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)職能，實(shí)際運(yùn)行中以黨群、報(bào)表統(tǒng)計(jì)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、上傳下達(dá)等事務(wù)為主，實(shí)際的人事任免等重大事項(xiàng)和職能由省聯(lián)社直接履行。即使成立省級(jí)聯(lián)合銀行的浙江，在地級(jí)市也設(shè)有管理部，但市農(nóng)信辦人員少、事務(wù)多、責(zé)任大，權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等。市農(nóng)信辦對(duì)市縣行社是弱管理，很難承擔(dān)起防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的職能，需要省聯(lián)社的大力支持。

當(dāng)然在農(nóng)信社改制過(guò)程中，管理體制也有個(gè)別創(chuàng)新現(xiàn)象。比如廣東省將東莞農(nóng)商銀行和廣東普寧農(nóng)商銀行的管理權(quán)從廣東省聯(lián)社整體移交至東莞市政府。

農(nóng)信社不良率高的客觀(guān)原因

農(nóng)信社不良率偏高，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大有歷史欠賬、地域限制、客群結(jié)構(gòu)等客觀(guān)原因，并非都是人為主觀(guān)因素造成的。

——?dú)v史原因。農(nóng)信社成立早，在長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有大量的不良貸款。四大國(guó)有銀行在股份制改制過(guò)程中通過(guò)資產(chǎn)公司剝離了大量的不良貸款，減輕了歷史負(fù)擔(dān)。農(nóng)信社多年的不良虧欠僅有一次央行票據(jù)置換機(jī)會(huì)，但并不是所有機(jī)構(gòu)都使用了，歷史欠賬只能靠后來(lái)自身經(jīng)營(yíng)逐步消化，難度大。同時(shí)農(nóng)信社從鄉(xiāng)鎮(zhèn)法人到縣級(jí)法人，從農(nóng)行代管、人民銀行管理、銀監(jiān)局管理、地方政府管理，多次改革過(guò)程中有很多特別業(yè)務(wù)和歷史遺留問(wèn)題，對(duì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展影響較大。

——地域原因。農(nóng)信社以縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)為主，主要在縣域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致其規(guī)模較小，而抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱是小微企業(yè)天然的不足。農(nóng)信社信貸客戶(hù)以農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)為主，客戶(hù)本身風(fēng)險(xiǎn)就大，所以農(nóng)信社貸款不良率高于其他商業(yè)銀行是正?，F(xiàn)象。同時(shí)在縣域范圍內(nèi)，存在行業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集中等情況，比如某地以煤礦為主，某地以種植為主，一旦行業(yè)遇到風(fēng)險(xiǎn)，縣域內(nèi)的農(nóng)信社不可避免地受到牽連，這種風(fēng)險(xiǎn)客觀(guān)上無(wú)法避免，因?yàn)檗r(nóng)信社只能服務(wù)本地這些客戶(hù)，否則無(wú)法生存。所以存在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)好，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)差的情況，因?yàn)檗r(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)情況好壞對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)劣有天然依賴(lài)性。

——監(jiān)督缺失原因。農(nóng)信社經(jīng)歷多次改制和主管部門(mén)變更，即使現(xiàn)在也存在多頭管理，現(xiàn)實(shí)中的確存在外部監(jiān)督缺失問(wèn)題。農(nóng)信社的股權(quán)架構(gòu)分散，長(zhǎng)期存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象，導(dǎo)致一把手權(quán)力過(guò)大。當(dāng)?shù)氐耐獠繉徲?jì)、紀(jì)委、監(jiān)委等一般不主動(dòng)和直接介入日常監(jiān)督工作；內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門(mén)一般不愿意揭露問(wèn)題，經(jīng)常是大事化小、小事化了，結(jié)果是小問(wèn)題日積月累成大問(wèn)題，小風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散為大風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)督的缺失、處罰的不及時(shí)，無(wú)形中讓內(nèi)部人控制現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，而一把手僥幸心理越來(lái)越強(qiáng)，直到問(wèn)題發(fā)展到不得不解決的地步。

思考與建議

有學(xué)者指出，中國(guó)不缺大銀行，缺的是小銀行。事實(shí)上大銀行在縣域一般是“抽水機(jī)”，將資金抽出后用在了大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)縣域信貸支持不足。因?yàn)榭h域范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)客戶(hù)少，信貸風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，資金必然流失。農(nóng)信社作為地方法人銀行機(jī)構(gòu)，在服務(wù)“三農(nóng)”和踐行普惠金融方面確實(shí)發(fā)揮重大作用，但經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。近年來(lái)試點(diǎn)的村鎮(zhèn)銀行也是問(wèn)題頻出，中小銀行發(fā)展問(wèn)題成為一個(gè)困局。筆者認(rèn)為，就目前而言，還是要堅(jiān)持發(fā)展和完善農(nóng)信社的組織架構(gòu)與管理模式，充分發(fā)揮好其小銀行的作用。

——對(duì)省聯(lián)社職能定位的思考。省聯(lián)社在農(nóng)信社改制過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，功不可沒(méi)。隨著改革深化和發(fā)展，省聯(lián)社的職能定位、組織架構(gòu)和市縣行社股權(quán)倒置等矛盾逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為重管理、輕服務(wù)，求穩(wěn)不求發(fā)展。浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行的成立標(biāo)志著省聯(lián)社的改革正式進(jìn)入實(shí)施階段，但其存在的股權(quán)倒置問(wèn)題終究難以解決，市縣行社作為股東的權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，有財(cái)力的省級(jí)政府可以參照寧夏模式，將省聯(lián)社改制為省級(jí)農(nóng)商銀行，通過(guò)省級(jí)子公司控股市縣農(nóng)商銀行或者控股地市級(jí)農(nóng)商銀行，地市級(jí)農(nóng)商銀行控股縣級(jí)農(nóng)商銀行，甚至可以全部納入省級(jí)母公司的合并報(bào)表，通過(guò)深度參與和管理，從根本上解決農(nóng)信社的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)保持了縣域法人銀行機(jī)構(gòu)的數(shù)量穩(wěn)定性。

如果一時(shí)無(wú)法成立省級(jí)農(nóng)商銀行，無(wú)法改變股權(quán)倒置問(wèn)題，省聯(lián)社的職能定位要向服務(wù)轉(zhuǎn)變，特別是科技服務(wù)。市縣行社小法人在科技方面有很大的短板，需要省聯(lián)社的強(qiáng)力支持，同時(shí)用科技來(lái)實(shí)現(xiàn)有效管理。而管理職能應(yīng)該向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，管住該管的，放開(kāi)不該管的?？梢钥紤]分類(lèi)管理，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行社多管?chē)?yán)管，向優(yōu)秀銀行放權(quán)少管。在信貸等重點(diǎn)領(lǐng)域可以實(shí)行強(qiáng)管理，比如設(shè)定行業(yè)控制、額度控制等。當(dāng)然最重要的是人的管理，對(duì)關(guān)鍵人員、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)要管好管透。

——對(duì)市級(jí)機(jī)構(gòu)職能的思考。全國(guó)大部分省份是“省聯(lián)社+市農(nóng)信辦+市縣行社”三級(jí)組織兩級(jí)法人模式。實(shí)際運(yùn)行中，市農(nóng)信辦對(duì)市縣行社是弱管理，早期有部分地方將市辦改制為區(qū)域?qū)徲?jì)中心；部分組建市級(jí)農(nóng)商銀行的地方將市辦職能融入市級(jí)農(nóng)商銀行中，取消了市農(nóng)信辦。從管理半徑來(lái)分析，對(duì)于市縣行社較少的省份，省聯(lián)社可以進(jìn)行直接管理，減少中間環(huán)節(jié)，提高管理效率；但對(duì)于市縣行社較多的省份，省聯(lián)社難以實(shí)現(xiàn)直接管理。筆者認(rèn)為，無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接管理的地區(qū)，在市級(jí)層面，如果省轄市整體地域小、轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)規(guī)模小，可以整合全轄成立統(tǒng)一的市級(jí)農(nóng)商銀行，取消縣級(jí)行社法人地位，由省聯(lián)社直接管理市級(jí)行社。如果省轄市地域大，轄內(nèi)市縣多，可以把市級(jí)城區(qū)農(nóng)商銀行整合為一家市級(jí)農(nóng)商銀行，同時(shí)給予市級(jí)農(nóng)商銀行強(qiáng)授權(quán)，省聯(lián)社可將所有權(quán)限授權(quán)給市級(jí)農(nóng)商銀行，讓市級(jí)農(nóng)商銀行加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)行社的管理，通過(guò)強(qiáng)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控和處置的目標(biāo)任務(wù)，但保持了縣級(jí)行社法人地位。

當(dāng)然在市級(jí)層次方面，個(gè)別地方也有創(chuàng)新，比如杭州地區(qū)有杭州聯(lián)合銀行，還有余杭農(nóng)商銀行。筆者建議從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，還是每個(gè)行政區(qū)域只有一家農(nóng)商銀行為好，統(tǒng)一形象，避免各自為政。

——對(duì)市縣法人行社戰(zhàn)略定位的思考。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)信社系統(tǒng)存在市級(jí)農(nóng)商銀行，也存在縣級(jí)行社兩種法人機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為對(duì)于在縣域和城區(qū)的不同法人機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予不同的戰(zhàn)略定位。這兩年在零售轉(zhuǎn)型的大背景下，部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)存在只做個(gè)人業(yè)務(wù)、不做公司業(yè)務(wù)的極端情況。對(duì)于縣級(jí)行社來(lái)說(shuō)，因?yàn)橐?guī)模小，就應(yīng)該堅(jiān)持小額、流資、分散的原則，堅(jiān)持支農(nóng)支小，不做大額貸款，這樣可以有效防控風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于市級(jí)農(nóng)商銀行而言，一是規(guī)模較大。二是主要服務(wù)對(duì)象在城區(qū)，應(yīng)該堅(jiān)持“農(nóng)商+城商”的模式，在支農(nóng)支小的同時(shí)，做好新市民等城區(qū)客戶(hù)的金融服務(wù)，在本地尋找自己適合的客群，做好細(xì)分市場(chǎng)的耕耘，與大銀行做好錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，堅(jiān)持本地化、特色化發(fā)展。同時(shí)因縣級(jí)行社對(duì)一些項(xiàng)目無(wú)法有效支持，因此建議監(jiān)管部門(mén)對(duì)市級(jí)行社公司業(yè)務(wù)不再限定在注冊(cè)地所在幾個(gè)市轄區(qū)，而是可以全市范圍內(nèi)進(jìn)行公司業(yè)務(wù)拓展，彌補(bǔ)縣級(jí)行社服務(wù)的不足。