受教育權(quán)的公平實(shí)現(xiàn)

[摘 要]國家三孩政策出臺(tái)后，孩子的教育成本成為影響政策實(shí)施的重要因素。公平分配優(yōu)質(zhì)教育資源，讓學(xué)生家長在尋找優(yōu)質(zhì)教育資源過程中省心省力，為三孩政策助力。在不同階段政府權(quán)力的行使具有積極或者消極性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對政府權(quán)力的限制、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、賦予受教育權(quán)司法救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的公平。

[關(guān)鍵詞]三孩政策；政府權(quán)力；權(quán)力限制；司法救濟(jì)

一、問題的提出

國家三孩政策放開，生孩子和養(yǎng)孩子成為人們熱議的話題。養(yǎng)孩成本成為人們是否決定生孩子的重要決定因素。不同于以往只要孩子不挨餓受凍即可的養(yǎng)育觀念，當(dāng)下家長們不但追求“長高”還要求“長好”。學(xué)校教育作為培養(yǎng)孩子必不可少的“一環(huán)”，在養(yǎng)育孩子過程中發(fā)揮著重要作用。人們對教育資源的追求從古就有，古有“孟母三遷”今有天價(jià)“學(xué)區(qū)房”“擇校問題”等問題，一直都是家長關(guān)注的熱點(diǎn)，爭搶優(yōu)質(zhì)教育資源、選擇重點(diǎn)學(xué)校，成為家長的頭等大事。二孩、三孩政策的出臺(tái)并沒有使人口出生率得到質(zhì)的變化。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》顯示，2020年全國人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，創(chuàng)下了數(shù)十年來的新低。養(yǎng)孩成本成為制約生育率的重要因素。如何保證公民的受教育權(quán)，合理降低教育成本，對國家三孩政策實(shí)施效果至關(guān)重要。

二、公民受教育權(quán)的法律規(guī)定

教育之于國民素質(zhì)，乃基石也。我國憲法第四十六條確立了公民受教育的權(quán)利與義務(wù)。關(guān)于該條的文意有適用階段的爭議：有學(xué)者認(rèn)為其僅適用于義務(wù)教育階段；有學(xué)者認(rèn)為不能同時(shí)規(guī)定權(quán)利義務(wù)。首都師范大學(xué)教授鄭賢君認(rèn)為：“受教育權(quán)在初等教育與高等教育兩階段的性質(zhì)不同，國家保障也不同，初等教育強(qiáng)調(diào)平等，高等教育主張自由。[1]”公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，是國家提升公民文化素質(zhì)的政策考慮，也是提高國民文化水平的必然選擇。一方面如果將權(quán)利義務(wù)的主體嚴(yán)格限定為同一個(gè)體，這樣的想法過于機(jī)械。如在民法領(lǐng)域，監(jiān)護(hù)人的無過錯(cuò)責(zé)任，對于責(zé)任的承擔(dān)就沒有賦予權(quán)利，其擁有的權(quán)利，只是籠統(tǒng)的對被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，而對于具體賠償案件中則沒有相應(yīng)的權(quán)利，但卻不影響監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任。同樣在憲法領(lǐng)域，受教育的權(quán)利和義務(wù)也不必需要同一人擁有，亦可發(fā)生權(quán)利義務(wù)主體的分離。故，雖然履行義務(wù)和行使權(quán)利的主體不是同一主體，卻不存在學(xué)者所說的不適當(dāng)。另一方面，對于憲法四十六條的規(guī)定，提出可以區(qū)分階段來認(rèn)定義務(wù)和權(quán)利是明智的?；谖覈逃默F(xiàn)狀，義務(wù)教育只到初中階段，高中和高等教育階段并不屬于國家義務(wù)教育范疇內(nèi)。如果將受教育的義務(wù)像義務(wù)教育階段那樣貫穿到底，則沒有接受高中、高等教育的公民本人或其監(jiān)護(hù)人則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，類似于交通罰款，違反了規(guī)則應(yīng)受罰款，違反教育規(guī)則也應(yīng)接受教育罰款，這樣的假設(shè)是明顯不符合法律設(shè)定的初衷的。因此，認(rèn)為受教育權(quán)利貫穿公民一生，而義務(wù)則僅適用于義務(wù)教育階段才是對憲法第四十六條的正確解讀。

三、分配理論

現(xiàn)階段，我國義務(wù)教育階段、高中階段、高等教育階段的教育資源都不同程度存在優(yōu)質(zhì)資源稀缺的問題。對個(gè)人而言，如何獲得這些優(yōu)質(zhì)資源涉及個(gè)人權(quán)利是否受到侵害，公平受教育的權(quán)利是否能夠行使。對于社會(huì)而言，人們對正義的渴望、對公平的期盼，都希望優(yōu)質(zhì)教育資源的分配是陽光的，分配不均、過程不公開都會(huì)引發(fā)社會(huì)輿論，損害民眾對政府的信任。關(guān)于如何分配有限資源，邊沁的功利主義認(rèn)為劫富濟(jì)貧的平均分配不能激勵(lì)人們努力工作，不能將資源的最大效用發(fā)揮到極致，強(qiáng)調(diào)公平，主張“效率優(yōu)先兼顧公平”的分配原則。以羅爾斯為代表的學(xué)者將利益分配原則應(yīng)當(dāng)遵循的正義原則分為兩個(gè)層次，即：第一原則——平等自由原則；第二原則——機(jī)會(huì)公平、公正、平等原則與差別原則。第二原則主要適用于經(jīng)濟(jì)利益的分配，“適合于最少受惠者的最大利益”原則，即不公平分配只有在確保處于最弱勢地位的社會(huì)成員也能從中受益時(shí)，才是正義的。牛津大學(xué)政府學(xué)院公共政策教授諾奇克認(rèn)為不平等不可解決，但并不意味著一定不公正，“只要機(jī)會(huì)公平、程序公正，不平等就不需要糾正”[2]。邊沁的觀點(diǎn)緩解了絕對正義的剛性要求，追加對公平的追求，是對羅爾斯和諾奇克觀點(diǎn)的綜合，注重效率的同時(shí)關(guān)注公平，似乎兩者都兼顧了。教育之于不同民眾，是改變家庭命運(yùn)、縮小貧富差距不可缺少的一步，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)更注重公平。羅爾斯的正義主義原則對于弱勢群體很友好，但很難落地實(shí)施。諾奇克的觀點(diǎn)則對精英階層更有利，這樣的精英化分配方案并不利于弱勢群體通過知識(shí)改變命運(yùn)，登上精英階層的舞臺(tái)，應(yīng)予拋棄。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取公平優(yōu)先兼顧效率的原則進(jìn)行優(yōu)質(zhì)教育資源分配。第一，因?yàn)榻?jīng)過義務(wù)教育的實(shí)施，我國實(shí)現(xiàn)了人人有書讀、有學(xué)上。有學(xué)者以我國基礎(chǔ)教育的教育機(jī)會(huì)、教育資源配置、教育質(zhì)量、教育成就四個(gè)指數(shù)項(xiàng)按照一定的體系構(gòu)建模型，建立均衡指數(shù)體系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育階段呈現(xiàn)趨于均衡的發(fā)展態(tài)勢[3]。這樣的結(jié)果說明我國已形成了相對成熟的教育資源分配體系，解決了效率問題。第二，基于當(dāng)前群眾對于公平正義的追求。公平正義應(yīng)當(dāng)在每個(gè)領(lǐng)域中體現(xiàn)，教育領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源分配尤應(yīng)彰顯社會(huì)公平。第三，三孩政策來臨。通過公平配置教育資源，減少家長為尋找優(yōu)質(zhì)教育資源費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢，降低教育成本亦不失為一個(gè)有力的促進(jìn)方式。

四、受教育權(quán)的屬性及公平實(shí)現(xiàn)路徑

（一）受教育權(quán)屬性

受教育權(quán)具有自由權(quán)和社會(huì)權(quán)雙重屬性。自由權(quán)要求國家不作為、不干涉，社會(huì)權(quán)要求國家積極作為。從我國《憲法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》的規(guī)定來看，它們都對公民受教育權(quán)予以硬件和軟件保障，可以將公民受教育權(quán)視為國家義務(wù)。如果國家不履行或履行義務(wù)不恰當(dāng)，應(yīng)被認(rèn)定為失職，只不過實(shí)踐中承擔(dān)責(zé)任的不是國家本身，而是具體的部門及個(gè)人。而受教育權(quán)的自由屬性體現(xiàn)則隨處可見，沒有接受高中、高等教育的公民并沒有被強(qiáng)制接受，上補(bǔ)習(xí)班的學(xué)生家長也沒有被要求承擔(dān)違法的責(zé)任，這類似于民法上的意思自治原則，在法律禁止的范圍外公民可以自主進(jìn)行為或不為一定的行為，法律不得干預(yù)。國家義務(wù)根據(jù)受教育權(quán)的雙重屬性應(yīng)細(xì)分為國家的尊重義務(wù)、國家的保護(hù)義務(wù)和國家促進(jìn)公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)[4]。

（二）公平受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

從前述已知，我國基礎(chǔ)教育階段呈現(xiàn)趨于均衡的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)2021年4月來自教育部的消息顯示：截至2020年底，我國縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展已如期實(shí)現(xiàn)；全國累計(jì)已有26個(gè)省份、2809個(gè)縣實(shí)現(xiàn)縣（市、區(qū)）義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣數(shù)占比96.8%，其中中西部縣數(shù)占比95.3%；有22個(gè)省份制定了省級(jí)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展推進(jìn)規(guī)劃，有20個(gè)省份確定了試點(diǎn)縣。《教育部辦公廳關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》（以下簡稱《通知》）提出：“經(jīng)過3—5年的努力，在各?。▍^(qū)、市）創(chuàng)建一批率先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的縣（市、區(qū)），探索義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑和有效舉措，形成一批可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。充分發(fā)揮創(chuàng)建示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)各地加快推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，為到2035年全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！币慌?guī)范性文件的出臺(tái)，為教育均衡發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障，我國已具備進(jìn)階公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的基礎(chǔ)。

1.加強(qiáng)政府權(quán)力限制

一直以來，國家權(quán)力與公民權(quán)利都處在矛盾中，一方面公民權(quán)利需要政府權(quán)力保障，另一方面政府權(quán)力又會(huì)侵害公民基礎(chǔ)權(quán)利。有學(xué)者提出了“有限政府”主張，其具備三方面特點(diǎn)：一是實(shí)行透明行政和權(quán)力制約；二是政府職能的范圍取決于市場需要和社會(huì)需要；三是政府權(quán)力主要限定在公共領(lǐng)域。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）提出，在地方各級(jí)政府工作部門全面推行權(quán)力清單制度。之后，各地積極落實(shí)，制定了政府權(quán)責(zé)清單。有權(quán)必有責(zé)，政府權(quán)責(zé)清單對于政府行政行為的合法與違法提供了參考，在不斷推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育公平過程中，涉及未知政策出臺(tái)、未知情況處理等情況，政府行政應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照清單進(jìn)行，做到合法行政。對于政府權(quán)力限制，在教育不同階段應(yīng)以不同方式進(jìn)行。在義務(wù)教育階段，公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，而受教育權(quán)的社會(huì)屬性則更多要求政府積極作為。政府行政表現(xiàn)出更多的積極性，例如：確保偏遠(yuǎn)山區(qū)適齡孩子按時(shí)上學(xué)，并為其上學(xué)提供各種便利條件（如父母阻攔等）；合理運(yùn)用財(cái)政經(jīng)費(fèi)，不斷把教育資源的“蛋糕”做大，修建校舍、招聘、培養(yǎng)優(yōu)秀教師；嘗試建立多維度評判教師能力水平的制度，不一概以“學(xué)術(shù)能力”作為評判教師水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)，畢竟師德的傳承也是學(xué)校質(zhì)量得以提升的重要推動(dòng)力。同時(shí)，不斷探索新的評估機(jī)制，優(yōu)化教育資源分配方案。對于優(yōu)質(zhì)教育資源的分配而言，擴(kuò)大數(shù)量固然重要，不患寡而患不均，分配公正公平才是最重要的。對于非義務(wù)教育階段，政府權(quán)力行使更多體現(xiàn)的是消極性，允許公民權(quán)利行使的自由性。在保證不非法干預(yù)公民權(quán)利行使的同時(shí)，政府對于優(yōu)質(zhì)教育資源的分配則應(yīng)當(dāng)更多強(qiáng)調(diào)公平，秉承公平優(yōu)先的原則，公開公正制定、實(shí)施、評估分配方案，嚴(yán)格審查資格審查，杜絕侵害他人受教育權(quán)案件的出現(xiàn)（如齊玉玲案）。這是對社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，讓群眾在每個(gè)領(lǐng)域都能感受到公平正義的存在，減少時(shí)間、經(jīng)濟(jì)能耗，解決公眾后顧之憂，亦不失為三孩政策的有力助跑。

2.加強(qiáng)憲法監(jiān)督

我國憲法監(jiān)督分為事前審查和事后監(jiān)督。事前審查主要體現(xiàn)為法規(guī)等規(guī)范性文件經(jīng)批準(zhǔn)后生效。事后審查主要指某規(guī)范性文件頒布之后，人們對其合憲性產(chǎn)生懷疑，或者因特定機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人提出合憲性審查的請求情況。目前我國已經(jīng)形成了成熟的規(guī)范性文件備案審查制度體系，主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合，對規(guī)范性法律文件生效前的合憲與否進(jìn)行把關(guān)，對審查不合格的，可以撤銷或修改。在優(yōu)質(zhì)教育資源分配方案的制定中，不可缺少備案審查，制度文件直接進(jìn)行合法性審查即可；如果涉及憲法性問題，則可以直接上升到合憲性審查的高度[5]。憲法原則中的法治原則要求用好制度、法律，依法行政，而人民主權(quán)原則明確指出權(quán)力來自人民，因此必須用權(quán)為民。注重審查過程的合法性是制度層面的要求，而合理性則要求行政機(jī)關(guān)合理行政，同樣政策制定也應(yīng)當(dāng)合理。任何規(guī)范性文件的制定、出臺(tái)、實(shí)施都會(huì)對公民權(quán)利造成影響，只有合法合理政策才能惠及人民。

3.受教育權(quán)的司法保障

我國司法裁判雖不能直接援引憲法條文，但并不意味著侵害公民憲法上的權(quán)利不會(huì)受到責(zé)任追究。在齊玉玲案中，最高人民法院以陳曉琪等侵害齊玉玲姓名權(quán)的手段侵害了齊玉玲的受教育權(quán)，判決陳曉琪等承擔(dān)法律責(zé)任。雖然最高人民法院并未直接援引憲法條文，但因憲法作為根本大法，其原則、內(nèi)涵會(huì)在其他法律中有所體現(xiàn)，故未阻礙對受害人受教育權(quán)的司法救濟(jì)。權(quán)利與救濟(jì)向來相生相伴，有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真權(quán)利。無論是社會(huì)屬性還是自由屬性，都應(yīng)當(dāng)賦予公民受教育權(quán)的司法救濟(jì)。如在重點(diǎn)小學(xué)名額分配上，如果教育局等行政機(jī)關(guān)在分配過程中存在不合法行為，除應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人舉報(bào)、信訪等司法救濟(jì)途徑外，還應(yīng)對該違法行為進(jìn)行法律規(guī)制。我國自古便有厭訟情結(jié)，“打官司”是老百姓不得已之舉，如果連最后的救濟(jì)也沒有，那權(quán)利則形同虛設(shè)，特別是在權(quán)利人窮盡救濟(jì)途徑后權(quán)利仍沒有得到救濟(jì)時(shí)。例如，在“高中分流案”中，當(dāng)事人余亭亭訴諸法院卻被駁回，致使當(dāng)事人權(quán)利處于無“法”管轄境地，實(shí)則不利于社會(huì)穩(wěn)定和法治弘揚(yáng)。其次，對于憲法權(quán)利的救濟(jì)不能用民事賠償進(jìn)行補(bǔ)償，在法理上不應(yīng)將二者混合，但如果不進(jìn)行民事賠償，對于已成既定事實(shí)的侵權(quán)現(xiàn)狀，在憲法上是無法進(jìn)行空缺填補(bǔ)的。例如，在齊玉玲案中，齊玉玲主張權(quán)利時(shí)雖然還可以通過考試進(jìn)入高等院校學(xué)習(xí)，但無論是家庭責(zé)任還是學(xué)習(xí)能力已不同于往昔，再賦予其重返校園學(xué)習(xí)的權(quán)利已無濟(jì)于事，裁判最后使用民事賠償解決憲法權(quán)利救濟(jì)也是無奈之舉。應(yīng)當(dāng)允許憲法案件司法救濟(jì)，給予當(dāng)事人對抗公權(quán)力的救濟(jì)途徑，與行政訴訟共同保障公民權(quán)利，無論是從法治發(fā)展還是人權(quán)保障來說都是有益無害的。

結(jié)束語

在人口紅利正在退卻的時(shí)代，提高生育率對國家未來至關(guān)重要。國家三孩政策放開后，我國人口雖有增長，但并不明顯。反思其中原因，擔(dān)憂教育成本是主要原因。不斷通過限制公權(quán)力、加強(qiáng)監(jiān)督和提供司法救濟(jì)，維護(hù)公民獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的公平正義，降低教育成本，減少后顧之憂，才能真正促進(jìn)我國生育率的提高。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：朱孟云（1993— ），女，漢族，貴州貴陽人，西南石油大學(xué)，在讀碩士。

研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障法。