外國人就業(yè)管理行政效能提升路徑創(chuàng)新
——以流動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為視角

孫學(xué)鵬 陸 晶

（中國人民公安大學(xué)涉外警務(wù)學(xué)院 北京 100032）

公安機(jī)關(guān)對外國人就業(yè)的管理貫穿外國人入境、居留和出境全過程，包括對在華就業(yè)人員的日常管理工作、居留證件的辦理以及外國人非法就業(yè)的查處。近年來，隨著行政審批制度改革的大力推進(jìn)，各地爭相推出“放管服”和優(yōu)化營商環(huán)境政策，我國營商環(huán)境在全球排名得到大幅提升，已成為全球主要經(jīng)濟(jì)體中營商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟(jì)體[1]。當(dāng)前外國人就業(yè)管理在服務(wù)與監(jiān)管之間難以達(dá)到平衡，重監(jiān)管輕服務(wù)，勢必要細(xì)化準(zhǔn)入條件和加大審查力度，繁瑣的證明材料和較長的核查周期使得部分高端技術(shù)人才可能會在搖擺中投入他國懷抱，造成人才流失。重服務(wù)輕監(jiān)管，在引進(jìn)外國高端人才的同時也使得大量從事一般性勞務(wù)活動的外國人進(jìn)入我國，擠壓我國勞動力市場，對我國就業(yè)產(chǎn)生沖擊，甚至?xí)ι鐣伟矌聿焕绊?。縱觀國外部分移民國家的發(fā)展歷程，作為流動基礎(chǔ)設(shè)施的勞務(wù)中介在與行政主體較量的過程中往往能夠通過鉆空子將大量低端勞動力“合法”輸送到目的國。而在此之前，勞務(wù)中介通常是作為國家在海外募集稀缺勞動力的“腿”的形式存在的。因此，科學(xué)處理行政主體與商務(wù)中介之間的關(guān)系，正確調(diào)節(jié)外國人就業(yè)管理行政效能已成為現(xiàn)在亟待解決的課題。

一、流動基礎(chǔ)設(shè)施的理論與實(shí)踐

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。而在移民管理的話語體系中，流動基礎(chǔ)設(shè)施這一概念最早由國際勞工組織提出，指的是一套政策、機(jī)制，使勞務(wù)的流動合法、有序、有保障。作為流動的基礎(chǔ)設(shè)施不再強(qiáng)調(diào)物質(zhì)性，更多的是將其作為一種政策語言來強(qiáng)調(diào)其功能價值，例如，出國前要提供培訓(xùn)、做身體檢查，出國后要有一系列保護(hù)勞工的措施、出現(xiàn)糾紛有機(jī)構(gòu)可以提供幫助等。顯然這樣的提法過于強(qiáng)調(diào)法律制度對移民流動的調(diào)控作用，忽視了流動過程的物質(zhì)性。

學(xué)者項(xiàng)飆在跨國勞務(wù)人口流動的過程研究中將流動基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)化為商業(yè)、監(jiān)管、技術(shù)、人道主義和社會五個維度，基礎(chǔ)設(shè)施可以根據(jù)這五個維度進(jìn)行劃分。監(jiān)管性基礎(chǔ)設(shè)施，主要指的是根據(jù)國家移民政策設(shè)立的移民管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)處理移民相關(guān)文件、許可、培訓(xùn)等工作的國家機(jī)構(gòu)和官僚程序[2]；商業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施主要指將人口跨國流動市場化，協(xié)助勞動者與用工單位建立雇傭關(guān)系的勞務(wù)中介或獵頭公司；技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施常見于各種交通工具，是最顯而易見的；提倡人道主義的非政府組織和國際組織構(gòu)成人道主義基礎(chǔ)設(shè)施；與移民網(wǎng)絡(luò)高度相似的社會性基礎(chǔ)設(shè)施則通常指信仰（宗教）和社會關(guān)系。

這五個維度僅表示不同的操作邏輯，在實(shí)踐中通常交叉存在于不同的流動基礎(chǔ)設(shè)施中，比如，國家監(jiān)管部門在日常行政管理過程中落實(shí)監(jiān)管職能，但在管理的過程中要服務(wù)于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不得不考慮商業(yè)價值的維護(hù)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步激發(fā)行政主體政務(wù)便民化的發(fā)展，各種網(wǎng)辦平臺應(yīng)運(yùn)而生，可見技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施不光存在于方便流動的交通工具中，還可能存在于監(jiān)管性基礎(chǔ)設(shè)施中。

如英國，2022年英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）發(fā)布了《英國創(chuàng)新戰(zhàn)略：創(chuàng)造未來引領(lǐng)未來》，其中較大篇幅介紹了政府最新人才發(fā)展計劃，并創(chuàng)建了一個專門的跨部門單位，即人才辦公室，負(fù)責(zé)向創(chuàng)新者宣傳以英國為家的好處，確保英國對高技術(shù)移民開放并歡迎的態(tài)度，協(xié)調(diào)關(guān)鍵優(yōu)先領(lǐng)域的頂尖人才的快速招聘通道。可見英國通過調(diào)節(jié)移民政策和政府移民管理部門以期達(dá)到吸引更多的全球頂尖人才向英國匯聚的目的。而美國作為傳統(tǒng)的移民國家在全球人才搶奪中一直處于領(lǐng)先低位，其中最具特色的便是國家獵頭制度。目前美國的國家獵頭政策已經(jīng)一改過去單憑軍事力量掠奪人才的暴力行動而轉(zhuǎn)為以商業(yè)獵頭公司的形式出現(xiàn)，美國人才獵頭業(yè)務(wù)是全世界最發(fā)達(dá)的，其獵頭份額占全世界的60%左右[3]，這些獵頭公司肩負(fù)美國政府對世界范圍內(nèi)關(guān)鍵人才和重點(diǎn)人才的獵獲重托，這也是美國通過調(diào)節(jié)商業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)人才搶奪的重要體現(xiàn)。

我國在移民領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的大力投入，一方面是確保政策有效實(shí)施的橫向路徑與行政服務(wù)范圍，另一方面旨在通過優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)得到有序化社會管制。在世界各國的人才戰(zhàn)略中，大多數(shù)國家會利用調(diào)節(jié)流動基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)有選擇性地接納外國移民。

二、我國外國人就業(yè)管理流動基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及問題檢視

（一）我國外國人就業(yè)管理流動基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀。當(dāng)前我國人口跨國勞務(wù)還是以勞務(wù)輸出為主，不過從2009到2018年，在中國工作的外國人從23 萬增加到95 萬，呈現(xiàn)指數(shù)級增長。境內(nèi)人力資源公司紛紛開展國際人才服務(wù)和高端人才尋訪業(yè)務(wù)，按照這個趨勢未來一定會有更多的外國人來華工作居留。國際勞動力的流入會顯著促進(jìn)流入國的科技創(chuàng)新水平[4]，而如何保護(hù)我國勞動力市場，保證在華合法取得就業(yè)資格的外國人必須是高端人才或某些領(lǐng)域的特需人才，給我國的流動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高要求。十四屆全國人大一次會議宣布國家外專局重回人社部標(biāo)志著我國引進(jìn)外國智力工作提到一個新的歷史高度，也是繼國家移民管理局掛牌成立后又一監(jiān)管性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

隨著國內(nèi)科技公司的不斷發(fā)展和解決一系列“卡脖子”問題的現(xiàn)實(shí)需要，各地為了給海外人才提供更好的社會融入條件，紛紛建設(shè)國際人才社區(qū)和社區(qū)外國人才服務(wù)站，各地公安機(jī)關(guān)出入境部門為服務(wù)來華就業(yè)外國人出臺一系列便利政策。與此同時，各地相繼出現(xiàn)外國人非法就業(yè)數(shù)量激增的現(xiàn)實(shí)困擾。在納才引智的過程中，監(jiān)管與服務(wù)不應(yīng)該是一對此消彼長的矛盾體，如何做到監(jiān)管與服務(wù)的平衡是當(dāng)前流動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心問題。

（二）外國人就業(yè)管理流動基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題。

1.優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)歷了多年改革，取消、下放事項(xiàng)遇到瓶頸期，邊際效應(yīng)縮小，許多優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，改革投入與收益不成正比。在外國人就業(yè)管理過程中，行政主體的多元性導(dǎo)致行政改革與優(yōu)化很難統(tǒng)籌考慮，各部門在自己的職能范圍內(nèi)孤立地進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。加之基層“事務(wù)主義”現(xiàn)象嚴(yán)重，優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)難免有迫于上級考核之嫌，導(dǎo)致看似服務(wù)管理方式更加精細(xì)化，而行政相對方卻沒有充分享受到改革的紅利，流動的成本不減反增，甚至在部分環(huán)節(jié)阻礙人口流動。

2.行政集約化程度偏低。隨著電子政務(wù)的興起，各地政府掀起一波“網(wǎng)辦”潮。按照公安部的指示精神，外國人工作類居留許可可以網(wǎng)上申請，辦證人只需要按照規(guī)定提供必要的基本信息和證明材料即可。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)居留證件辦理平臺和外交部以及外專局是分別獨(dú)立存在的，信息共享能力差，在對證明材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查過程中難以對材料進(jìn)行溯源，鑒別真?zhèn)位疽揽棵窬饔^經(jīng)驗(yàn)。業(yè)務(wù)流程存疑的案件主要通過發(fā)函的形式進(jìn)行核實(shí)，缺少業(yè)務(wù)協(xié)同的機(jī)制以及平臺，流程再造能力差。

3.中介機(jī)構(gòu)高度自由化。目前我國對外國人就業(yè)管理商業(yè)服務(wù)在尺度、內(nèi)容、專業(yè)化程度和影響力等方面都處于摸索階段，外國人來華就業(yè)多數(shù)是外國人與企業(yè)通過非官方中介機(jī)構(gòu)建立了解并簽署相應(yīng)的勞動合同，這意味著中介環(huán)節(jié)監(jiān)管處于缺失狀態(tài)。過度的自由化可能使部分中介機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)使下鋌而走險，以隱瞞、偽造相關(guān)證明材料為手段，為不符合相關(guān)法律規(guī)定的外國人申請簽證和工作許可并拿到居留權(quán)。大量不符合要求的外國人涌入不光對我國社會治安帶來不利影響，還會進(jìn)一步擠壓我國就業(yè)市場，破壞本國勞動力生態(tài)。

三、路徑創(chuàng)新：流動基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化與完善

（一）完善法律規(guī)范。目前，我國尚無專門有關(guān)外國人就業(yè)管理的法律法規(guī)，對外國人就業(yè)管理的相關(guān)表述也都是碎片化地?fù)诫s在其他綜合性法律規(guī)范之中，且相關(guān)表述過于籠統(tǒng)，缺少詳細(xì)解析或?qū)嵤┎僮骷?xì)則。我國亟須制定一部針對外國人就業(yè)的專門立法，涵蓋但不局限于以下幾個方面：第一，明確各部門在外國人就業(yè)流程中的工作職責(zé)，形成協(xié)調(diào)管理體系，防止交叉管轄情況的出現(xiàn)。第二，明確人才引進(jìn)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，不以學(xué)歷為第一標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的手段對人才進(jìn)行認(rèn)定和管理。第三，規(guī)范跨國人力資源公司經(jīng)營范圍，特別是要明確其業(yè)務(wù)邊界，要進(jìn)一步縮小監(jiān)管真空地帶的生存空間。

（二）搭建共建、共治、共享的信息化平臺。由公安部牽頭，會同外交部、人社部等建立全國聯(lián)網(wǎng)的外國人來華就業(yè)管理信息化平臺。行政主體結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)領(lǐng)取相關(guān)業(yè)務(wù)模塊，開放相關(guān)信息資源端口，在平臺上進(jìn)行業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、核查信息等工作。各行政主體是平臺的使用者，也是平臺信息的建設(shè)者，各部門結(jié)合業(yè)務(wù)優(yōu)勢投放高價值信息單元，同時在抓取數(shù)據(jù)中注意個人信息保護(hù)。

平臺中流通的數(shù)據(jù)本身就是一種資源，在外國人就業(yè)管理平臺龐大數(shù)據(jù)量基礎(chǔ)之上，也可以利用AI技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析模型，挖掘出有價值的情報信息，為涉外案件的早期發(fā)現(xiàn)，以及案發(fā)后的快速打擊提供支持。

（三）中國特色的國際人力資源服務(wù)管理模式。

1.發(fā)布人才需求動態(tài)清單。結(jié)合國家發(fā)展定期發(fā)布人才需求清單，清單需要明確引進(jìn)人才的具體特征，包括并不局限于以下要素：一是年齡、學(xué)歷等基本要素，學(xué)歷作為人才鑒定的全球適用標(biāo)準(zhǔn)可以初步篩掉不符合發(fā)展需要的人員。二是工作經(jīng)驗(yàn)和技能特長等核心要素，能否勝任崗位通常由這兩項(xiàng)指標(biāo)衡量，是能夠證明人才匹配程度的最重要指標(biāo)。三是宗教背景、國籍和社會關(guān)系等前提要素，這些要素能夠客觀反映出人才的穩(wěn)定程度，減小后續(xù)社會融入難度。

2.發(fā)揮國企的引導(dǎo)作用。國企在經(jīng)營發(fā)展中一方面要創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面要承擔(dān)政治和社會責(zé)任，在執(zhí)行黨和國家政策上具有一定的制度優(yōu)勢。在人才高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中，優(yōu)秀的高端人才是世界各國搶占的重要資源，都是花重金被搶奪的對象，具有國企性質(zhì)的人力資源公司要轉(zhuǎn)變?nèi)瞬盼砟?，變被動等待為主動出擊。在國企改革的大背景下，可以對肩?fù)重任的公司給予扶植，一方面鼓勵國內(nèi)人力資源公司海外拓展業(yè)務(wù)，增加在國際人才市場的活躍度；另一方面通過注資、并購的方式增加國有資本比例，進(jìn)而提升話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)對海外人才招募活動監(jiān)管。

3.搭建B2G2C 模式的人才服務(wù)管理平臺。B2G2C 是傳統(tǒng)電子政務(wù)與電子商務(wù)模式嬗變出的新模型，是將政府、企業(yè)、公眾通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行行政事務(wù)的新型處理模式。外國人就業(yè)管理行政事務(wù)的參與者包括：行政主體、外國人以及企業(yè)。我們可以把B2G2C模型的人才服務(wù)管理平臺理解為由行政主體實(shí)施監(jiān)管職能的人才招聘網(wǎng)站。平臺作為外國人與企業(yè)溝通的橋梁最大的應(yīng)用價值便是將整個招聘環(huán)節(jié)透明化，以行政主體為核心的中介平臺較少關(guān)注盈利，將目光鎖定在人才的定向引入與監(jiān)管職責(zé)的行使上，一定程度上削減了中介機(jī)構(gòu)將不符合要求的外國人輸送到國內(nèi)勞動力市場的可能性，達(dá)到遏制商業(yè)高度自由化所引發(fā)的監(jiān)管后置問題。

一是對招聘崗位合理性進(jìn)行核查。企事業(yè)單位通過平臺資格審查后可以向平臺提交擬招聘崗位申請，平臺對招聘行為進(jìn)行評估，對于確實(shí)有特殊需要，且國內(nèi)暫缺適當(dāng)人選的崗位，審查通過后更新到平臺中。平臺對數(shù)據(jù)的時效性負(fù)有監(jiān)管義務(wù)，確保招聘信息發(fā)布在人才缺口周期之內(nèi)。

二是對外國人背景進(jìn)行初查。根據(jù)外國人在平臺內(nèi)提交的證明材料，對其基本信息進(jìn)行核查，主要是考察其是否具有從事相關(guān)工作所必須具備的專業(yè)技能和工作經(jīng)歷，結(jié)合現(xiàn)有的積分政策，得到一個初步的打分，反映其與崗位的匹配程度，根據(jù)企業(yè)需要的人才數(shù)量擇優(yōu)推送。

三是多元化業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制。平臺針對不同人才類型設(shè)置多樣化的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制。對于那些對本國十分有益的國際公認(rèn)的外國高端人才，平臺應(yīng)設(shè)計專門綠色通道，盡量簡化審批流程和審批時效，為高端人才來華就業(yè)提供方便。

結(jié)語

進(jìn)入新時代，中國發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元，勞動力雙重市場已經(jīng)形成，雖然國內(nèi)勞動力還處于過剩的狀態(tài)，但基礎(chǔ)研究以及核心技術(shù)領(lǐng)域?qū)θ瞬诺娜笨谶€是很大。經(jīng)過人才戰(zhàn)略1.0時代的摸索，在讓誰來的問題上基本達(dá)成共識，進(jìn)入實(shí)現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)的交匯點(diǎn)，讓國際人才通過什么樣的方式來成為當(dāng)下研究的重點(diǎn)。而眾多的國際人才來到我國工作生活，如何做好他們的社會融入，讓他們在中國安居樂業(yè)也同樣是外國人就業(yè)管理應(yīng)該研究的課題，也是下一步研究的方向。在日常管理中，我們要學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)做法，通過工作實(shí)踐將其本土化，結(jié)合我國制度優(yōu)勢，不斷推出符合我國發(fā)展實(shí)際的做法，進(jìn)一步服務(wù)人才戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展大局。