福建省被征地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀及問題分析
——以龍海市港尾鎮(zhèn)為例

陸 斌

（廈門大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 漳州 363105）

1 福建省龍海市港尾鎮(zhèn)被征地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀分析

本次實(shí)地調(diào)查結(jié)果主要是向港尾鎮(zhèn)的被征地村落進(jìn)行入戶調(diào)查，發(fā)放問卷總共620份，有效問卷600份，其中男性被調(diào)查者占54.7%，女性被調(diào)查者占45.3%，兩者基本持平。被調(diào)查者年齡階段分布為：未滿18周歲的未成年人為3.7%，已滿18周歲未滿60周歲的勞動年齡階段占76.8%，60周歲及以上養(yǎng)老年齡階段為19.6%。被調(diào)查者受教育程度中等，初中及以上學(xué)歷占68.5%，其中大專及以上僅占10.2%。家庭人口數(shù)主要集中在4～6人，子女?dāng)?shù)量與需贍養(yǎng)老人多為1～2人，所占比例分別為 75.3%與70%。

1.1 征地前后農(nóng)民的生活情況變化

據(jù)調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)整理分析可知，在龍海市港尾鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民受訪者中，認(rèn)為征地后生活有了很大改善的僅占9.9%，35.3%的受訪者認(rèn)為自己的生活情況變得更差，31%的受訪者覺得自己的生活狀態(tài)幾乎沒有變化。通過兩者相關(guān)性分析可知，土地被征用后家庭情況的變化與征地補(bǔ)償政策的落實(shí)程度在置信度為0.01時呈顯著正相關(guān)。相較其他因素而言，政府的征地補(bǔ)償措施的落實(shí)程度對家庭的生活情況影響更為直接。據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，受訪者被征地前40.1%主要收入為漁業(yè)、農(nóng)業(yè)收入，本地打工收入與外地打工收入分別為 20.7%、19.6%，做小生意的為15.6%，而做小生意的多與水果等當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)有關(guān)，符合港尾鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)以漁業(yè)為主，農(nóng)業(yè)為輔，第二產(chǎn)業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工、工藝品生產(chǎn)為主的現(xiàn)況。本文主要針對從事第一產(chǎn)業(yè)的失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀進(jìn)行分析。漁民失去灘涂地，農(nóng)民失去耕地，失去生活支柱的他們，不能自給自足，必須要另謀出路，而征地補(bǔ)償就是為此提供轉(zhuǎn)業(yè)資金或機(jī)會及生活保障。但目前征地后補(bǔ)償措施多為一次性貨幣補(bǔ)償，缺乏長期可持續(xù)發(fā)展，而社會保障政策和就業(yè)提供方式的滯后和短缺亦無法有效在短期內(nèi)消除征地對農(nóng)民的不利影響。

1.2 被征地農(nóng)民社會保障項(xiàng)目意愿分析

首先，調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)分析可知，大部分受訪被征地農(nóng)民家中有1～2個孩子，所需贍養(yǎng)老人亦主要集中在1～2人，隨著人口老齡化的不斷加劇，農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也日益增加，在失去土地情況下如何保障自身的養(yǎng)老成為被征地農(nóng)民迫切需求，因此土地被征用后，被征地農(nóng)民最希望從政府獲得社保項(xiàng)目是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，所占比例高達(dá)41.5%，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)僅占25%屈居第二。據(jù)受訪者口述得知，他們大多已經(jīng)參保醫(yī)療保險(xiǎn)，所以征地后對醫(yī)療保障需求遠(yuǎn)不及養(yǎng)老迫切，但現(xiàn)在看病難，吃藥貴，部分受訪者表示想要在征地后獲得更加優(yōu)惠醫(yī)療保障措施。出乎意料是被征地農(nóng)民對失業(yè)保險(xiǎn)需求度，僅18.9%受訪者認(rèn)為其是最希望獲得的社保項(xiàng)目。

其次，68.5%受訪者認(rèn)為當(dāng)局提供就業(yè)幫助是十分必要的，僅3%認(rèn)為不太必要，就業(yè)幫助十分有限；同時67.9%受訪者反映政府在征地后沒有提供任何就業(yè)幫助，那為何在上文中被征地農(nóng)民并沒有顯示出對失業(yè)保險(xiǎn)的迫切需求呢？筆者認(rèn)為這與港尾鎮(zhèn)的豐富教育資源與被征后的就業(yè)方向選擇有關(guān)。其一，就業(yè)保障的受眾多為青壯年，而港尾鎮(zhèn)境內(nèi)有廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院、廈大附中、附小、新日幼兒園等較為優(yōu)質(zhì)院校，且與廈門本島交通便利，提高了村民的受教育基礎(chǔ)，良好的教育基礎(chǔ)為他們提供了就業(yè)根本保障，對政府救助的依賴性相對較低。而養(yǎng)老保障針對的受眾群體更廣，且多為中老年人，教育基礎(chǔ)普遍較差且因年齡關(guān)系對養(yǎng)老需求較為迫切，對政府的依賴性更強(qiáng)；其二，土地被征用后，29.9%的受訪者選擇用土地補(bǔ)償金在本地做小生意，37.8%的受訪者選擇外出打工，選擇政府安排就業(yè)只有3.8%，失業(yè)在家的則有17.8%。顯然，就業(yè)保障的主要受眾集中于政府安排就業(yè)和失業(yè)在家的這兩個群體，可以佐證當(dāng)?shù)卮迕穸鄶?shù)可自行解決就業(yè)問題，政府重點(diǎn)扶持失業(yè)群體即可。

2 福建省龍海市港尾鎮(zhèn)被征地農(nóng)民社會保障問題原因探析

2.1 現(xiàn)行政策執(zhí)行以文件落實(shí)文件，政策執(zhí)行力不足

無論是《福建省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》抑或是《龍海市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障試行辦法》中對被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償與社會保障問題均提出了較為詳盡的措施，但據(jù)問卷調(diào)查顯示，絕大部分被征地農(nóng)民并未享受到相關(guān)福利[1]。數(shù)據(jù)顯示征地補(bǔ)償政策完全沒落實(shí)和落實(shí)一小部分的占55.1%，完全落實(shí)的只有8.2%，而政府又在征地后提供一些社保項(xiàng)目的只有35.3%，在這些項(xiàng)目中養(yǎng)老保險(xiǎn)占39%，就業(yè)占32.1%，但這32.1%的就業(yè)保障措施并非按照上述辦法完整實(shí)施的，而是實(shí)現(xiàn)部分，如提供就業(yè)信息和信息培訓(xùn)為3.2%。當(dāng)?shù)卣谡呗鋵?shí)過程中存在無效執(zhí)行，沒有履行公告上對被征地農(nóng)民應(yīng)盡的責(zé)任，發(fā)放應(yīng)得補(bǔ)償。關(guān)鍵問題在于上級文件僅對保障政策的大方向和原則上進(jìn)行規(guī)定，地方政府在將文件內(nèi)容轉(zhuǎn)化成適宜當(dāng)?shù)貙?shí)情的具體細(xì)則方面出現(xiàn)紕漏。龍海市政府根據(jù)該辦法因地制宜給予具體細(xì)化，但政策執(zhí)行力存在較大不足。

2.2 政策信息公布未起到相應(yīng)有效作用

調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，只有15.1%受訪者主動向政府了解關(guān)于征地后的社會保障問題，52.3%表示沒有。這表明港尾鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民對征后社保的問題顯然缺乏關(guān)注，但從此數(shù)據(jù)可知，受訪者對被征地后社會保障的需求顯然并不迫切，但問及征地后養(yǎng)老保障的必要性和政府提供就業(yè)幫助的必要性時，非常必要這一選項(xiàng)分別高達(dá)72.5%和68.5%。這顯然是相互矛盾的，為何會出現(xiàn)這種困境？究其原因之一在于政府消息發(fā)布方式及咨詢部門工作方式與態(tài)度有關(guān)。調(diào)查表明18.4%受訪者表示想要去主動了解被征地后的社會保障相關(guān)信息，但不敢問；14.1%的受訪者表示問過，但沒有明確答復(fù)。這反映了一個較為嚴(yán)重的問題，政府相關(guān)部門在村內(nèi)張貼公告便認(rèn)為信息已經(jīng)透明公開化，卻忽略了農(nóng)村的文化程度普遍偏低，專業(yè)術(shù)語不能理解的問題，即便公開仍然存在信息不對稱問題。除此之外，政府對于村民的反饋意見并未重視，甚至是忽視，不利于政策執(zhí)行，處理不當(dāng)，易引發(fā)群體性事件不利于社會穩(wěn)定。

2.3 缺乏相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，71.8%受訪者表示贊成國家從土地補(bǔ)償金中拿一部分參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中42.9%表示非常贊成，僅13.2%表示反對，該數(shù)據(jù)顯示受訪者對政府對養(yǎng)老保障資金來源的處理還是滿意的。但他們選擇的原因卻出乎意料。在深沃村進(jìn)行入戶調(diào)查時，受訪者大多表示征地補(bǔ)償款在下發(fā)過程層層搜刮，到手金額太低，僅抵得上一年收成，還不如直接拿一部分參加保險(xiǎn)。他們還表示村里近年來修了一排紅房子，那邊住的都是村干部，建議我們?nèi)ツ沁呎{(diào)查。那排紅房子是一排小別墅，我向一位女士說明來意和調(diào)查目的，拒絕采訪，并聲稱該村并未征地。這說明兩個問題，一是村民并不完全信任政府，認(rèn)為政府對待補(bǔ)償款存在盤剝現(xiàn)象；二是鄉(xiāng)政府確實(shí)存在公款私用嫌疑。出現(xiàn)此類現(xiàn)象主要還是由于缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，同時亦缺乏對資金運(yùn)營及監(jiān)督管理的明確規(guī)定造成的。

3 完善福建省龍海市港尾鎮(zhèn)被征地農(nóng)民社會保障的建議

一個政策執(zhí)行要達(dá)到其既定目標(biāo)，需要政策執(zhí)行者合理利用各種政治資源，并建立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)充分滿足政策執(zhí)行過程的人事需求，并靈活運(yùn)用解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、協(xié)調(diào)與控制等環(huán)節(jié)確保政策正常執(zhí)行的同時保障受眾的接受度[2]。本文針對港尾鎮(zhèn)征地政策落實(shí)的相關(guān)問題，從政策執(zhí)行、信息反饋、執(zhí)行監(jiān)督三方面提出相應(yīng)建議。

3.1 加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)制建設(shè)

被征地農(nóng)民社會保障的政策實(shí)施存在組織機(jī)構(gòu)小、工作配備人員少、專業(yè)人才缺乏、工作任務(wù)復(fù)雜繁重的現(xiàn)象[3]，易導(dǎo)致問題簡單化處理、工作缺乏細(xì)致性等問題，造成工作僅落實(shí)部分甚至完全沒落實(shí)的現(xiàn)象，使當(dāng)?shù)卣萦谡呦鄬ν晟贫鴪?zhí)行力度欠缺的窘境。為預(yù)防這種窘境，加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)制建設(shè)勢在必行，只有合格的政策執(zhí)行機(jī)制才能切實(shí)落實(shí)政府政策。被征地農(nóng)民的社會保障政策有效執(zhí)行需做到以下三點(diǎn)：首先，建立被征地農(nóng)民社會保障政策的專項(xiàng)組織工作機(jī)制，下設(shè)專部分別負(fù)責(zé)養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障四方面，便于集中調(diào)動指揮同時確保被征地農(nóng)民社會保障政策與現(xiàn)行政策進(jìn)行充分有效政策銜接[4]。其次，加強(qiáng)政策執(zhí)行具體規(guī)定和工作程序標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)范政策執(zhí)行人員工作行為，使其按規(guī)行事、按章辦事，提高執(zhí)行人員工作素質(zhì)的同時預(yù)防政府官員中飽私囊，侵吞補(bǔ)償款項(xiàng)的保障資金現(xiàn)象。最后，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行要深入基層，不只是停留在村委會階段，確保被征地農(nóng)民本身參與到社會保障的政策執(zhí)行過程，化被動接受為主動參與，更好地落實(shí)政策執(zhí)行。

3.2 健全信息溝通和反饋機(jī)制

一個政策從出臺到執(zhí)行，再到結(jié)果反饋是一個主觀符合客觀過程，在理論與實(shí)際相適應(yīng)的過程中勢必會爆發(fā)出一些問題。因此，必須建立合理有效的政策信息溝通和反饋機(jī)制。信息共同的基礎(chǔ)和前提是宣傳，政府在進(jìn)行政策公布時，不應(yīng)只是張貼公告，以走形式的方式公布信息，而要關(guān)注政策宣傳的有效性，為此從以下三方面著手。首先，考慮到政策對象群體是被征地農(nóng)民，受到教育程度影響，對政策的理解程度可能受限，政府有必要成立一個專項(xiàng)咨詢小組，在政策公布前后階段時間內(nèi)負(fù)責(zé)村民的答疑，并將其對政策的滿意度和意見反饋給政策執(zhí)行部門。其次，政策執(zhí)行部門與政策制定部門要建立有效信息溝通和反饋機(jī)制，便于及時將被征地農(nóng)民的意見進(jìn)行反饋，做到因地制宜，合理調(diào)整政策，達(dá)成合作共贏局面，避免群體性事件的發(fā)生。最后，對于專項(xiàng)咨詢小組，應(yīng)建立村民評分系統(tǒng)，促使工作人員認(rèn)真對待工作，避免敷衍了事。

3.3 健全責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

征地補(bǔ)償款和社會保障資金等涉及大量金額，便難以避免政府官員層層盤剝，貪污腐敗問題發(fā)生，為確保政策在執(zhí)行過程中的合法性與有效性，并及時糾正錯誤，規(guī)避問題發(fā)生，提高決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，健全責(zé)任監(jiān)督機(jī)制是有效地解決途徑之一。建立有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制要做到以下兩方面。首先，根據(jù)政策監(jiān)督主體，建立內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，相互制約。在行政內(nèi)部建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，要確保監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性與權(quán)威性，針對被征地農(nóng)民社保問題，可由當(dāng)?shù)氐娜肆Y源部門和社會保障部門聯(lián)合創(chuàng)設(shè)專項(xiàng)督察小組，監(jiān)督結(jié)果直接對執(zhí)行部門的上級部門負(fù)責(zé)。同時，利用人大、政協(xié)的政治力量，新聞的強(qiáng)大輿論力量，建立相應(yīng)的公眾監(jiān)督平臺，對執(zhí)行過程進(jìn)行有效的外部監(jiān)督。其次，對監(jiān)督結(jié)果和政策實(shí)施成果建立合理的獎懲機(jī)制。對于負(fù)面結(jié)果，要建立責(zé)任追究制度，根據(jù)部門小組的不同職能分工追究具體責(zé)任，按照相應(yīng)規(guī)定給予不同程度的懲處，并公之于眾。對于正面結(jié)果，除了負(fù)責(zé)官員記入政績外，可以合理給予工作人員獎金獎勵，并通過新聞媒體進(jìn)行表揚(yáng)，部門內(nèi)部進(jìn)行表彰，以此對執(zhí)行人員進(jìn)行激勵，促使其執(zhí)行有效性。