用開放發(fā)展理念推進(jìn)公路治理能力現(xiàn)代化思考
——以揚州市為例

丁 鼎

揚州市公路事業(yè)發(fā)展中心 江蘇 揚州 225007

黨的二十大強調(diào)必須完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快建設(shè)交通強國，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。公路交通作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性行業(yè)，需要扛起現(xiàn)代化發(fā)展“開路先鋒”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以“五大發(fā)展理念”為引領(lǐng)，特別是要用開放發(fā)展的理念，克服思維定勢，摒棄行為慣性，打破路徑依賴，不斷拓寬視野和思維空間，跳出公路看公路，跳出區(qū)域看公路，將公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和服務(wù)主動融入社會發(fā)展大局，聚焦破解難題，聚力提升能力，不斷優(yōu)化路網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)，增添公路科技附加值，提高公路人文軟實力，持續(xù)推進(jìn)公路治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，讓社會和人民群眾更好地共享公路改革的“紅利”和發(fā)展成果。

1 揚州市公路交通治理能力現(xiàn)代化現(xiàn)狀

揚州作為江蘇省綜合交通運輸現(xiàn)代化示范創(chuàng)建市，公路交通行業(yè)肩負(fù)著“‘好地方’路好走”的行業(yè)使命，在加快交通運輸現(xiàn)代化建設(shè)的新征程上，需要發(fā)揮“先行軍”的作用。經(jīng)過多年發(fā)展，揚州公路交通堅持五年一個規(guī)劃、五年一個臺階，圍繞“開城先開路、拉開城市大框架”，基本解決了公路交通的通達(dá)問題，逐步有序構(gòu)建成拉動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大路網(wǎng)、大交通格局。但對照人民群眾日益增長的美好生活需求、對照百姓多元化出行方式和舒適快捷安全出行的需求，公路交通治理能力現(xiàn)代化建設(shè)相對還處于起步發(fā)展、爬坡過坎的階段，一些發(fā)展不平衡、不充分的問題和矛盾仍然存在。

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施供給與經(jīng)濟(jì)開放型要求不匹配

便捷的交通運輸方式，是決定一個城市能否擴大開放發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施之一。目前，大都市引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征依然顯著，資金、人才、投資項目等要素資源向大城市、都市圈集聚的馬太效應(yīng)、虹吸效應(yīng)明顯。揚州位于蘇中地區(qū)，具有長江經(jīng)濟(jì)帶和大運河文化帶交匯的地理優(yōu)勢，在江蘇不是人口最密集、也不是要素最集聚的地區(qū)，雖然實現(xiàn)“公鐵水空”一體化交通運輸網(wǎng)絡(luò)，但城際鐵路、城市軌道等現(xiàn)代交通設(shè)施還是短板；公路在承擔(dān)傳統(tǒng)運輸重?fù)?dān)的同時，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍需不斷完善和提升，局部瓶頸路段還需打通，全市公路客運量、貨運量分別占總客運量的93%、總貨運量的56%，其他交通運輸方式的比較優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。揚州要更好地加快融入長三角一體化、南京經(jīng)濟(jì)都市圈等重大發(fā)展戰(zhàn)略，主動承接周邊大都市的經(jīng)濟(jì)輻射，交通必須先行。

1.2 建管養(yǎng)體制與綜合交通發(fā)展特征不匹配

相比綜合交通發(fā)展的內(nèi)在要求，交通運輸?shù)捏w制機制障礙仍然存在。一是職能相對分散，協(xié)調(diào)性不夠。在規(guī)劃、建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)等方面，多種運輸方式協(xié)調(diào)不充分，造成有的公路項目規(guī)劃不相配套、建設(shè)不能同步。特別是國家從緊調(diào)控地方融資平臺、耕地占補平衡政策后，資金、土地等要素保障的剛性約束凸顯，既有規(guī)劃落地存在不確定性。二是規(guī)劃被動更改，嚴(yán)肅性不夠。有的縣市一張藍(lán)圖繪到底、一茬接著一茬干的規(guī)劃執(zhí)行力不能持續(xù)，個別地方過多強調(diào)局部利益、整體性不強，最終容易導(dǎo)致公路的線位調(diào)整、綜合效益欠佳。三是重建設(shè)輕管養(yǎng)，建管養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展不夠。部分地區(qū)更看重公路新建項目的投資和建設(shè)，忽視從盤活存量和養(yǎng)護(hù)管理中挖掘潛力、發(fā)掘效益；公路養(yǎng)護(hù)管理的資金供給能力不足與養(yǎng)護(hù)高峰期實際需要不適應(yīng)、傳統(tǒng)發(fā)展模式與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新要求不適應(yīng)、服務(wù)供給質(zhì)量不高與人民日益增長的新需求不適應(yīng)等提出問題，還需下更大的力氣去破解。

1.3 智慧公路建設(shè)投入與產(chǎn)出效益不匹配

智慧交通的建設(shè)發(fā)展很大程度上決定了交通運輸體系的現(xiàn)代化建設(shè)水平和引領(lǐng)發(fā)展的能力[1]。近年來，揚州公路不斷加強信息化、數(shù)字化公路建設(shè)的投入，建成覆蓋全行業(yè)的“一網(wǎng)、一圖、一平臺”信息化基礎(chǔ)工程系統(tǒng)，打造了“1+6”的應(yīng)急處置指揮網(wǎng)絡(luò)，無人機養(yǎng)護(hù)巡查探索取得實效，233國道創(chuàng)成綠色低碳智慧平安大道，“互聯(lián)網(wǎng)+公路”建設(shè)明顯提高了公路管養(yǎng)和服務(wù)效能。但信息化程度的提高并不等于實現(xiàn)了“智慧”發(fā)展，信息化資源共享互通、信息化孤島較多、系統(tǒng)性協(xié)同性融合性不夠等問題依然未得到解決。就“感知公路”而言，在實現(xiàn)可視功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實現(xiàn)可測、可控的服務(wù)功能，還需打通行業(yè)壁壘；就路網(wǎng)應(yīng)急指揮中心而言，對照交通運輸部“路網(wǎng)中心要建設(shè)成為服務(wù)中心、處置中心、人才培養(yǎng)中心和決策參謀中心”的“四個中心”[2]目標(biāo)定位，以及作為智慧公路的“指揮中樞”的功能定位，還存在較大差距。隨著全面深化改革的推進(jìn)，公路管理職能轉(zhuǎn)變，路網(wǎng)應(yīng)急管理作為有法律依據(jù)、有基礎(chǔ)支撐、有社會需求的職能，公路部門需要提前思考做大、做強、做優(yōu)。

1.4 公路行業(yè)開放度與改革發(fā)展要求不匹配

一是眼界不夠?qū)挘嬖谒枷氩粔蚪夥诺膯栴}。跳出揚州看揚州、跳出公路謀公路的思維還需更加主動，主動將公路發(fā)展納入中央和省市重大決策進(jìn)行戰(zhàn)略性和前瞻性思考還需增強，搶抓機遇加快發(fā)展的緊迫感和責(zé)任感仍需強化。二是定位不夠高，存在小富即安的思想。公路部門近二十年來改革不斷，先后經(jīng)歷了事企分離改革、燃油稅改革、政府收費還貸收費站撤銷、事業(yè)單位績效工資改革、交通綜合執(zhí)法改革等一系列重大改革，行業(yè)規(guī)模不斷精簡，行業(yè)職能不斷優(yōu)化，行業(yè)管理不斷規(guī)范。客觀的講，改革在激發(fā)行業(yè)活力的同時，也能產(chǎn)生內(nèi)心恐慌，特別是本領(lǐng)恐慌、能力恐慌和自信恐慌，局部存在固步自封，開拓進(jìn)取精神不夠。三是大局意識不夠，存在重部門利益思想。公路人習(xí)慣工程技術(shù)思維，不擅長公共管理問題處理，把交通公路問題作為深度性的社會問題進(jìn)行認(rèn)真研究、集中反映社會利益不夠。

2 以開放發(fā)展理念定位公路治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的思路

“管理”和“治理”，雖然一字之差，但意義不同、出發(fā)點不同，實現(xiàn)了從政府唯一決策到多元化決策的進(jìn)步。具體到公路治理能力現(xiàn)代化而言，相對于“公路管理”在內(nèi)涵上的單打獨斗、居高臨下，“公路治理”的著眼點是促進(jìn)社會參與，落腳點是增進(jìn)人民福祉。因此，解決發(fā)展理念和思想問題是推進(jìn)公路治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的根本性問題。

2.1 開放視野，找準(zhǔn)思路

借鑒發(fā)達(dá)城市和先進(jìn)地區(qū)綜合交通建設(shè)的成功實踐和有效經(jīng)驗，進(jìn)一步提升看問題的視角、解決問題的高度。從客貨運看，海陸空、公鐵水、江海河聯(lián)運成為發(fā)展趨勢；高鐵航空與公交地鐵零換乘，城際與城內(nèi)零換乘成為必然趨勢。因此，需要更加注重公路與其他交通運輸方式的銜接互通、一體化推進(jìn)，充分發(fā)揮公路運輸“門到門、點到點”的優(yōu)勢，增強其作為其他交通運輸方式的橋梁和紐帶作用；同時，保持公路規(guī)劃引領(lǐng)的適度超前，在遠(yuǎn)景規(guī)劃的前瞻性、戰(zhàn)略規(guī)劃的可操作性上下功夫，確保公路基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)護(hù)管理資源發(fā)揮出最大效應(yīng)。

2.2 開放理念，找準(zhǔn)定位

拉大思維空間，把公路交通工作放到國家戰(zhàn)略中去定位，放到全省發(fā)展大局中去考量，放到全市發(fā)展決策部署中去謀劃。緊扣“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展和東部率先發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略，推動揚州加快縮短與北京、上海、浙江等中心城市的時空距離，打通與東部沿?？焖偻ǖ溃M(jìn)一步完善銜接鐵路、航空、港口的公路集疏運體系建設(shè)；緊扣寧鎮(zhèn)揚同城化、跨江融合發(fā)展、揚子江城市群建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化、沿江沿河聯(lián)動發(fā)展等省市發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)揚州深度融入長三角一體化，聚力江廣融合區(qū)主戰(zhàn)場，在打造“東水西山一路連、南江北湖一河牽”的城市發(fā)展格局、“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村示范等建設(shè)中，提檔升級公路網(wǎng)絡(luò)布局，不斷讓人民群眾享有更多的獲得感和幸福感。

2.3 開放行業(yè)，轉(zhuǎn)型發(fā)展

揚州爭創(chuàng)全省綜合交通運輸現(xiàn)代化示范城市，需要在全面深化改革的進(jìn)程中，不斷增強戰(zhàn)略定力，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變公路管理職能，科學(xué)界定職責(zé)邊界；穩(wěn)妥開展先行先試，堅持融合發(fā)展、交通先行，牢牢把握“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主基調(diào)，抓住國家擴大內(nèi)需的投資政策機遇，加快推動一批投資大、帶動性強的公路交通項目落地生根；同時，深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握“新常態(tài)”“新理念”“新?lián)P州”，全面深化公路管養(yǎng)體制機制改革，堅持共建共享共管理念，最大限度整合利用好多部門資源，進(jìn)一步優(yōu)化制定、實施公路發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)等，推進(jìn)在擴大開放中增創(chuàng)公路治理能力現(xiàn)代化的新優(yōu)勢。

3 用開放發(fā)展理念推進(jìn)公路治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

3.1 治理導(dǎo)向人本化

公路治理能力的現(xiàn)代化首先要解決人的現(xiàn)代化，需要引導(dǎo)公路人從規(guī)劃建設(shè)，到管理養(yǎng)護(hù)，再到公共服務(wù)，全過程、全鏈條、全壽命樹立以人民為中心的建設(shè)和管理服務(wù)理念，努力建設(shè)人民滿意公路。一是規(guī)劃建設(shè)上堅持問題導(dǎo)向。注重規(guī)劃的前瞻性，在補缺、補短和補軟上體現(xiàn)引領(lǐng)性，重點規(guī)劃、優(yōu)先實施服務(wù)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、省市重點發(fā)展戰(zhàn)略項目、重塑城市發(fā)展格局的重點項目、與重要交通樞紐銜接的集疏運公路、以及城鄉(xiāng)路網(wǎng)體系。特別是農(nóng)村公路發(fā)展要抓住“四好農(nóng)村路”建設(shè)的國家利好政策，爭取更多的農(nóng)村公路項目納入政府貸款購買服務(wù)項目，加快推進(jìn)不涉及新增用地的農(nóng)村公路項目建設(shè)，比如路面改造、危橋改造、撤渡建橋、安保工程和道路附屬設(shè)施等，著力解決行政村雙車道四級公路覆蓋率短板，實解決公路交通出行“最后一公里”的問題；同時，不斷深化“四好農(nóng)村路+”發(fā)展模式，推動農(nóng)村公路與地方經(jīng)濟(jì)、旅游、文化等方面的融合，打造美麗農(nóng)路、美麗農(nóng)橋，建設(shè)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的康莊大道、人民群眾共同富裕的致富之路、保障百姓安全出行的生命之路。二是管理養(yǎng)護(hù)上堅持轉(zhuǎn)型發(fā)展。遵循公路養(yǎng)護(hù)管理“暢通主導(dǎo)、安全至上、服務(wù)為本、創(chuàng)新引領(lǐng)”的十六字方針，在解決問題接地氣、服務(wù)群眾有溫度上見實招、見成效。進(jìn)一步建立全壽命周期、良性循環(huán)發(fā)展的管養(yǎng)運行機制，提高公路養(yǎng)護(hù)管理平臺的運行效率；健全養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策體系，建立以路況為依據(jù)的國省道養(yǎng)護(hù)決策機制，并逐步向農(nóng)村公路推廣；深化公路全資產(chǎn)管理理念，建立科學(xué)的公路資產(chǎn)價值評估技術(shù)體系。三是公路服務(wù)上堅持提升隊伍。著力推進(jìn)公路人的思想觀念、素質(zhì)能力、職業(yè)行為、個體發(fā)展和社會關(guān)系的現(xiàn)代化；推動社會主義核心價值觀融入公路管理和發(fā)展全過程，融入科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正守法各環(huán)節(jié)，落實到公路人修身、齊家、治路的行動上，從思想根源提升公路從業(yè)人員素質(zhì)。

3.2 治理途徑法治化

公路治理能力現(xiàn)代化離不開法治部門、法治政府建設(shè)的保障，需要有公路交通法律法規(guī)和規(guī)范性文件、聯(lián)合執(zhí)法機制等方面作為支撐。一是加強公路地方性立法。抓住地方立法的契機，主動修訂完善、不斷建立健全符合國家法律的地方交通公路法規(guī)，同時融合地方法治特色，構(gòu)建與法律法規(guī)相協(xié)調(diào)的公路交通政策體系，將公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)等各項工作納入法治管理的軌道，推動公路治理現(xiàn)代化有法可依、有法必依。二是加強行業(yè)信用體系建設(shè)。用好用足信用聯(lián)合懲戒機制，規(guī)范行政許可、處罰“雙公示”，完善公路“雙隨機”抽查機制，強化事中事后監(jiān)管，激勵誠實守信，懲戒違規(guī)失信，強化信用聯(lián)合獎懲，推動在公路領(lǐng)域讓守信者處處綠燈、失信者處處受限，形成全社會依法辦事、遵章守紀(jì)。三是加強行政執(zhí)法與司法銜接。完善固化路警聯(lián)合執(zhí)法機制，借助交通、法院、檢察院、公安、法制辦五方聯(lián)席會議工作制度，探索公路超限超載、破壞交安設(shè)施等違法行為與刑事司法的銜接，形成行政執(zhí)法和司法的合力，重拳打擊惡意違法行為，起到社會震懾和警示效應(yīng)。同時，梳理公布行政權(quán)力清單、責(zé)任清單，劃清依法履職邊界，確保法律授權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為。

3.3 治理手段科技化

公路治理能力現(xiàn)代化，對于人民群眾而言，更直觀的體現(xiàn)是治理手段、服務(wù)方式的科技化、便捷化；而開放是智慧公路建設(shè)的必由之路，需要進(jìn)一步推進(jìn)智慧公路發(fā)展做大規(guī)模、做精管理、做優(yōu)服務(wù)。一是打造智慧公路服務(wù)民生的窗口。主動對接百姓需求，促進(jìn)公路信息資源向全社會開放，不斷提高路網(wǎng)微信公眾號的服務(wù)影響力，擴大路況信息發(fā)布時效、受眾范圍和服務(wù)質(zhì)量，提供重大節(jié)假日群眾出行路線規(guī)劃、道路擁堵推送、路段施工封閉等延伸服務(wù)，不斷改善公路服務(wù)智能化、人性化水平。二是打造公路應(yīng)急處置中樞。集中路網(wǎng)指揮和應(yīng)急處置中心資源，加強多部門信息資源共享，建立應(yīng)急處置統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動、規(guī)范有序的體制機制，確保公路突發(fā)事件及時發(fā)現(xiàn)、第一時間處置；同時加大路網(wǎng)監(jiān)測、數(shù)字化管理、應(yīng)急機械維修等專業(yè)型人才隊伍培養(yǎng)力度，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，不斷提升路網(wǎng)運行監(jiān)測、事態(tài)研判和決策參考能力，儲備一支懂設(shè)備維護(hù)、會機械操作、拉得出打得響的公路應(yīng)急搶險處置隊伍。三是打造提升路網(wǎng)運行效益決策智庫。聚焦關(guān)注“互聯(lián)網(wǎng)+”、5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技成果，引導(dǎo)其在路網(wǎng)運行和服務(wù)群眾出行方面的研究應(yīng)用，不斷提升科技對公路治理的附加值；發(fā)揮智慧公路可視、可測、可控功能，通過交調(diào)點、路網(wǎng)監(jiān)測、機器視覺等公路數(shù)據(jù)分析處理，推動路網(wǎng)自動化監(jiān)測、數(shù)字化管理，打造全方位智慧公路服務(wù)系統(tǒng)，推進(jìn)智慧公路建設(shè)成果惠及千家萬戶。

3.4 治理實施創(chuàng)新化

公路姓“公”，是社會的公路、大眾的公路，公路行業(yè)治理是公眾治理的組成部分，需要以創(chuàng)新驅(qū)動為支撐，推動全社會共同參與、共同治理、共同監(jiān)管。一是推進(jìn)公路治理主體多元化。更好地界定政府和市場關(guān)系，發(fā)揮市場在公路領(lǐng)域配置資源的決定性作用；不斷創(chuàng)新社會、公眾參與公路行業(yè)治理的機制、暢通社會參與公路的治理渠道，推動“一路多方”共建共治共管成為共識。二是推進(jìn)公路治理方式創(chuàng)新。鼓勵和吸引社會資本參與公路基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，創(chuàng)新探索公路養(yǎng)護(hù)管理市場化模式，健全農(nóng)村公路“路長制”，引導(dǎo)公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、黨員干部共同參與公路日常管理，推動公路管理由單一的部門管理向全社會參與的綜合管理轉(zhuǎn)變。三是推進(jìn)公路治理權(quán)力監(jiān)督。樹立開放的心態(tài)，把社會關(guān)注、媒體監(jiān)督、群眾投訴作為送上門來的服務(wù)，將其作為治理公路的重要資源和手段，強化溝通協(xié)調(diào)、促進(jìn)共識、推進(jìn)工作，營造全社會愛路、護(hù)路、建路的良好氛圍。