鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地托管制度的困境與法律對策

顧向一，劉永強

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211100)

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一重大決策部署既是應(yīng)對新時代我國社會主要矛盾變化的行動指南，也是我國鄉(xiāng)村發(fā)展走向“浴火重生”的開始，為新時代做好“三農(nóng)”工作指明了方向?，F(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，要把鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興銜接好，使農(nóng)村生活奔向現(xiàn)代化，越走越有奔頭[1]。鄉(xiāng)村振興當(dāng)務(wù)之急是振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，保障農(nóng)田生產(chǎn)。因此，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐、帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的關(guān)鍵舉措?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào)，推進鄉(xiāng)村振興要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的關(guān)鍵要素，以流轉(zhuǎn)形式為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟的提升。最近幾年一種規(guī)模化經(jīng)營的新形式——土體托管在各省(市、區(qū))農(nóng)村地區(qū)得到了大力宣傳和推廣，已有星火燎原之勢。2017年9月原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見》，對今后土地托管的規(guī)范發(fā)展和重點工作提出了總體要求。實踐證明，土地托管破解了當(dāng)前困擾農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸問題，為鄉(xiāng)村振興提供了產(chǎn)業(yè)保障[2]。然而，鄉(xiāng)村人口流失嚴(yán)重，耕地撂荒現(xiàn)象突出，一直束縛著全面振興的實現(xiàn)，土地托管制度方興未艾，有必要對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地托管制度的發(fā)展現(xiàn)狀展開研究，“看病下藥”，以順應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的需求。

1 土地托管制度的產(chǎn)生背景

1.1 農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向規(guī)?；l(fā)展

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出臺將“人人有其田”變?yōu)楝F(xiàn)實，同時基于我國人多地少的現(xiàn)實國情，土地碎化分裂化尤為嚴(yán)重，機械耕作模式運行不便，難以獲得規(guī)模效益。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營無法適應(yīng)城鄉(xiāng)社會的高速發(fā)展，阻礙著農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化變革。規(guī)?；?jīng)營已成為全球各地農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢，對于提高農(nóng)業(yè)競爭力作用顯著?；趯r(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興的高度重視，我國也在積極探索土地規(guī)?；?jīng)營道路。1987年中共中央便明確提出要采取不同形式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”便成為今后農(nóng)業(yè)改革的指引方向[3]。土地流轉(zhuǎn)通過將多個家庭承包的土地集中起來由個別主體單獨進行經(jīng)營，統(tǒng)一耕作、生產(chǎn)，在成片土地的基礎(chǔ)上追求規(guī)模經(jīng)營，能夠取得規(guī)模收益，是農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹饕憩F(xiàn)形式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)擴大了土地經(jīng)營規(guī)模，從而使農(nóng)業(yè)機械設(shè)備更好地發(fā)揮效能，進而推動農(nóng)業(yè)機械化進程。相比一般農(nóng)民而言，集中后的土地在經(jīng)營主體或農(nóng)業(yè)能手中能以較低的成本換取高額的收益。土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展帶動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了生產(chǎn)規(guī)?；?，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開土地的規(guī)?；?jīng)營，這也是推動鄉(xiāng)村振興的強力舉措。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)短板凸顯

土地流轉(zhuǎn)在推動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營上發(fā)揮出了獨特優(yōu)勢，如今在農(nóng)村已是一種非常普遍的現(xiàn)象。但幾十年的實踐也證明土地流轉(zhuǎn)制度是把雙刃劍，在日益成熟的過程中暴露出固有的缺陷。第一，存在農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的現(xiàn)象。盡管法律明文規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的前提是不能改變土地的使用性質(zhì)，但就農(nóng)村的現(xiàn)實情況來看，屢禁不止。一方面，土地流轉(zhuǎn)后出于租金的考慮，流轉(zhuǎn)經(jīng)營方更可能通過種植經(jīng)濟作物以獲得較高的收益，導(dǎo)致土地非農(nóng)化；另一方面，土地性質(zhì)的改變意味著原有土地功能的調(diào)整，對土地的承載力及營養(yǎng)化程度造成損害，甚至破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，難以修復(fù)。第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)背離制度本意。對于農(nóng)民來講，所擁有的土地不僅能夠幫助其解決溫飽問題，更是一份生存“保障”。隨著農(nóng)村年輕勞動力的流失，土地的經(jīng)營主體主要是中老年群體，他們對不完善的社會保障、鄉(xiāng)土的傳統(tǒng)情感、不規(guī)范的土地管理等因素的考量削弱了流轉(zhuǎn)土地的意愿[4]。再加上身體狀況、農(nóng)田設(shè)施等客觀條件的限制，流轉(zhuǎn)土地迫不得已。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民依然享有承包權(quán)，但經(jīng)營權(quán)喪失，無法再從事土地生產(chǎn)。第三，流轉(zhuǎn)操作流程失范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的訂立與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)聯(lián)甚密，缺少規(guī)范的程序和合同形式難以有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益，這也是引起糾紛爭議的主要原因。雙方較多通過口頭達(dá)成合意，致使權(quán)責(zé)不明。承包主體往往傾向于短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，對土地的成本投入考慮慎重，易形成經(jīng)營的短期行為。

1.3 農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；奶岢?/h3>

土地流轉(zhuǎn)并非農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的唯一手段，在其自身局限日益暴露的同時，也帶來了一些誤解，如土地規(guī)?；?jīng)營就是土地的規(guī)?；?，生產(chǎn)規(guī)模化的實現(xiàn)就是農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展的目標(biāo)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的局限性表明，農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的眼光需要從生產(chǎn)規(guī)模化發(fā)生轉(zhuǎn)變或升級。土地經(jīng)營的好壞取決于2個因素：一是土地本身，二是農(nóng)業(yè)服務(wù)，即耕作的過程化操作。土地規(guī)模經(jīng)營需要購買農(nóng)機服務(wù)完成生產(chǎn)，由服務(wù)規(guī)模經(jīng)營提供支撐[5]。自此“服務(wù)規(guī)模化”的概念作為“生產(chǎn)規(guī)?；钡膶Ρ缺惶岢觯⒅饾u得到學(xué)界的認(rèn)同。土地托管機制的萌芽正好契合農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；穆窂剑诖俪赏恋丶械耐瑫r也提供專業(yè)規(guī)模的農(nóng)業(yè)服務(wù)，是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新方式。從生產(chǎn)規(guī)模化轉(zhuǎn)向服務(wù)規(guī)?；乾F(xiàn)階段順應(yīng)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要選擇。

2 農(nóng)村土地托管制度的現(xiàn)狀及規(guī)范梳理

2.1 土地托管制度現(xiàn)狀

土地托管是在農(nóng)村土地經(jīng)營的長期實踐中逐漸形成的，這就致使各地對土地托管的理解不一，現(xiàn)實中的操作也存在差別。學(xué)界對土地托管尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，但都離不開其與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系闡釋。張忠明等認(rèn)為，土地托管實質(zhì)上是土地流轉(zhuǎn)的一種特殊形式，是土地流轉(zhuǎn)適應(yīng)發(fā)展的創(chuàng)新[6]；袁日進等認(rèn)為，土地托管與土地流轉(zhuǎn)存在本質(zhì)區(qū)別，二者在權(quán)利、風(fēng)險承擔(dān)、租金、土地規(guī)模等方面均有不同[7]。2017年9月原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見》對土地托管的概念作出了界定，是指農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。其本質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，能夠解決“誰來種地”的難題。農(nóng)民對土地的收成正常收益，托管主體根據(jù)其提供的服務(wù)內(nèi)容受益。

土地托管的實踐最早可以追溯至20世紀(jì)80年代，已有30多年發(fā)展歷程。不過剛開始并未有托管的認(rèn)識，而是“代營”，即湖北省農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地代營，農(nóng)民委托他人代為經(jīng)營自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但當(dāng)時這種模式僅出現(xiàn)在個別地區(qū)，沒有向外部傳播，發(fā)展較緩慢。進入21世紀(jì)，得益于山東等省份的大力探索和宣傳，土地托管制度逐漸形成、普及，并真正以“托管”的面貌發(fā)展起來，各地在成功案例的帶領(lǐng)下也如火如荼地展開相關(guān)實踐。2013年山東省首創(chuàng)將土地托管作為不流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；男侣窂絒8]。隨后，山東省各地方政府通過增加財政投入大力支持土地托管的發(fā)展和宣傳，中央領(lǐng)導(dǎo)對其也越發(fā)關(guān)注。山東省土地托管服務(wù)規(guī)模迅速擴大，服務(wù)組織多元化，服務(wù)內(nèi)容全面化，處于全國領(lǐng)先地位。2016年，全國僅供銷合作社托管的土地就已涉及28個省份，面積達(dá)到666.67萬hm2，囊括小麥、水稻、棉花、花生等多種農(nóng)作物。目前，土地托管已經(jīng)覆蓋全國絕大多數(shù)省份，快速發(fā)展，但同時又呈現(xiàn)出部分地區(qū)水平較高、部分地區(qū)剛開始起步的差異特征。為對農(nóng)村的土地托管實踐加以指導(dǎo)和規(guī)范，中央和地方相繼出臺了有關(guān)政策文件。

2.2 土地托管法律制度體系

借助北大法寶平臺對我國國家和地方現(xiàn)有土地托管相關(guān)法律及政策進行搜集，以發(fā)部時間、發(fā)布部門和名稱進行梳理(表1)。

表1 土地托管國務(wù)院規(guī)范性文件及地方性法規(guī)

除上述國務(wù)院規(guī)范性文件和地方性法規(guī)外，各省(市、區(qū))還出臺了許多地方規(guī)范性文件，這些政策文件是土地托管法律制度體系的主體部分。最早可以追溯到2014年10月24日原福建省農(nóng)業(yè)廳發(fā)布的《關(guān)于加快培育土地股份和土地托管合作社的通知》(數(shù)據(jù)來源于通過北大法寶檢索的統(tǒng)計結(jié)果，最后訪問時間為2022年09月13日)。個別文件出臺于2014、2015年，其余的基本上都在2017年以后，如原貴州省農(nóng)業(yè)委員會《關(guān)于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管統(tǒng)計工作的通知》，原山西省農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于做好2017年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)試點項目的通知》，原山東省農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的實施意見》等。地方政府及相關(guān)部門出臺的土地托管規(guī)范性文件所涉內(nèi)容多種多樣，包括土地托管試點推行、土地托管指導(dǎo)意見、土地托管情況統(tǒng)計、土地托管合同示范文本等，為農(nóng)村土地托管的大力推行鞏固了法律規(guī)范基礎(chǔ)(圖1)。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地托管制度的困境

3.1 法律保障體系有待完善

從土地托管法律依據(jù)的梳理結(jié)果來看，不難發(fā)現(xiàn)以下幾個特點：第一，在時間上無論是中央或是地方發(fā)布的政策文件都集中在2017年以后，2017年以前寥寥無幾，可見土地托管的法律淵源僅有短短幾年歷史。而土地托管的實踐早在幾十年前就已出現(xiàn)，比較而言，其法律制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐。第二，在法律位階上，現(xiàn)有的土地托管相關(guān)規(guī)定主要為國務(wù)院規(guī)范性文件和地方規(guī)范性文件，僅有一部地方性法規(guī)，即《山西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)條例》。因此，土地托管在當(dāng)前階段只得到國家和地方的政策支持。第三，在名稱上，幾十部規(guī)范性文件多以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管”作出相關(guān)表述，直接表述為“土地托管”的只有少數(shù)。盡管土地托管的含義得到了社會公認(rèn)，但這種做法模糊了中央和地方政府對其的具體態(tài)度。政策文件主導(dǎo)的法律規(guī)范體系往往原則性指導(dǎo)內(nèi)容多，存在穩(wěn)定性弱和強制性差的特點，這在一定程度上對土地托管實踐的約束不足。

總體而言，土地托管制度的法律保障體系較薄弱，缺乏效力強的上位法依據(jù)。主要原因可能在于一是土地托管尚未滿足出臺法律的條件，近些年政策文件的密集頒布是過渡階段；二是土地托管的實踐并未足夠成熟，還不足以與土地流轉(zhuǎn)媲比。土地托管的頂層設(shè)計初具雛形，亟待進一步健全。

3.2 政府服務(wù)職能缺位

土地托管的主體僅為農(nóng)民和托管組織兩方，其實政府也應(yīng)扮演相應(yīng)的角色。政府在政策頒布、合同簽訂、托管服務(wù)監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)中都需要或多或少發(fā)揮其重要職能。土地托管的有效開展應(yīng)當(dāng)正確處理各方關(guān)系，實現(xiàn)多方共贏，這就要求政府加大支持力度[9]。但實際上政府對農(nóng)村土地托管的相關(guān)情況不夠了解和掌握，參與程度不高，難以彰顯其作用。如在某些農(nóng)村地區(qū)，參與土地托管的主要集中為大片土地農(nóng)戶主體，而小塊分散土地農(nóng)戶難以參與。一是地塊分散，托管服務(wù)實施不便；二是農(nóng)戶不了解土地托管政策，存在心理障礙。此時政府需要發(fā)揮作用，但往往缺位，未能提供指導(dǎo)和幫助。在土地托管服務(wù)實施過程中，不能忽視行政力量因素的影響，倘若政府沒有發(fā)揮管理和指導(dǎo)等基本職能，漠視托管行業(yè)發(fā)展會致使政府服務(wù)缺位，土地托管制度難以順利發(fā)展。土地托管主體本應(yīng)是地位平等的雙方，一旦行政力量干預(yù)不當(dāng)，便會打破平衡，傾向于其中一方，這也是部分農(nóng)戶不愿將農(nóng)業(yè)服務(wù)托管出去的顧慮之一。

3.3 農(nóng)民合同意識薄弱

農(nóng)民若想將自己手中的土地托管出去，可以尋找托管服務(wù)主體與之磋商，達(dá)成托管合意后雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。2020年6月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳下發(fā)了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)合同示范文本》推廣使用，遼寧省、安徽省等相繼轉(zhuǎn)發(fā)。盡管該文本非強制性使用文本，但為農(nóng)村土地托管合同的簽訂提供了規(guī)范的指引，有助于維護農(nóng)戶和服務(wù)組織的合法權(quán)益。然而在實際操作中，農(nóng)村土地托管合同仍存在嚴(yán)重的失范問題。一種情況是雙方未簽訂土地托管合同。農(nóng)村仍存在部分農(nóng)民與土地托管主體僅達(dá)成口頭協(xié)議便將生產(chǎn)服務(wù)交給對方，沒有通過書面形式確定下來的情況。在這種情況下，托管服務(wù)主體為逃避責(zé)任往往不會主動提出簽訂托管合同，土地托管行為存在巨大的法律風(fēng)險。另一種情況是托管合同的簽訂不規(guī)范。既可能是托管合同文本本身不規(guī)范，合同內(nèi)容過于粗糙簡略，與示范文本存在較大差距，相關(guān)主體權(quán)利、義務(wù)條款不清晰，未規(guī)定違約責(zé)任等；也可能是簽訂的流程不當(dāng)，因大多數(shù)農(nóng)民文化水平較低或因?qū)献魃绲男刨嚩楸源笠?，不仔?xì)審查托管合同的內(nèi)容或托管服務(wù)主體不主動告知主要內(nèi)容就草草簽了名或按下指印。

上述現(xiàn)象在農(nóng)村土地托管中十分常見，原因主要在于農(nóng)戶主體一方對土地托管政策及制度的認(rèn)識不到位，缺乏合同的簽訂及履行等法律意識。一旦出現(xiàn)問題和糾紛，托管雙方很難明晰彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，極易產(chǎn)生矛盾、糾紛甚至沖突，急需指導(dǎo)和規(guī)范[10]。

3.4 社會配套設(shè)施及機制缺失

對于農(nóng)業(yè)而言，基礎(chǔ)設(shè)施是否完善關(guān)乎耕作成本的投入、效率和產(chǎn)量。土地托管市場發(fā)展緩慢的主要原因之一是農(nóng)村相關(guān)配套設(shè)施及機制落實不到位，重要的農(nóng)業(yè)硬件缺少或較落后，難以使用，尤其是在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)。原則上，政府和民間主體分別在外部性較強和較弱的社會化服務(wù)項目發(fā)揮作用，但實際上的表現(xiàn)都明顯乏力[11]。一方面，托管主體基于農(nóng)業(yè)托管服務(wù)本身的風(fēng)險，在投資建設(shè)配套設(shè)施上表現(xiàn)得猶豫不決，擔(dān)心沒有足額的回報。另一方面，在農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不足，機械化水平不高的前提下，農(nóng)戶難以放心地將土體托管出去，既怕減少實際獲益，也怕土地遭到破壞，影響后續(xù)使用。部分農(nóng)村地區(qū)的通用基礎(chǔ)設(shè)施也存在較大的缺陷，如入村道路崎嶇不平，甚至還沒有硬化；水利灌溉設(shè)施破舊損壞，難以維持土地用水需求等。而托管主體提供生產(chǎn)服務(wù)常常會用到大型化、機械化的農(nóng)業(yè)設(shè)備，農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施上的局限將它們拒之門外，土地托管推行困難。

一旦土地托管出去，農(nóng)村的空閑勞動力會逐漸增多，尤其是全托管模式，這些農(nóng)民會面臨嚴(yán)峻的就業(yè)問題，不能得到妥善處置也會制約土體托管市場的建設(shè)，甚至影響農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此就業(yè)引導(dǎo)和維穩(wěn)機制十分必要，但是地方在該方面的工作還缺乏力度。當(dāng)前土地托管仍處于初步發(fā)展階段，管理制度規(guī)范化不足，實際操作存在諸多問題，農(nóng)民自發(fā)尋找土地托管容易誘發(fā)風(fēng)險和矛盾，還需要有針對性的風(fēng)險防范及糾紛化解措施保障托管市場的運營，避免市場混亂和不正當(dāng)競爭。

4 推動土地托管制度助力鄉(xiāng)村振興的法律對策

4.1 健全土地托管制度頂層設(shè)計

土地托管作為一種法律關(guān)系涉及主體間的權(quán)責(zé)利，有必要對相關(guān)行為和操作進行規(guī)范，應(yīng)當(dāng)有完善的法律保障體系。針對當(dāng)前土地托管法律規(guī)范的缺陷，需要采取對應(yīng)的措施加以改進。第一，及時修正已有的相關(guān)法律。雖然土地流轉(zhuǎn)也未頒布專門法，但已形成較完善的法律規(guī)范體系。我國憲法，基本法律如民法典，一般法律如土地管理法、農(nóng)村土地承包法等都有土地流轉(zhuǎn)可參考的直接規(guī)定，土地權(quán)能的流轉(zhuǎn)能夠做到有法可依。反觀土地托管，在一系列土地相關(guān)法律規(guī)范中均難以找到明確條款。應(yīng)當(dāng)總結(jié)土地托管的實踐經(jīng)驗，明確其與土地流轉(zhuǎn)的界限，并在土地管理法和農(nóng)村土地承包法中適當(dāng)體現(xiàn)出來，充實上位法依據(jù)。第二，優(yōu)化土地托管的政策環(huán)境。中央和地方在不斷推出政策文件的同時，應(yīng)避免隨波逐流。一方面需要有重點的加大投入、補貼、貸款等方面的政策扶持力度[12]，另一方面也應(yīng)因地制宜，注重政策文件的地方適用性，為土地托管培育良好的政策環(huán)境。此外，根據(jù)復(fù)雜的社會發(fā)展形勢和農(nóng)村土地情況，政策文件需具備靈活性，便于執(zhí)行。

4.2 強化政府的服務(wù)功能

在土地托管中，政府應(yīng)當(dāng)積極主動指導(dǎo)，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，由農(nóng)民和托管主體自愿達(dá)成協(xié)議。各級農(nóng)業(yè)部門在組織領(lǐng)導(dǎo)中探索建立相應(yīng)的工作機制，成立多部門共同參與的土地托管試點領(lǐng)導(dǎo)小組[13]。政府應(yīng)當(dāng)大力支持農(nóng)民將土地托管出去：第一，做好服務(wù)者。在頂層設(shè)計上，通過法律和政策為土地托管創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，制定土地托管優(yōu)惠政策和托管服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。采取措施培育數(shù)量充足且優(yōu)質(zhì)的托管主體，避免托管市場供大于求，托管主體素質(zhì)能力參差不齊。引導(dǎo)托管主體確定合理的服務(wù)價格，防止價格壟斷。地方財政富裕的情況下可以考慮設(shè)立土地托管基金項目，即使農(nóng)戶享受基本經(jīng)濟保障，又可以降低托管主體的服務(wù)成本。第二，做好監(jiān)管者。建立完備的土地托管監(jiān)督體系，加強對土地托管合同的監(jiān)管和對托管主體資格的審查，規(guī)范托管主體的服務(wù)行為，努力營造和諧公平競爭的托管市場。

村民委員會作為基層自治組織是最接近土地托管雙方的主體，具有較強的組織協(xié)調(diào)和化解糾紛的能力。相比鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在土地托管中的地位更加突出，在面對分散農(nóng)戶參與托管困難時，可以通過宣傳推廣、勸導(dǎo)和土地置換等手段促進土地集中連片，從而提高農(nóng)戶的托管意愿[14]。應(yīng)當(dāng)重視村級組織在推動農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營和協(xié)調(diào)化解托管爭議的作用，提高政府在土地托管中的服務(wù)能力。此外，政府應(yīng)當(dāng)加強土地托管相關(guān)政策內(nèi)容的宣傳工作，盡可能利用通俗易懂的方式傳達(dá)給農(nóng)民。及時總結(jié)各地區(qū)農(nóng)業(yè)托管的服務(wù)經(jīng)驗，結(jié)合廣播、電視等媒體宣傳托管成效、農(nóng)民反響及優(yōu)秀托管案例。通過設(shè)立獎勵鼓勵托管主體提升服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新服務(wù)模式。

4.3 增強農(nóng)民簽訂合同的意識

托管合同對于土地托管服務(wù)項目的達(dá)成和履行至關(guān)重要，能夠減少糾紛，化解爭議。因此，不能忽略合同因素對土地托管的影響，強化農(nóng)民自身對利益維護的意識。首先應(yīng)抓緊制定土地托管合約談判、締結(jié)和履行的相關(guān)規(guī)則，細(xì)化各方權(quán)利與義務(wù)，從而為糾紛調(diào)解、責(zé)任認(rèn)定等提供判定準(zhǔn)則和基礎(chǔ)[15]。農(nóng)民與托管主體就服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、費用、雙方權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任及爭議解決方式等重要事項協(xié)商確定并簽訂書面合同。合同簽訂的前提必須為雙方自主自愿、協(xié)商一致，農(nóng)民作為相對弱勢一方，尤其應(yīng)當(dāng)注重其及家庭成員的集體意愿。地方政府下發(fā)有土地托管合同標(biāo)準(zhǔn)文本的，應(yīng)盡可能按照規(guī)范制作合同，若沒有土地托管合同標(biāo)準(zhǔn)文本，合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括上述重要事項。村民委員會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以指導(dǎo)托管雙方簽訂土地托管服務(wù)合同，合同應(yīng)當(dāng)一式多份，必要時提交一份給政府土地管理部門進行備案。地方政府對土地托管合同范本的制定也需要遵循因地制宜的特點，針對農(nóng)村不同類型的土地或不同的土地托管服務(wù)分別制定相應(yīng)的示范文本。托管合同重在厘清托管雙方的權(quán)利和義務(wù)，降低糾紛的發(fā)生程度，同時促進土地托管的規(guī)范化發(fā)展。由此在規(guī)范合同文本和簽訂流程的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民充分認(rèn)識簽訂托管合同的意義。

4.4 全方位建設(shè)土地托管配套機制

土地托管制度的成熟離不開全方位的配套體系建設(shè)，對農(nóng)村現(xiàn)有的配置進行統(tǒng)計評估，加大財政支持力度，修繕增補。第一，要完善硬件設(shè)施。土地托管服務(wù)的優(yōu)勢在于規(guī)模化、機械化、專業(yè)化，對農(nóng)村農(nóng)機、水利、交通等設(shè)施依賴程度高。政府部門應(yīng)當(dāng)參與進去，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡可能滿足農(nóng)民生活和生產(chǎn)需要[16]。對土地灌溉、作物施肥、糧食收割等生產(chǎn)環(huán)節(jié)配套設(shè)施的購買和修理成本，政府和托管主體可以共同承擔(dān)，政府主體通過制定相關(guān)優(yōu)惠政策和補貼激勵托管主體的投資行為，托管主體在項目遇到資金困難時可以尋求貸款、基金或保險的支持。第二，建立健全土地托管市場機制。農(nóng)業(yè)托管服務(wù)的順利實現(xiàn)需要各種配套機制的健康運轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)保證政策咨詢、尋找托管主體、發(fā)布市場信息等基礎(chǔ)機制的形成。維護平穩(wěn)的托管服務(wù)市場價格，培育良好的市場環(huán)境。搭建土地托管平臺既能融合各托管機制，又能為托管雙方創(chuàng)造溝通交流的機會，從而協(xié)調(diào)各方利益期待，實現(xiàn)互利共贏。第三，必須發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。土地托管應(yīng)以市場為主導(dǎo)，政府加強服務(wù)和引導(dǎo)。必須尊重農(nóng)民的自主自愿，避免行政主體的過多干預(yù)，平等協(xié)商進行土地托管。通過健全及完善土地托管的配套服務(wù)設(shè)施和運行機制，最大程度降低其蘊含的風(fēng)險給托管雙方帶來的沖擊，保障農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營道路。

5 結(jié)語

土地托管制度作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的創(chuàng)新形式，在農(nóng)民保留經(jīng)營權(quán)的同時實現(xiàn)了服務(wù)規(guī)模化，重點解決“種不了地”和“種不好地”的難題，不僅可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放和生產(chǎn)效益的提高，還能推動鄉(xiāng)村振興取得新進展。但農(nóng)村的多年實踐也揭示了土地托管的發(fā)展存在一些現(xiàn)實障礙，不容忽視。如頂層設(shè)計存在局限，政府服務(wù)意識的缺失，農(nóng)民合同意識的淡薄及市場配套體系不完善等，需要重點從法律規(guī)范作出調(diào)整，引導(dǎo)政府和托管主體彌補自身不足，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，健全土地托管市場體系和運行機制，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面深入落實。