義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行困境及其對(duì)策

黃想

摘? ?要：義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的實(shí)施對(duì)傳統(tǒng)工資制度相對(duì)固化的“大鍋飯”狀態(tài)起到了一定緩解作用，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)具有重要的意義。然而，各地在落實(shí)該政策的過程中出現(xiàn)各種執(zhí)行偏差，以至偏離了績(jī)效工資政策的價(jià)值導(dǎo)向，未能充分調(diào)動(dòng)教師的工作積極性。為此，以績(jī)效工資政策的價(jià)值初衷為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步深入探究教師績(jī)效工資政策的執(zhí)行障礙，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行困難的表現(xiàn)主要是主體執(zhí)行政策不規(guī)范、責(zé)任不明確、績(jī)效考核過于片面等等?；诖?，建議要明確各級(jí)主體責(zé)任、完善績(jī)效工資考核制度、保障教師參與績(jī)效工資改革。

關(guān)鍵詞：教師；義務(wù)教育；績(jī)效工資；執(zhí)行困境

中圖分類號(hào)：G551.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）04-0116-03

2008年12月，我國(guó)相繼頒布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于做好義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效考核工作的指導(dǎo)意見》，實(shí)施績(jī)效工資制度，開展績(jī)效考核，旨在激發(fā)教職工的工作熱情和主動(dòng)性。然而該政策實(shí)施十多年來，激勵(lì)效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。2021年我國(guó)推出“雙減政策”，部分學(xué)校相繼推出“課后服務(wù)”，并將此納入教職工績(jī)效工資的考核目標(biāo)。但是如何才能在績(jī)效工資中體現(xiàn)出教職工真實(shí)績(jī)效、使教職工感受到公平，始終困擾著管理者。

一、義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行的相關(guān)概念

（一）績(jī)效工資

在現(xiàn)代漢語中，“績(jī)”指成果、功業(yè)，“效”指效果、功用，工資指基于員工的勞動(dòng)投入而定期支付的貨幣報(bào)酬。績(jī)效工資是指基于員工的工作表現(xiàn)或工作效果而支付的貨幣報(bào)酬，具有浮動(dòng)性、獎(jiǎng)勵(lì)性、激勵(lì)性三大特點(diǎn)。赫茲伯格的雙因素理論指出，個(gè)體工作的動(dòng)力會(huì)受保健因素和激勵(lì)因素的影響。一般情況下，績(jī)效工資由基礎(chǔ)工資、獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效、職務(wù)工資和職稱工資等組成，義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資主要包括基礎(chǔ)性績(jī)效考核工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效考核工資，而獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資是影響教師工作動(dòng)機(jī)的激勵(lì)因素，它將教職工的收入與其工作績(jī)效掛鉤，優(yōu)績(jī)則優(yōu)酬，以此激發(fā)教師投身工作的積極性。

（二）政策執(zhí)行

美國(guó)公共政策研究學(xué)者艾莉森曾提出在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中90%取決于政策的執(zhí)行，由此引發(fā)了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行研究的關(guān)注。教育政策是公共政策的一部分，不同的學(xué)者從不同角度對(duì)教育政策執(zhí)行進(jìn)行了研究。吳志宏認(rèn)為，教育政策執(zhí)行即政策執(zhí)行者根據(jù)政策的指示和要求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，在這一政策執(zhí)行過程中難免遇到梗阻和偏差，這就需要不斷對(duì)執(zhí)行路徑進(jìn)行優(yōu)化以及改革教育管理體制機(jī)制，以達(dá)到政策初衷。袁振國(guó)表示，教育政策執(zhí)行其實(shí)就是政策實(shí)施的過程，即將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行行為，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到政策的預(yù)期效果。綜合各種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為教育政策執(zhí)行是一種將教育理念轉(zhuǎn)化為教育決策在實(shí)踐中落地并根據(jù)實(shí)踐進(jìn)行修正和再制定的過程。

二、義務(wù)教育教師績(jī)效工資執(zhí)行困境分析

（一）地方與義務(wù)教育學(xué)校政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差

中央政府、地方政府與義務(wù)教育學(xué)校作為教師績(jī)效工資政策執(zhí)行過程中的三大主體，會(huì)受到不同的制度制約和相關(guān)影響，從而形成各自的政策執(zhí)行邏輯。在政策執(zhí)行的過程中，地方政府、義務(wù)教育學(xué)校不僅要傳達(dá)上級(jí)的政策愿景，還要考量地區(qū)實(shí)際情形，從而對(duì)政策的適用性及其可行性做出正確評(píng)估，進(jìn)而基于其利益最大化做出政策選擇。各地對(duì)政策的解讀與落實(shí)不僅與當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)環(huán)境相關(guān)，同樣也受政策傳達(dá)者和政策執(zhí)行者自身執(zhí)政能力的影響。義務(wù)教育學(xué)校的管理層不只是績(jī)效考核方案的制訂者與執(zhí)行者，同時(shí)也須接受績(jī)效考核，既享有分配公共利益的權(quán)利，也可在此過程中追求自身的利益。雙重身份使得其在政策執(zhí)行過程中可能存在“失控”現(xiàn)象，可能存在“政策變通”、“政策附加”、“政策扭曲”等不規(guī)范的行為。政策的有效執(zhí)行離不開對(duì)政策的準(zhǔn)確理解，然而地方和學(xué)校乃至于教師對(duì)政策的理解僅停留在政策條文的字面意思，對(duì)于政策的目標(biāo)和執(zhí)行路徑一知半解，并未認(rèn)真對(duì)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分析，以至于在執(zhí)行過程中偏離了政策目標(biāo)，甚至出現(xiàn)了“先跟風(fēng)后改進(jìn)”的現(xiàn)象。為了完成上級(jí)下發(fā)的績(jī)效工資改革任務(wù)，在制訂績(jī)效工資實(shí)施方案時(shí)忽略了本地的實(shí)際情況，導(dǎo)致執(zhí)行形式大于政策內(nèi)容。

（二）績(jī)效考核未反映真實(shí)績(jī)效

績(jī)效考核指標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是考核評(píng)價(jià)過程中的重要一環(huán)，然而形成科學(xué)統(tǒng)一的績(jī)效考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系仍有難度。首先，績(jī)效考核指標(biāo)難以確定。國(guó)家出臺(tái)績(jī)效工資政策實(shí)施方案之后，地方緊接著制定了教師績(jī)效考核的參考指標(biāo)，但是地方多是“拿來主義”，偏離實(shí)際?？?jī)效工資政策遵循“多勞多得，優(yōu)績(jī)優(yōu)酬”原則，但教師的勞動(dòng)對(duì)象是學(xué)生，人才培養(yǎng)質(zhì)量短期內(nèi)難以測(cè)量，這就造成教師勞動(dòng)在數(shù)量和質(zhì)量上都具有模糊性、難操作性和滯后性。我國(guó)早已從應(yīng)試教育轉(zhuǎn)向追求素質(zhì)教育，鼓勵(lì)學(xué)生德、智、體、美全面發(fā)展，單憑學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)、競(jìng)賽排名等無法準(zhǔn)確衡量教師的工作質(zhì)量。其次，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)難以衡量。不同學(xué)科、不同職位的老師所要承擔(dān)的工作任務(wù)、工作強(qiáng)度不同，普通老師和學(xué)校管理層的工作重心也不同，因此，對(duì)其投入勞動(dòng)的評(píng)價(jià)不能通過簡(jiǎn)單的計(jì)時(shí)或計(jì)數(shù)，而教師的績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都要考慮這些因素，而且學(xué)校地理位置、辦學(xué)水平迥異，所以很難制定統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)生的全面發(fā)展離不開各科老師的團(tuán)結(jié)合作，很多義務(wù)教育學(xué)校對(duì)于教師績(jī)效的考核側(cè)重于教師本身投入勞動(dòng)所得的成果，團(tuán)隊(duì)合作在考核中占比很小甚至是不參與考核，這就造成了部分老師注重自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而忽視了團(tuán)隊(duì)之間的交流合作，造成學(xué)校內(nèi)部的矛盾，從而影響日常教學(xué)工作。

（三）績(jī)效工資的激勵(lì)效果未達(dá)到理想狀態(tài)

義務(wù)教育階段實(shí)行教師績(jī)效工資政策是為了吸引更多優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)，激勵(lì)教師提高教學(xué)質(zhì)量、改善教學(xué)思維、創(chuàng)新教學(xué)方法。獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資作為績(jī)效工資中真正發(fā)揮激勵(lì)效果的部分，其數(shù)額大小、比重高低、分配方式等都會(huì)影響績(jī)效工資的激勵(lì)效價(jià)。在績(jī)效工資的執(zhí)行過程中，要由學(xué)校負(fù)責(zé)制訂分配方案。盡管國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定績(jī)效工資作為發(fā)揮激勵(lì)作用的重要手段，堅(jiān)持以“多勞多得”為原則，杜絕“穿新鞋走老路”重回“大鍋飯”，但仍有部分學(xué)校平均發(fā)放績(jī)效工資，導(dǎo)致成果不同的教師收入相同，付出的勞動(dòng)不能和結(jié)果成正比，降低了教師對(duì)績(jī)效工資政策的獲得感。有的地方以常規(guī)津補(bǔ)貼的名義發(fā)放績(jī)效工資，然而常規(guī)性津貼的發(fā)放一般根據(jù)崗位或地區(qū)的特殊性設(shè)置，較少考慮教師的工作績(jī)效。義務(wù)教育績(jī)效工資是以“同級(jí)同酬”外加“績(jī)效”為原則進(jìn)行發(fā)放的，也就是說，不同職稱等級(jí)的教師其績(jī)效工資數(shù)額的比重是不一樣，對(duì)于那些高級(jí)職稱的教師而言，績(jī)效工資在職稱工資面前數(shù)額較小，對(duì)其激勵(lì)效果就大打折扣。國(guó)家規(guī)定“教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平”，并致力于推進(jìn)、落實(shí)此項(xiàng)政策，但多地公務(wù)員平均工資仍高于教師平均工資，雖然公務(wù)員與教師都享有多種津補(bǔ)貼，但是津補(bǔ)貼發(fā)放的形式、種類、占比存在較大差異，未達(dá)到教師對(duì)于績(jī)效工資的期待值，打擊了教學(xué)工作者投身教育行業(yè)的積極性。

三、完善義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資實(shí)施的對(duì)策和建議

（一）明確各層級(jí)主體責(zé)任，建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

績(jī)效工資政策精準(zhǔn)落地需要中央、地方、學(xué)校等多層級(jí)主體的共同參與，需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合。績(jī)效考核不僅僅是學(xué)校對(duì)教師的考核，也是對(duì)整個(gè)績(jī)效工資執(zhí)行主體落實(shí)工作的考核，所以應(yīng)明確相關(guān)執(zhí)行主體的工作內(nèi)容和工作職責(zé)，并作為其績(jī)效工資發(fā)放的分配依據(jù)，避免權(quán)力的交叉和空白。缺乏監(jiān)督的權(quán)力是可怕的。對(duì)于教師績(jī)效工資政策執(zhí)行可以考慮建立多主體共同參與的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。首先，教育部門可以建立教師對(duì)績(jī)效工資政策及績(jī)效考核的申訴通道，確保教師有效提出復(fù)議的權(quán)利得以行使。其次，學(xué)校層面應(yīng)建立教職工反饋機(jī)制，使每一位教師在遭遇不公平績(jī)效考核時(shí)能及時(shí)與學(xué)校相關(guān)管理人員進(jìn)行溝通。最后，要鼓勵(lì)教師積極參與學(xué)?？?jī)效考核方案的制訂，賦予教師對(duì)績(jī)效工資政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，使績(jī)效工資政策執(zhí)行工作在陽(yáng)光下進(jìn)行。

（二）完善績(jī)效考核機(jī)制

教育部門應(yīng)根據(jù)政策制定績(jī)效考核辦法，并舉辦研討會(huì)聽取不同批次、不同區(qū)域的教師、專家的建議，以此加強(qiáng)對(duì)學(xué)校制度考核方案的指導(dǎo)與審核。在制訂績(jī)效考核方案時(shí)應(yīng)以科學(xué)、合理、人性化為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，如師生比例、管理者的實(shí)際貢獻(xiàn)，避免或減少考核指標(biāo)過度量化造成的考核不公平。由于教師教學(xué)的特殊性，許多教職工工作的成果難以用數(shù)據(jù)來進(jìn)行計(jì)算，因此，對(duì)于那些無法量化的績(jī)效考核指標(biāo)應(yīng)加入定性評(píng)估，定性考核與定量考核相結(jié)合更能體現(xiàn)績(jī)效考核機(jī)制的人性化、合理化。譬如，對(duì)于教師提供的“課后服務(wù)”，不能單單以課時(shí)來計(jì)算績(jī)效，還應(yīng)對(duì)其質(zhì)量進(jìn)行考核。

學(xué)校涉及到不同的利益主體和不同的崗位，還涉及年齡、職稱、學(xué)科、職位等，管理層應(yīng)制定科學(xué)、合理的多類型考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)馬斯洛需求理論，人有五種需求層次，不同的人生階段需求不同。多類型考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)可以從不同需求層次有針對(duì)性地激勵(lì)教職工，使不同人生階段的教職工都有發(fā)展的可能?？?jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不能僅從教學(xué)成果、師生關(guān)系、個(gè)人奉獻(xiàn)等維度進(jìn)行制定，還應(yīng)對(duì)育德育人、學(xué)術(shù)成就等方面進(jìn)行制定；還可借鑒英國(guó)的義務(wù)教育教師績(jī)效工資制度中將績(jī)效工資與專業(yè)發(fā)展水平相結(jié)合的做法，通過對(duì)專業(yè)發(fā)展水平的評(píng)定給予教師不同級(jí)別的績(jī)效工資。

（三）完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)差距

義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的實(shí)施離不開財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保駕護(hù)航。為了推動(dòng)義務(wù)教育事業(yè)持續(xù)、均衡的發(fā)展，統(tǒng)籌分配城鄉(xiāng)教育資源，應(yīng)持續(xù)完善教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，以城鄉(xiāng)一體化為出發(fā)點(diǎn)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，從而增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。中央層面應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、教育情況、師資力量情況等合理確定教育經(jīng)費(fèi)，對(duì)于薄弱地區(qū)應(yīng)提高經(jīng)費(fèi)份額。各級(jí)政府應(yīng)在自身可調(diào)配的經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌分配，加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能力并確保按時(shí)按額撥付到位。明確績(jī)效工資中基礎(chǔ)性工資和獎(jiǎng)勵(lì)性工資的承擔(dān)主體及承擔(dān)比例，減輕縣級(jí)政府的財(cái)政壓力，避免出現(xiàn)因財(cái)政赤字導(dǎo)致績(jī)效工資不能按時(shí)足額發(fā)放的情況。協(xié)調(diào)各級(jí)部門在銀行開設(shè)教師績(jī)效工資?？钯~戶，確保筆筆款項(xiàng)來去清白，并設(shè)立教師績(jī)效工資監(jiān)管責(zé)任制，對(duì)于擅自挪用、改變款項(xiàng)用途的嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。

（四）提高教師在績(jī)效考核中的地位，賦予教職工話語權(quán)

首先，應(yīng)維護(hù)教職工的知情權(quán)，確?？?jī)效考核公開、公正和透明。各地教師績(jī)效考評(píng)的知情權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)考核過程、考核結(jié)果知情，為此，可建立績(jī)效考核公告平臺(tái)，在考核前進(jìn)行預(yù)告，考核后對(duì)結(jié)果進(jìn)行公示，并可在此平臺(tái)上查閱績(jī)效考核中各部分的占比及金額，讓教師充分了解考核過程、考核細(xì)則及考核結(jié)果?？?jī)效考核平臺(tái)的建立保證了教職工的知情權(quán)及績(jī)效考核程序上的公平性，增加了教職工對(duì)學(xué)?？?jī)效考核工作的認(rèn)可和信任，更深刻地理解了績(jī)效工資的政策內(nèi)容。

其次，尊重教職工的意見表達(dá)權(quán)，認(rèn)真聽取教職工的利益訴求。學(xué)校組織內(nèi)部有多個(gè)利益群體，如各級(jí)管理人員、班主任、主副科老師等。在教師績(jī)效考核的過程中需要協(xié)調(diào)不同利益主體的需求，以多種方式聽取各方面的意見。在義務(wù)教育教師績(jī)效考核的過程中，可建立意見反饋通道，以廣泛聽取教職工的利益訴求?？?jī)效工資政策的愿景是提高教師教學(xué)的積極性和主動(dòng)性，若是績(jī)效考核僅僅由考核小組單方面執(zhí)行，而忽視了教職工的需求，那么績(jī)效工資就偏離了政策的激勵(lì)導(dǎo)向。因此，績(jī)效考核過程是一個(gè)教職工與領(lǐng)導(dǎo)層之間雙向互動(dòng)的過程，教職工將自己對(duì)績(jī)效考核的過程、結(jié)果等方面存在的疑惑通過意見反饋通道及時(shí)向考核部門交流，考核部門在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)績(jī)效考核的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行全面分析，并公正、客觀地給予教職工答復(fù)，從而提高教職工對(duì)績(jī)效考核的認(rèn)同感。

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