民宿，一場有名無份的尷尬

黃磊

近期，佛山市南海區(qū)正式印發(fā)《佛山市南海區(qū)文化體育局民宿建設扶持辦法》，每年由南海區(qū)財政安排500萬元專項資金用于扶持民宿建設發(fā)展和評級獎勵，為南海區(qū)民宿發(fā)展提供政策和資金扶持。而在成都，警方對住改商的民宿則以違反《治安管理處罰法》和《四川省旅店業(yè)治安管理辦法》，依法予以取締。兩種政策反差間，折射出民宿有名無份的尷尬。

主體資格的先天不足

良好的規(guī)則導向應當是政策與法律琴瑟共鳴，必要的制度約束作為市場行為的底線，從而讓市場在資源配置中起決定性作用。反過來，如果政策、法律不相匹配甚至矛盾的話，那市場行為就難以得到規(guī)范，在利潤的刺激下呈現(xiàn)出野蠻生長的狀態(tài)。作為旅游經(jīng)濟的新業(yè)態(tài)，民宿結合了當?shù)氐娜宋木坝^、自然環(huán)境以及生產(chǎn)生活方式，為旅游者提供了更多的便捷，也提供了更加深入的實地體驗。相對傳統(tǒng)的酒店來說，它能夠帶來更多的附加值：能夠讓閑置資源再利用，幫助當?shù)鼐用駛兙偷厝〔?，在家門口低成本創(chuàng)業(yè)；另外，它能夠讓傳統(tǒng)文化、古建筑得到更多的重視，以民宿體驗的方式得到保護并予以傳承，有利于促進文化、旅游和經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

隨著信息技術的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)支付的便捷，游客個性化的需求得到了更多的滿足，業(yè)主推介、個體評價等方式也助力推動民宿文化傳播，讓民宿經(jīng)濟得以迅猛發(fā)展。有數(shù)據(jù)預測，到2020年民宿市場將達到300億元規(guī)模。針對這種趨勢，國家政策層面明確給予支持：2015年，國務院頒發(fā)《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》，指明“積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長租公寓”的方向；2016年發(fā)改委、中宣部、科技部等十部門聯(lián)合出臺了《關于促進綠色消費的指導意見》，宣布“支持發(fā)展共享經(jīng)濟，鼓勵個人閑置資源有效利用，有序發(fā)展網(wǎng)絡預約拼車、自有車輛租賃、民宿出租、舊物交換利用等”；兩會期間，全國工商聯(lián)向全國政協(xié)十三屆第一次會議提交《關于促進民宿健康發(fā)展的提案》……

但相對政策的鼓勵態(tài)度，相應的法律法規(guī)卻顯得滯后且過于沉默?；谏敭a(chǎn)安全考慮，住宿營業(yè)類的行業(yè)離不開消防、治安、衛(wèi)生等部門的審批，民宿雖然市場反響熱烈、發(fā)展?jié)摿嫶?，但在缺乏相關部門給予法律認可的主體“名分”之下，往往意味著經(jīng)營的風險。這種有名無實、有名無份的不定態(tài)既不利于產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，也不利于產(chǎn)業(yè)的規(guī)范管理。

管理的冰與火

地方政府對民宿的態(tài)度與旅游的產(chǎn)業(yè)周期不無關系。在當?shù)芈糜螛I(yè)尚未發(fā)展或剛剛起步時，地方政府大都采取支持的態(tài)度，無論是站在引進民間資金角度，還是站在做強做大當?shù)禺a(chǎn)業(yè)方面，亦或是提升旅游環(huán)境品質(zhì)，增加工作崗位、提高當?shù)孛癖娛杖?，地方政府都會采取默許或是鼓勵的方式。

但無序發(fā)展的野蠻態(tài)又帶來“成長的煩惱”，控制規(guī)模、規(guī)范發(fā)展往往成為了一些城市的選擇。例如成都，據(jù)今年5月份網(wǎng)絡預訂平臺數(shù)據(jù)顯示，以民宿（含客棧）或短租共享住宿設施名義登記的經(jīng)營單位突破2萬家。針對這種民宿規(guī)模，地方政府就更加側重于管理，防止這種野蠻生長對社會治安、綜合治理帶來影響。

值得肯定的是，不少地方政府出臺了不少管理辦法。例如北京市制定《鄉(xiāng)村民俗旅游戶餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》、湖南省制定《〈旅游家庭旅館基本條件與評定〉地方標準實施辦法》、廈門市發(fā)布《關于進一步促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展意見的通知》。最值得一提的是，2018年9月17日成都市旅游局通過其官網(wǎng)發(fā)布的《成都市民宿管理辦法（征求意見稿）》。

該意見稿不僅對民宿本身進行了界定，明確民宿是指利用自有產(chǎn)權或者使用權的住宅或者其他民用建筑開辦的，由主人參與接待，為消費者提供體驗當?shù)刈匀弧⑽幕c生產(chǎn)生活方式的小型住宿接待服務設施。更為重要的是，它從民宿的開辦條件、申報備案、經(jīng)營規(guī)范、監(jiān)督管理、法律責任等六個方面，提出了較全面的規(guī)范管理要求。作為產(chǎn)業(yè)周期相對較長，規(guī)模相對較大的城市，成都以這種方式對民宿業(yè)在認識、規(guī)制、發(fā)展上既做到了歸納，也是對完善民宿市場監(jiān)管、推進民宿業(yè)健康發(fā)展的一個積極探索，對其他后發(fā)城市具有借鑒意義。

然而，這些辦法和制度更多是停留在行業(yè)管理及標準化、規(guī)范化的層面，且地方規(guī)定終究并非國家法律法規(guī)，無論從位階角度還是從效力層面而言都不能與國家法律法規(guī)相提并論。從一定程度上來說，相關監(jiān)管部門如果以國家法律法規(guī)進行懲治依舊是有法可依。也正因為此，民宿本身依舊是不明確態(tài)，處于風險依舊之下，冰火游離之間。

民間的愛與恨

從旅游者角度來說，人們樂意享受便捷、實惠而充滿本土氣息的民宿服務。但換成民宿的鄰居身份時，很多人并不歡迎：一方面不想平靜的生活被這些租客們干擾，另一方面由于人來人往、人員成分復雜且大都沒有身份登記，給原本封閉而安全的小區(qū)帶來了安全隱患。從一定意義上來說，人們對這種業(yè)態(tài)更多是享受，希望出行就在身邊，但內(nèi)心深處卻又不情愿讓這種業(yè)態(tài)真正走進自己的生活圈，這無疑也是一組矛盾。

從房屋承重墻拆除的改造隱患，到開放式格局帶來的喧鬧擾民；從隨意進入小區(qū)的陌生人群，到垃圾隨意丟棄、房間物品失竊、偷窺等問題，房主、業(yè)主及租客間雞毛蒜皮式的矛盾累積到一定程度時，就會以沖突方式表現(xiàn)出來。

究其原因，一方面與游客個人素質(zhì)有關；另一方面很多民宿經(jīng)營者擅長于裝潢，但卻疏于管理，缺乏對租住者的制約及管控；其三則是入住者與小區(qū)業(yè)主間的相鄰權主體又不適格，產(chǎn)生矛盾時往往難以調(diào)解。因此，無論是經(jīng)營本身，還是相鄰權的處理，都需要考慮到多方利益，這無疑需要制度規(guī)范。

成都所發(fā)布的民宿管理辦法（征求意見稿）考慮到了這個方面，辦法借鑒了《物權法》中關于“住改商”的相關法條，要求將住宅改變?yōu)槊袼藿?jīng)營性用房的，應通過利害關系業(yè)主同意，并且應當依法申請工商登記注冊，在申請中注明民宿服務內(nèi)容。

風險和挑戰(zhàn)

從經(jīng)營的本質(zhì)而言，民宿經(jīng)濟觸碰了酒店業(yè)及旅館業(yè)的蛋糕，與此同時介入這兩個行業(yè)又不可避免地要進入國家相應的管控范圍。如果民宿在這些管控范圍內(nèi)做不到如酒店業(yè)及旅館業(yè)的嚴格管理，就可能帶來除民事糾紛外的風險與挑戰(zhàn)。

一者是容留型犯罪。當前我國刑法有兩個容留型犯罪，分別是容留他人吸毒罪以及容留賣淫罪。前者是指為他人吸食、注射毒品提供場所的行為，后者則是指允許他人在自己管理的場所賣淫或者為他人賣淫提供場所的行為。容留型犯罪的核心要件是提供場所，這種場所的規(guī)定無疑可以適用于民宿，作為定罪量刑的必要環(huán)節(jié)。主觀故意上經(jīng)營者刻意提供場所的可能性不大，但基于疏于管理或者睜只眼閉只眼的間接故意卻著實有發(fā)生可能。

其二則是消防、治安的安全風險。2017年年初，住建部、公安部、旅游局聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》，對消防設施、培訓等作出要求，疏于管理、引發(fā)火災造成嚴重后果的，可能被追究行政責任乃至刑事責任；同樣，對于具有旅館營業(yè)性質(zhì)的民宿，也應遵照治安管理處罰法等，對入住旅客進行實名登記，否則也將承擔相應的行政責任。

為了降低風險，一些地方采取公安、消防集中培訓、集中審批的方式進行特種許可證辦理，強化民宿經(jīng)營者的責任意識，彌補合法性及規(guī)范化的短板， 保障游客人身以及財產(chǎn)的安全。與此同時，民宿業(yè)也通過行業(yè)協(xié)會的方式推動規(guī)范化管理水平，這對于統(tǒng)一民宿運營標準，規(guī)范民宿營業(yè)行為，提高行業(yè)自律，降低經(jīng)營風險都具有積極意義。

但要從根源上解決當前民宿這種法理上有名無實、有名無份的尷尬，還需要在國家層面出臺相應的法律法規(guī)，賦予民宿經(jīng)營者主體身份，減少事前審批和許可、強化事中事后監(jiān)管，在激發(fā)民宿經(jīng)營活力的同時，更好地維護民眾利益。