國(guó)土空間規(guī)劃視角下老城區(qū)更新策略研究

李曉濱

河北陸源土地規(guī)劃咨詢有限公司 河北 石家莊 050000

1 國(guó)土空間規(guī)劃的意義

當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，居民對(duì)城市建設(shè)的要求越來越高，許多城市都需要得到一定程度的改造，國(guó)土空間規(guī)劃在老城區(qū)更新中能夠起到重要的作用，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)可以保證城市資源得到最大化利用，最大限度地避免資源浪費(fèi)現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)城市人口較多，城市結(jié)構(gòu)也日趨復(fù)雜，進(jìn)行老城區(qū)更新需要考慮的因素越來越多，國(guó)土空間規(guī)劃工作的優(yōu)化作用越來越重要，在城市建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)意義也越來越重大，因此其實(shí)施方法必須得到足夠的優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)老城區(qū)更新水平的提升[1]。

2 國(guó)土空間規(guī)劃工作中存在的主要問題

2.1 宏觀方面

從宏觀角度來看，法律和管理機(jī)制不健全、生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄是制約國(guó)土空間規(guī)劃及老城區(qū)更新工作有效開展的重要因素。首先，我國(guó)現(xiàn)行的法律尚未完整表述國(guó)土空間規(guī)劃工作內(nèi)容和程序，各級(jí)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，難以從法律層面對(duì)相關(guān)主體形成有力約束和規(guī)范。其次，我國(guó)沒有建立民主管理和決策機(jī)制，在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，社會(huì)公眾的參與度較低，相關(guān)工作由政府部門主導(dǎo)推動(dòng)，政府與公眾缺乏交流，規(guī)劃執(zhí)行容易遇到阻礙，進(jìn)而影響老城區(qū)更新工作的順利開展。最后，一些地區(qū)仍然按照傳統(tǒng)思路，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在生態(tài)建設(shè)之前，將財(cái)政資金投入到能夠帶來良好經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目上，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面投入資金較少，這種只重視眼前利益、局部利益的錯(cuò)誤思想給老城區(qū)更新造成了嚴(yán)重影響。

2.2 橫向方面

國(guó)土空間規(guī)劃工作涉及多個(gè)部門，各部門往往會(huì)從自身利益出發(fā)，編制國(guó)土空間規(guī)劃，它們之間很少進(jìn)行溝通，從而導(dǎo)致各種規(guī)劃之間相互沖突，規(guī)劃編制和執(zhí)行進(jìn)度受到延誤，資源浪費(fèi)問題難以得到有效遏制，政府財(cái)政支出增加，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景堪憂。比如，城建部門會(huì)在規(guī)劃中重點(diǎn)保障公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)保部門更加看重綠地建設(shè)及環(huán)境問題治理，國(guó)土部門則會(huì)圍繞土地資源保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃編制，從而導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容不夠完善和嚴(yán)謹(jǐn)，土地分類標(biāo)準(zhǔn)不一致。另外，針對(duì)同一塊土地的用途，部門之間展開了激烈爭(zhēng)論，互不相讓，地方政府協(xié)調(diào)不到位，國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)價(jià)值大打折扣。規(guī)劃與實(shí)施環(huán)節(jié)脫節(jié)，重復(fù)建設(shè)問題頻發(fā)，導(dǎo)致資金投入增加，從而無法保證老城區(qū)更新工作的順利進(jìn)行。

2.3 縱向方面

城市擴(kuò)張需要大量的土地資源，耕地、園地、林地的面積會(huì)遭到不同程度的壓縮。一般來說，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%時(shí)，相關(guān)部門就需要轉(zhuǎn)變土地利用理念，有效落實(shí)耕地、園地、林地保護(hù)措施。然而，我國(guó)許多城市的城鎮(zhèn)化率早已超過了這一標(biāo)準(zhǔn)，土地資源保護(hù)措施卻未全面落實(shí)，大量土地被征用為建設(shè)用地，土地資源利用率較低，城市建設(shè)用地空間布局普遍不合理，土地資源不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，從而導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行一段時(shí)間后不得不進(jìn)行調(diào)整。市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目正在如火如荼地開展，但相關(guān)部門往往不重視自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。國(guó)土空間規(guī)劃中關(guān)于老城區(qū)更新的內(nèi)容少之又少，可操作性不強(qiáng)。部門之間未能形成合力，國(guó)土空間開發(fā)利用缺少監(jiān)督和調(diào)控，使生態(tài)文明建設(shè)工作的開展舉步維艱[2]。

3 國(guó)土空間規(guī)劃下的新要求

3.1 從“各級(jí)各類空間規(guī)劃”向“國(guó)土空間規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

一直以來，各級(jí)各類空間規(guī)劃存在著規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突、部門職責(zé)較差、規(guī)劃朝令夕改等問題。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院在生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下作出重大部署，將之前分屬在不同部門、有不同職責(zé)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，以此建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。規(guī)劃的本質(zhì)沒有變，核心內(nèi)容都是解決當(dāng)下發(fā)展存在的問題，對(duì)未來的發(fā)展提出發(fā)展思路并做出組織安排；轉(zhuǎn)變的是規(guī)劃思維、規(guī)劃對(duì)象內(nèi)容及規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式。規(guī)劃思維由以前的正向發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的保護(hù)和發(fā)展并重；規(guī)劃對(duì)象內(nèi)容由以前的各部門只關(guān)心自身事權(quán)范圍及核心管理要素，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦淖匀毁Y源部統(tǒng)籌下一張圖全域覆蓋、全要素統(tǒng)籌；規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式由各級(jí)各類規(guī)劃各行的相應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制和管控體制，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在多種傳導(dǎo)方式、多種管控方式在同一國(guó)土平臺(tái)上發(fā)揮作用。

3.2 從“增量規(guī)劃”向“存量規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開放30多年來，依賴于土地?cái)U(kuò)張實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的增量規(guī)劃一直占據(jù)城市發(fā)展的主導(dǎo)地位，極大加快我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，這種“攤大餅”“粗放式”的城市擴(kuò)張也帶來了一系列問題，人地增長(zhǎng)不匹配造成土地資源浪費(fèi)、城鎮(zhèn)投資有限、建設(shè)品質(zhì)不高等現(xiàn)象，出現(xiàn)各種城市??；同時(shí)，城市擴(kuò)張必定占用耕地與生態(tài)空間，威脅糧食安全、破壞生態(tài)、污染環(huán)境。因此，在有限的國(guó)土空間資源下，城市發(fā)展模式逐漸從“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)變，追求城市內(nèi)涵式提升。在新的時(shí)代背景下，國(guó)土空間規(guī)劃要求優(yōu)化國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)格局，挖掘存量，劃定“三線”，走土地節(jié)約集約高效發(fā)展道路。

3.3 從“以土地為核心”向“以人為核心”的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑突出表現(xiàn)在土地?cái)U(kuò)張、增量發(fā)展，以“土地為核心”的城鎮(zhèn)化優(yōu)先于人口的城鎮(zhèn)化，城市建成區(qū)增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市人口增速，城鎮(zhèn)化過程中各種配套政策尚不完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還存在一定困難。因此，新時(shí)期黨中央提出以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，解決好農(nóng)民“想進(jìn)來”，即引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)入城鎮(zhèn)；“留得下”，即破除戶籍、住房等障礙；“過得好”，即市民化不僅是身份的轉(zhuǎn)變，更多的是人的綜合素質(zhì)全面提升。黨中央指出，要更好地推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。為此，提出要實(shí)施城市更新、提高城市治理水平、深化戶籍制度改革、強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障等，建設(shè)高品質(zhì)城市空間[3]。

4 國(guó)土空間規(guī)劃視角下老城區(qū)更新策略

4.1 建立完整的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系

要想提高老城區(qū)更新的水平，首先要做到建立起完善的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系，保證國(guó)土空間規(guī)劃工作和老城區(qū)更新進(jìn)程能夠得到必要的管理和監(jiān)督。首先，要做好管理層級(jí)的劃分，對(duì)于不同層級(jí)地區(qū)的老城區(qū)更新工作實(shí)施不同的管理辦法，做好管理側(cè)重點(diǎn)的區(qū)分。例如，在管理市級(jí)地區(qū)的空間規(guī)劃和老城區(qū)更新工作時(shí)，就要更注重工作進(jìn)行的整體性，保證市級(jí)地區(qū)內(nèi)部多個(gè)區(qū)域的改造工作可以得到統(tǒng)籌，強(qiáng)化工作整體的穩(wěn)定性。其次，要做好體系內(nèi)部管理職能的劃分，要為空間規(guī)劃和老城區(qū)更新過程中的編制、審核、施工等多方面工作都安排專門的管理人員，對(duì)不同工作項(xiàng)目的管理進(jìn)行區(qū)分，保證滿足不同工作的管理要求。最后，要充分引入先進(jìn)的管理技術(shù)，例如，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，豐富國(guó)土空間規(guī)劃管理的手段。

4.2 頂層設(shè)計(jì)多規(guī)融合

頂層設(shè)計(jì)在國(guó)土空間規(guī)劃和老城區(qū)更新中發(fā)揮著重要的上層作用，因此，要想加強(qiáng)國(guó)土空間設(shè)計(jì)規(guī)劃下的老城區(qū)更新質(zhì)量，就要對(duì)頂層設(shè)計(jì)方法做一定創(chuàng)新，采用“多規(guī)融合”的方式，提高頂層設(shè)計(jì)水平，促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展水平提升，進(jìn)而促進(jìn)老城區(qū)更新質(zhì)量的提升。多規(guī)融合是指將城市建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)建設(shè)3個(gè)方面的規(guī)定和需求，融入老城區(qū)更新的頂層設(shè)計(jì)中，保證頂層設(shè)計(jì)的全面性。有關(guān)部門在進(jìn)行多規(guī)融合時(shí)，要處理好這三方的關(guān)系，保證頂層設(shè)計(jì)中同時(shí)包含三方面內(nèi)容，保證頂層設(shè)計(jì)的平衡性。同時(shí)，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，也要加強(qiáng)國(guó)土庫建信息化建設(shè)，在上層為老城區(qū)更新的信息數(shù)據(jù)交流傳達(dá)提供穩(wěn)定的平臺(tái)，促進(jìn)老城區(qū)更新效率的和質(zhì)量的提升。

4.3 制定老城區(qū)更新指標(biāo)

老城區(qū)更新要消耗大量人力、物力、財(cái)力資源，因此為了實(shí)現(xiàn)資源配置的合理化，首先要設(shè)置好老城區(qū)更新的指標(biāo)，幫助老城區(qū)更新工程宏觀調(diào)控的實(shí)現(xiàn)。首先，在設(shè)置老城區(qū)更新指標(biāo)時(shí)，要以國(guó)家的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策為基礎(chǔ)，根據(jù)國(guó)家要求預(yù)估老城區(qū)更新工程的上限，在上限內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)的確定。其次，要明確當(dāng)前的城市土地使用情況，根據(jù)不同區(qū)域土地基礎(chǔ)設(shè)施、建筑的數(shù)量等條件判斷老城區(qū)更新的難度，將改造指標(biāo)制定在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。

4.4 促進(jìn)老城區(qū)更新開放化

在老城區(qū)更新中，工程主要的資金來源是國(guó)家和地方政府的財(cái)政撥款，在此基礎(chǔ)上老城區(qū)更新工程能夠時(shí)刻保證穩(wěn)定性，但同時(shí)也缺乏一定的靈活性和創(chuàng)新性。因此，需要進(jìn)行老城區(qū)更新工程的開放化，將企業(yè)、組織、個(gè)人等力量都引入到工程中，形成一個(gè)開放的老城區(qū)更新工程體系。例如，老城區(qū)更新工程可以適當(dāng)擴(kuò)大融資渠道，并采用電視宣傳、網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式吸引社會(huì)各界的投資，在豐富資金種類的同時(shí)，也可以更好地了解社會(huì)各界對(duì)老城區(qū)更新的訴求，使老城區(qū)更新工程更加貼近實(shí)際。只有老城區(qū)更新實(shí)現(xiàn)開放化，城市建設(shè)的水平才能進(jìn)一步得到提升。

4.5 基于安全活力的街道空間整治

老城區(qū)內(nèi)的道路大多狹窄，交通擁擠、停車問題嚴(yán)重。老城區(qū)更新離不開對(duì)重要街道的改造。應(yīng)充分突出交通型、生活型、商業(yè)型街道的功能特征，對(duì)既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進(jìn)行改善。針對(duì)交通型街道，優(yōu)先保證機(jī)動(dòng)車通行空間，路側(cè)綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵，并進(jìn)一步延續(xù)已改造段慢行空間的連續(xù)性。針對(duì)生活型街道，將既有步行道空間細(xì)分為休憩空間、商業(yè)戶外過渡空間、步行空間，提升街道的交往和生活功能，提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對(duì)商業(yè)型街道，增加連續(xù)非機(jī)動(dòng)車道提升道路慢行體驗(yàn)，并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質(zhì)公共活動(dòng)場(chǎng)所，同時(shí)對(duì)沿街建筑立面風(fēng)貌進(jìn)行優(yōu)化，彰顯具有文化特色的連續(xù)性商業(yè)界面。針對(duì)商業(yè)生活共享型街道，通過采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統(tǒng)一鋪裝的方式，讓行人享有優(yōu)先權(quán)，促進(jìn)街區(qū)功能連片發(fā)展。

4.6 城市中心區(qū)更新實(shí)施機(jī)制研究

4.6.1 政策支持構(gòu)建有效的城市更新保障機(jī)制。老城區(qū)更新實(shí)施難度大、周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低，開發(fā)商主動(dòng)參與熱情不高，需政府結(jié)合實(shí)際情況制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，以此調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性，促進(jìn)城市更新的順利實(shí)施。良好的政策制度可有效促進(jìn)城市更新工作的持續(xù)性，需各地方政府建立全方位的城市更新保障機(jī)制，因此提供政策支持、資金支持和合作支持，搭建多方合作平臺(tái)。

4.6.2 活動(dòng)計(jì)劃實(shí)施城市更新行動(dòng)計(jì)劃。貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于提升城市發(fā)展質(zhì)量的重大決策部署，將建設(shè)重點(diǎn)由增量建設(shè)轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，重點(diǎn)解決城市發(fā)展本身的問題，制定實(shí)施相應(yīng)政策措施和行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式，從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展[4]。

5 結(jié)束語

目前，我國(guó)的土地規(guī)劃技術(shù)日益成熟、方法日益完善，為老城區(qū)更新工作提供了強(qiáng)大的助力，優(yōu)化了現(xiàn)有城市的布局。但目前，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展和進(jìn)步，國(guó)土空間規(guī)劃和老城區(qū)更新也被賦予了全新的意義，因此，國(guó)土空間規(guī)劃和老城區(qū)更新的手段仍然需要得到進(jìn)一步的優(yōu)化。只有國(guó)土空間規(guī)劃和老城區(qū)更新方法做到與時(shí)俱進(jìn)，我國(guó)的城市發(fā)展建設(shè)才能滿足時(shí)代要求，保證自身水平。