提高檢察機(jī)關(guān)基層法律監(jiān)督質(zhì)效的實(shí)踐與思考

高伶玉

【摘? 要】 檢察機(jī)關(guān)是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要力量，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提升法律監(jiān)督質(zhì)效是其新時(shí)代法律監(jiān)督工作的根本任務(wù)。如何將法律監(jiān)督的觸角延伸到人民群眾中去是檢察機(jī)關(guān)一直探索的問(wèn)題，文章對(duì)K市人民檢察院法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)工作實(shí)踐特點(diǎn)及存在問(wèn)題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的完善思路，以推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更新基層法律監(jiān)督理念，密切與基層群眾之間的聯(lián)系，提升基層法律監(jiān)督質(zhì)效。

【關(guān)鍵詞】 檢察機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督；基層探索

一、基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)概況

基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)是K市檢察機(jī)關(guān)為激活法律監(jiān)督“末梢神經(jīng)”的首創(chuàng)性制度，是指檢察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置工作聯(lián)系點(diǎn)，通過(guò)聘請(qǐng)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員收集涉檢信息，提供案件線索，全面履行立案監(jiān)督、民事支持起訴、行政實(shí)質(zhì)性化解、公益訴訟監(jiān)督、未成年人保護(hù)監(jiān)督、法治宣傳、社情民意調(diào)查等職能，旨在充分利用群眾力量推動(dòng)法律監(jiān)督工作高質(zhì)效發(fā)展，堅(jiān)持治已病與治未病相結(jié)合，把人民群眾對(duì)檢察工作的新需求與能動(dòng)司法相結(jié)合，打通通往千家萬(wàn)戶(hù)的最后一公里。

目前，K市檢察院已在全市10個(gè)縣區(qū)11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）設(shè)立了基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)，聘任兩百余名基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，在檢察機(jī)關(guān)與人民群眾之間架起橋梁?；鶎臃杀O(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)目前正在黃河流域生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、解決群眾急難愁盼問(wèn)題上發(fā)揮著積極作用。其中，僅K市W縣Z鎮(zhèn)基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)僅成立3個(gè)多月，就圍繞群眾法治需求，開(kāi)展普法宣傳3次；收集發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督、公益訴訟等各類(lèi)案件線索16條；為3名困難群眾申請(qǐng)了司法救助資金；加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，排查違法占用耕地建房案件線索3件，復(fù)耕耕地3.6畝、基本農(nóng)田605平方米等，取得了顯著的工作成效，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律監(jiān)督保障。

二、基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐特點(diǎn)

（一）強(qiáng)化制度保障，推動(dòng)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)規(guī)范運(yùn)行

該市檢察院機(jī)關(guān)堅(jiān)持系統(tǒng)全面的原則，為基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范運(yùn)行提供制度保障。一是制訂印發(fā)《K市檢察機(jī)關(guān)基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法（試行）》，明確了基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制和職責(zé)任務(wù)。《實(shí)施辦法（試行）》中明確要求市縣兩級(jí)檢察院組成基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由兩級(jí)院的檢察長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)工作。同時(shí)，設(shè)立基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)統(tǒng)籌調(diào)度機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)信息收集、甄別、移交以及聯(lián)絡(luò)員的日常聯(lián)系工作。市檢察院專(zhuān)門(mén)設(shè)置調(diào)度中心統(tǒng)籌全市基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)日常事務(wù)，并與12309檢察服務(wù)中心、群眾來(lái)訪來(lái)信辦理中心、“三結(jié)合”基層法律監(jiān)督統(tǒng)籌調(diào)度中心相互配合，以“一攬子”措施提升K市檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力。二是制訂《K市檢察機(jī)關(guān)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員工作細(xì)則（試行）》，從人員構(gòu)成上著手，聘請(qǐng)鄉(xiāng)賢、老教師、各級(jí)人大代表、優(yōu)秀企業(yè)家、鄉(xiāng)村致富能手等人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，充分利用上述人員的鄰里威望、處事能力來(lái)解決基層問(wèn)題、收集法律監(jiān)督線索，力求把矛盾化解在基層，把監(jiān)督觸角扎根在基層，把隱患化解于未然。三是全市兩級(jí)檢察院為聯(lián)絡(luò)員履職提供堅(jiān)實(shí)保障。在履行完聘請(qǐng)手續(xù)后及時(shí)跟進(jìn)，通過(guò)定期座談、線上溝通等方式保持經(jīng)常性溝通，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)各種方式拓展聯(lián)絡(luò)員法律監(jiān)督能力。根據(jù)工作機(jī)制，調(diào)度機(jī)構(gòu)成員、員額檢察官定期前往基層聯(lián)系點(diǎn)走訪調(diào)研、開(kāi)展工作，重在解決疑難復(fù)雜問(wèn)題，必要時(shí)與聯(lián)系點(diǎn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出所、司法所、綜治辦進(jìn)行協(xié)調(diào)，開(kāi)展會(huì)商，還可成立臨時(shí)工作統(tǒng)籌小組，確保監(jiān)督工作有序開(kāi)展。四是加強(qiáng)督查督導(dǎo)，確保發(fā)揮實(shí)效。全市兩級(jí)檢察院的檢務(wù)督察處負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，K市市檢查院成立常態(tài)化督導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)小組，由副檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng)，抽調(diào)民行、公益訴訟、控申部門(mén)精干力量為成員，通過(guò)定期督導(dǎo)督查，走訪群眾和法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)問(wèn)題，并向本級(jí)院匯報(bào)。力求通過(guò)制度性保障確保法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行，爭(zhēng)取在行政實(shí)質(zhì)性化解、公益訴訟監(jiān)督、未成年人保護(hù)監(jiān)督、法治宣傳、社情民意調(diào)查等方面發(fā)揮積極作用。

（二）強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高聯(lián)絡(luò)點(diǎn)工作實(shí)效

K市人民檢察院積極探索新時(shí)代對(duì)法治工作的新形勢(shì)新變化，拓展法律監(jiān)督職能，主動(dòng)深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，切合基層發(fā)展實(shí)際，服務(wù)中心發(fā)展大局，力求將法律監(jiān)督的觸角最大限度延伸到基層群眾中去。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，K市檢察機(jī)關(guān)勇?lián)?zé)任，響應(yīng)“讓黃河成為造福人民的幸福河”的號(hào)召，積極參與黃河流域保護(hù)工作，在法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索成立黃河（本市段）保護(hù)“五點(diǎn)一線”聯(lián)動(dòng)體，在黃河流經(jīng)開(kāi)封段的五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層聯(lián)系點(diǎn)，堅(jiān)持“河文、河林、河城”一體保護(hù)，立足公益訴訟，推進(jìn)“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以黃河為軸線的水上、水中、水下、林、地、湖、草、河岸等生態(tài)資源全覆蓋保護(hù)；以黃河文化為核心的歷史文化名城名鎮(zhèn)、文物、歷史建筑、水文化遺產(chǎn)、農(nóng)耕文化遺產(chǎn)、地名文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等文化資源全覆蓋保護(hù)，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)、左右聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，形成整體工作合力，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供立體化、系統(tǒng)性司法保障。充分發(fā)揮黃河（本市段）沿線基層院合力作用，共同將黃河保護(hù)好，將黃河文化傳承好，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)檢察力量。

三、基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)落實(shí)中存在的問(wèn)題分析

（一）基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)落實(shí)機(jī)制有待完善

基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)目前還在試行階段，體制機(jī)制不夠完善，缺乏有效的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致在實(shí)踐過(guò)程中少部分法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員的積極性、主動(dòng)性不高。健全的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制和強(qiáng)有力的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制有待建立和落實(shí)，以保證基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)健康、持續(xù)地發(fā)展。

（二）基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍水平有待提高

根據(jù)《K市檢察機(jī)關(guān)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員工作細(xì)則（試行）》規(guī)定，基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員多為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢、老教師等，在基層社會(huì)中，這些人員往往是當(dāng)?shù)氐拇甯刹?。從?duì)伍組建中可以看出，一方面，基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員身份較單一，集中在當(dāng)?shù)貛酌型娜水?dāng)中；另一方面，多重身份的疊加很有可能導(dǎo)致聯(lián)絡(luò)員在工作中忽視自己的法律監(jiān)督職責(zé)。此外，在充分肯定聯(lián)絡(luò)員們所具有的較高群眾威信和較強(qiáng)的矛盾解決能力外，也更應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到，大部分聯(lián)絡(luò)員缺乏專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)與法律素養(yǎng)，雖然能利用基礎(chǔ)的知識(shí)解決如家庭糾紛、鄰里糾紛等問(wèn)題，但是對(duì)監(jiān)督線索、犯罪線索挖掘等工作，處理起來(lái)明顯吃力，這也在一定程度上阻礙了其作用的發(fā)揮。

（三）基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

目前，基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)還處于試運(yùn)行狀態(tài)，僅僅是在有代表性或是有特殊意義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，而未能實(shí)現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。未設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾有法律問(wèn)題或是提供法律監(jiān)督線索時(shí)往往需要前往縣區(qū)檢察院或是設(shè)有聯(lián)系點(diǎn)的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一定程度上給群眾辦事帶來(lái)了不便，同時(shí)也不利于案件線索、犯罪線索以及監(jiān)督線索的快速反饋、快速處理，不利于法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)工作的持續(xù)性開(kāi)展。

四、完善基層法律監(jiān)督工作的主要思路

基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的建立和推廣，是K市檢察機(jī)關(guān)完善基層法律監(jiān)督的一次有益嘗試，推動(dòng)基層法律監(jiān)督工作實(shí)效還需要完善的落實(shí)機(jī)制、高素質(zhì)的基層法律監(jiān)督隊(duì)伍和緊跟時(shí)代發(fā)展的工作方法。

（一）加強(qiáng)基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)落實(shí)機(jī)制建設(shè)

良好的機(jī)制是基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行的關(guān)鍵。一是構(gòu)建完善的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制激發(fā)工作活力?？荚u(píng)激勵(lì)機(jī)制要包含完善的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制?？?jī)效考核指標(biāo)要具有彈性、靈活可實(shí)施性，需要針對(duì)各個(gè)縣區(qū)法律監(jiān)督工作的實(shí)際情況來(lái)確定?？己酥笜?biāo)包括完成基本工作任務(wù)的基礎(chǔ)性指標(biāo)和本縣區(qū)內(nèi)特色法律監(jiān)督工作的延展性指標(biāo)。此外，要密切關(guān)注某一特定領(lǐng)域內(nèi)基層法律監(jiān)督工作的發(fā)展變化，實(shí)現(xiàn)考評(píng)的動(dòng)態(tài)化。可以利用暗訪群眾、抽查工作等方式，對(duì)基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)工作的實(shí)效進(jìn)行檢驗(yàn)檢查，并將檢查結(jié)果納入最后考核績(jī)效范圍，提高基層法律監(jiān)督工作的積極性。同時(shí)，要建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制?；鶎臃杀O(jiān)督聯(lián)絡(luò)員工作在基層法律監(jiān)督的第一線，評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)先應(yīng)向基層工作者傾斜。對(duì)工作積極性高、踏實(shí)有實(shí)效的，應(yīng)通過(guò)一定的方式進(jìn)行激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)工作積極性不高、重視程度不夠、落實(shí)要求不到位的，市檢察院應(yīng)及時(shí)發(fā)出建議書(shū)和整改通知，必要時(shí)進(jìn)行約談。對(duì)基層法律監(jiān)督工作造成不良后果的，應(yīng)依法進(jìn)行處理，確?；鶎臃杀O(jiān)督工作平穩(wěn)、有序進(jìn)行。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)推動(dòng)工作落實(shí)。依托基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的建立，常態(tài)化推動(dòng)基層法律監(jiān)督工作的落實(shí)。將各個(gè)縣區(qū)內(nèi)一定時(shí)間發(fā)生的重點(diǎn)難點(diǎn)法律問(wèn)題，納入業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍內(nèi)，按季度或者年度協(xié)同相關(guān)部門(mén)對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析、解決，提高基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)效。此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)考慮在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)普通縣區(qū)法律監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)基層法律監(jiān)督工作全覆蓋。三是引入社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)工作開(kāi)展?；鶎臃杀O(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的一項(xiàng)重要措施，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)官網(wǎng)、官微等渠道定期向社會(huì)公布基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)工作的實(shí)際情況，接受社會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，及時(shí)接收來(lái)個(gè)各方的意見(jiàn)和建議。開(kāi)展群眾滿意度調(diào)查，切實(shí)將基層法律監(jiān)督工作做實(shí)、做細(xì)，做到讓群眾滿意。

（二）加強(qiáng)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員的隊(duì)伍建設(shè)

隊(duì)伍建設(shè)是基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。一是要完善基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員聘任機(jī)制。基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員需要具備一定的法律素養(yǎng)和較強(qiáng)的責(zé)任心，在選聘過(guò)程中要公平、公正、透明，破除固有的思想，讓有能力、對(duì)基層法律監(jiān)督工作感興趣的人員加入進(jìn)來(lái)，提高基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍的質(zhì)量。二是加強(qiáng)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)。加強(qiáng)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)迫在眉睫。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立聯(lián)絡(luò)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，通過(guò)集中授課、自主學(xué)習(xí)、定期考試等方式，提升聯(lián)絡(luò)員的業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)。檢察機(jī)關(guān)作為普法工作主體單位，其可以在基層普法的過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)聯(lián)絡(luò)員的法律知識(shí)培訓(xùn)。三是增強(qiáng)群眾參與基層法律監(jiān)督的意識(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該利用重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重要日期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)的基層法律監(jiān)督宣傳教育活動(dòng)。通過(guò)舉辦活動(dòng)、基層宣講、發(fā)放宣傳頁(yè)、座談會(huì)、小劇臺(tái)等方式，提高人民群眾的法律意識(shí)，積極引導(dǎo)群眾有序地參與到基層法律監(jiān)督工作中。此外，檢察機(jī)關(guān)可與高校法學(xué)專(zhuān)業(yè)進(jìn)行合作，以高校法學(xué)生暑期社會(huì)實(shí)踐、“送法下鄉(xiāng)”等活動(dòng)為契機(jī)，開(kāi)展普法宣傳工作；以高校實(shí)踐教學(xué)改革為依托，加強(qiáng)基層法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員的培養(yǎng)。

（三）創(chuàng)新工作方式方法

一是建立典型案例宣傳發(fā)布機(jī)制。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，融媒體平臺(tái)的宣傳和教育作用不容忽視。基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)行過(guò)程中，要及時(shí)發(fā)掘、總結(jié)縣區(qū)中的熱點(diǎn)事件、重點(diǎn)難點(diǎn)案件，深入分析基層法律監(jiān)督工作有效方式和典型意義，形成典型案例。利用官方媒體平臺(tái)，通過(guò)新聞報(bào)道、短視頻、直播等方式，常態(tài)化宣傳發(fā)布典型案例，一方面，可以加強(qiáng)人民群眾的法律意識(shí)，提高對(duì)基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)工作的認(rèn)可度，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境；另一方面，可以在宣傳典型案例的同時(shí)，樹(shù)立基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)的標(biāo)桿，將好的做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)向社會(huì)公布，對(duì)其他基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)有借鑒意義。二是加強(qiáng)數(shù)字檢察建設(shè)。傳統(tǒng)法律監(jiān)督受監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式的限制，已經(jīng)難以滿足數(shù)字時(shí)代的新需求。數(shù)字檢察是基層法律監(jiān)督手段的重大革新，其主要借助智能化、數(shù)字化的載體，通過(guò)收集、分析和應(yīng)用數(shù)據(jù)，依托法律監(jiān)督的模型及配套設(shè)施創(chuàng)新監(jiān)督方式。同時(shí)，還可以利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)與其他司法部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，協(xié)同推進(jìn)解決問(wèn)題。在實(shí)施過(guò)程中，數(shù)據(jù)收集應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納總結(jié)并得出最優(yōu)方案，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“智慧監(jiān)督”，打開(kāi)基層法律監(jiān)督的新天地。