吳康：面對城市收縮，不要再盲目做增量

倪妮

先出現(xiàn)人口減少，再出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上下滑，最后呈現(xiàn)出來的是空間上的破敗感—一批以東北中小城市為代表的地區(qū)因資源枯竭和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，正在發(fā)生逆城市化，盡管它們也曾因低廉的房價(jià)一度成為網(wǎng)絡(luò)熱門城 市。

學(xué)者們把這樣的城市稱為“收縮城市”?！笆湛s城市”一詞最開始由德國學(xué)者提出，指的是因老齡化、去工業(yè)化等因素影響，城市人口流失，從而出現(xiàn)“空心化”的現(xiàn)象。吳康是最早將“收縮城市”引入國內(nèi)的學(xué)者之一。

2019年，這一議題正式進(jìn)入政策視野。在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，國家發(fā)展改革委指出，“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。這意味著對以往盲目增長思維的扭轉(zhuǎn)，城市治理需要與它的人口相適應(yīng)。

“目前的共識(shí)是要尊重人口大勢，規(guī)劃治理要順勢而為，不要再盲目擴(kuò)張，在這一基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對空間的整合和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)瘦身強(qiáng)體?！眳强祵Α兜谝回?cái)經(jīng)》雜志說。

吳康首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授

Yi：你曾在全國做收縮城市的調(diào)研。你如何挑選調(diào)研城市？有沒有比較典型的案例？

我選的是兩類，一類是資源型城市，以東北地區(qū)為代表，這是典型的一類收縮城市。另外一類是東南沿海的工貿(mào)城市。金融危機(jī)以來，隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，這類城市會(huì)受到一定沖擊，同時(shí)加上東部地區(qū)面臨著對產(chǎn)業(yè)升級(jí)的適應(yīng)，一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或者不符合環(huán)境規(guī)制的產(chǎn)業(yè)逐漸被調(diào)整淘汰，加上技術(shù)進(jìn)步下一些新業(yè)態(tài)的沖擊，如機(jī)器換人、互聯(lián)網(wǎng)線上經(jīng)濟(jì)等等。

我們前幾年研究了浙江省的縣級(jí)市義烏。義烏在10年前有一段時(shí)間就面臨著以上的情況，一些原有的勞動(dòng)力會(huì)離開，但是義烏通過轉(zhuǎn)型升級(jí)，包括建立創(chuàng)意園和孵化器，吸引了更高素質(zhì)的人才流入，隨著“小商品”等業(yè)態(tài)不斷升級(jí)，很快義烏的人口又慢慢回升。從數(shù)據(jù)來看，義烏的常住人口由2010年的123.4萬增加到2020年的185.9萬。因此，東南沿海的這類外向型城市流失的人口很可能是波動(dòng)式的，在地方政府的政策引導(dǎo)和國內(nèi)外市場的調(diào)節(jié)下，很多城市能夠適應(yīng)，比如義烏就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)韌性很強(qiáng)的城市。

對于縣城，我們有一些調(diào)研計(jì)劃，因?yàn)橐咔榈R了，現(xiàn)在主要還是在數(shù)據(jù)層面做研究。還是有一些比較意思的發(fā)現(xiàn)。比如從縣域角度來講，人口增長的縣級(jí)市和縣比例都比較低。并且縣和縣級(jí)市的變動(dòng)沒有體現(xiàn)出明顯差 別。

更具體地看縣級(jí)市，在全國380多個(gè)縣級(jí)市中，只有約不到10%的縣級(jí)市城區(qū)（縣城）的常住人口在減少，但這些縣級(jí)市中一半以上（57%）總?cè)丝谠谙陆?，這也表明縣級(jí)市人口的流失主要集中在縣城以外的鄉(xiāng)村地區(qū)?？h城在人口城鎮(zhèn)化中扮演的角色有待提升。

收縮城市這個(gè)概念來自于西方，他們是在已經(jīng)完成工業(yè)化，城鎮(zhèn)化率達(dá)到百分之七八十以上，進(jìn)入到工業(yè)化后期時(shí)才出現(xiàn)這種情況。此時(shí)他們的城鄉(xiāng)之間已經(jīng)基本穩(wěn)定，很少出現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)村人口向城市的流動(dòng)了，跟中國的階段不太一樣。

西方語境里的“收縮城市”是指在這樣的情景下隨著老齡化、去工業(yè)化等因素，出現(xiàn)的城市人口減少和流失的過程。而中國本身還在一個(gè)比較快速的城市化過程中，去年的城鎮(zhèn)化率大概在65%左右，城鎮(zhèn)化水平還沒有達(dá)峰，大概還有10個(gè)點(diǎn)左右的上升空間。加上中國的城市統(tǒng)計(jì)很多時(shí)候是按照行政地域來的，覆蓋范圍有城有鄉(xiāng)，混雜在一起。目前還沒有一個(gè)十分清晰且可比的城市實(shí)體地域統(tǒng)計(jì)。所以我們也會(huì)看到數(shù)據(jù)顯示某個(gè)城市市域范圍人口下降—其實(shí)主要發(fā)生的原因是鄉(xiāng)村人口減少，實(shí)際城區(qū)人口并未顯著減少。我們更需要關(guān)注的是城市人口收縮背后的城市結(jié)構(gòu)性危機(jī)，而非表面的數(shù)字增減變化。

是的。這不是說在城市化過程中，區(qū)域人口減少就是收縮。我們講的收縮城市想強(qiáng)調(diào)的是人口減少只是表象，背后是城市發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的危機(jī)。而這些危機(jī)可能是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引起的，也有可能是社會(huì)轉(zhuǎn)型引起的。

從空間形態(tài)上來講，在國外，歐洲穿孔型多，北美圈餅型多。北美圈餅型多是因?yàn)閮?nèi)城人口收縮，因?yàn)楸泵赖慕紖^(qū)化比較早，1960年代之后，高速公路和小汽車比較普及了，郊區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)也逐漸完善，因此很多中產(chǎn)階層遷往郊區(qū)，內(nèi)城逐漸衰敗，人口流失，很多設(shè)施會(huì)破舊并逐漸廢棄。

中國的城市收縮和歐洲一樣，更多是穿孔型，因?yàn)槌鞘锌臻g結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，城市內(nèi)部的不同片區(qū)有局部收縮，類似穿孔。中國的城市發(fā)展和建設(shè)是政府的力量比較明顯，因此城市發(fā)展政策的引導(dǎo)和干預(yù)比較有效。從過去的城鎮(zhèn)化的增長模式，到現(xiàn)在增長與收縮并存，大家也意識(shí)到城市空間不能一味地盲目擴(kuò)張、做增量。包括這幾年中央相關(guān)的城鎮(zhèn)化政策文件都提到了在人口收縮的地方要嚴(yán)控增量。當(dāng)然這種自上而下的宣導(dǎo)要發(fā)揮作用還需要時(shí)間周期，特別是對于很多一些工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平還不是很高的地方，這種發(fā)展思維的轉(zhuǎn)化還需要過程。

我覺得要順勢而為。過去20年的房地產(chǎn)開發(fā)投資是基于城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的背景，而現(xiàn)在進(jìn)入以人為核心的后半程，新型城鎮(zhèn)化更看重質(zhì)量和人的發(fā)展，因此中國城市建設(shè)和發(fā)展的邏輯在重構(gòu)，從地方來講，發(fā)展的思維和規(guī)劃是隨國家的大局和大勢走的。但每個(gè)地方的發(fā)展階段不一樣，面臨的問題也不盡相同。比如中國在現(xiàn)在人口達(dá)峰的背景下，人口會(huì)越來越向城市群和超大特大城市集中，超大城市和省會(huì)城市未來還會(huì)有比較樂觀的人口吸引和增長預(yù)期，因此房地產(chǎn)的投資或者更新維護(hù)對于城市開發(fā)還是會(huì)有比較明顯的促進(jìn)作用，但是資源型城市、中小城鎮(zhèn)面臨著人口流失的現(xiàn)實(shí)，這些地方顯然不能沿用之前依賴房地產(chǎn)開發(fā)來促進(jìn)城市增長的模式。

會(huì)造成資源的浪費(fèi)。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)不景氣，人口減少，勞動(dòng)力流失，地方本身的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政就不足以支撐這種擴(kuò)張，所以它不是一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展方式。另外，這幾年國家和各地都在開展國土空間規(guī)劃編制，這里面很重要的就是要?jiǎng)澇雒總€(gè)地方的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，另外還有生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，其實(shí)這就是起到對國土空間的約束管控作用，并控制城市開發(fā)不能野蠻生長和低效蔓延。

中國大部分縣域和縣城還是依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，很多還沒有完成工業(yè)化，處在工業(yè)化的中期，甚至是前期，因此縣城恰恰是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集、轉(zhuǎn)型困難，甚至“高碳”鎖定的區(qū)域，而且中小城市和縣城的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)會(huì)比較難—傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)凋敝，人口流失和產(chǎn)業(yè)衰敗大概率是常態(tài)，可能需要抓住和等待新的技術(shù)變革周期，比如現(xiàn)在的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和技術(shù)賦能就是一種趨勢。另外就是看地方如何挖掘和利用本地資源和優(yōu)勢，如何創(chuàng)新治理機(jī)制。

目前我們可能還處于一個(gè)凝聚共識(shí)、各地方自我探索的階段。因?yàn)槌鞘械漠愘|(zhì)性很強(qiáng)，城市系統(tǒng)也比較復(fù)雜，每個(gè)城市有每個(gè)城市的故事。一個(gè)城市的做法套用到另一個(gè)城市，可能完全不奏效，即使它們的類型和階段是近似的，面臨的發(fā)展問題也是接近的。現(xiàn)在形成的共識(shí)就是城市發(fā)展不能再盲目擴(kuò)張和做增量，要對空間合理整合和利用，這幾年國家和地方相關(guān)的政策文件陸陸續(xù)續(xù)都有宣導(dǎo)。至于如何在這基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)減量、瘦身強(qiáng)體，各個(gè)地方還在摸索的過程中。

這兩年很多城市也開始探索城市更新和社區(qū)規(guī)劃，這其中就體現(xiàn)了自下而上。社區(qū)規(guī)劃更多需要規(guī)劃師和居民打交道，了解每一個(gè)社區(qū)的特點(diǎn)、每一個(gè)居民的訴求。城市更新也涵蓋微更新，微更新實(shí)際上就在社區(qū)層面。比如一個(gè)老舊小區(qū)，很多原住居民慢慢老去，新一代年輕人搬出去了，居民就會(huì)換成新的市民。這些新居民對小區(qū)改造有什么樣的訴求？社區(qū)的公共空間和設(shè)施該怎么利用？老年人和上班族訴求肯定是不一樣的。這些就是自下而上的規(guī)劃方式，社區(qū)的居民、街道辦，包括規(guī)劃師、社區(qū)工作者共同參與進(jìn)來，幾方人坐下來協(xié)商。

我不這樣認(rèn)為。中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展，要整體上突圍，超過大城市或城市群是不太可能的，但中小城市可以做自己的特色，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)空心化是造成縣城人口流失的重要原因，每個(gè)縣城或者縣域都要依托本地的比較優(yōu)勢和資源環(huán)境承載能力，積極承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條。比如前兩年的網(wǎng)紅縣城—山東曹縣，它原來比較落后，但后來挖掘了戲曲、書畫、武術(shù)等名片，發(fā)展戲曲服飾等產(chǎn)業(yè)，也就吸引了有這種專業(yè)特長的年輕人。所以并不是縣城和小城鎮(zhèn)就留不住人才，而是要看這些方向怎么挖掘自己的特色，形成品牌效應(yīng)，吸引在領(lǐng)域內(nèi)有專長的人才進(jìn)入。

從宏觀上來講，產(chǎn)業(yè)還是最重要的。城市人口的流失，說白了還是產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)問題了。在“雙碳”的背景下，一些落后的產(chǎn)能要有序地淘汰、退出，然后要分析城市本身的比較優(yōu)勢在哪里，有意地承接和配合周邊大城市的產(chǎn)業(yè)配套，推動(dòng)城市間的產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)，也可以去探索一些新的亮點(diǎn)和新興產(chǎn)業(yè)。我覺得可以和高校、職業(yè)院校聯(lián)系，引導(dǎo)職業(yè)教育的產(chǎn)教融合，提高城市現(xiàn)有勞動(dòng)人員的就業(yè)技能和素質(zhì)。當(dāng)然還有我們之前講到的意識(shí)的改變，不要再盲目地建設(shè)，目前需要強(qiáng)化的是存量用地的改建和再開發(fā)。

另外就是我們剛剛提到的社區(qū)規(guī)劃，收縮城市里會(huì)有若干的空心化社區(qū)，我們需要思考如何做空心化社區(qū)的治理，以及給市政設(shè)施做適老化和適幼化改造。其實(shí)，關(guān)鍵在于城市治理的思想觀念、管理體制和方式都需要重塑和創(chuàng)新，從而重新激發(fā)這些中小城市的活力。