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    經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下地方政府債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響

    2023-03-12 16:40:40□李
    山西農(nóng)經(jīng) 2023年23期
    關(guān)鍵詞:債券融資政府

    □李 巖

    (渾源縣財(cái)政服務(wù)中心,山西 大同 037400)

    地方政府有著多樣化的職能,既肩負(fù)著推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的職能,還承擔(dān)著健全城市基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的責(zé)任。當(dāng)前,我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)的加速階段,此時(shí)各級(jí)政府都應(yīng)該發(fā)揮自身推動(dòng)城市建設(shè)、優(yōu)化公共服務(wù)的作用。然而,在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面消耗的資金非常龐大,單純依賴政府財(cái)政支出是不現(xiàn)實(shí)的,所以當(dāng)前保證地方政府配套資金,有助于實(shí)現(xiàn)投資增長(zhǎng)。

    從地方政府配套資金來源看,需要多種融資渠道支撐,其中,政府債券融資是有效的支撐渠道之一。地方政府債券的發(fā)行有助于進(jìn)一步完善地區(qū)金融市場(chǎng)與金融體系,而地方政府債券對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響取決于發(fā)債地區(qū)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。所以,在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,研究地方債券融資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,有利于防范債券融資風(fēng)險(xiǎn),能更好地發(fā)揮債券融資帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

    1 地方政府債券含義

    地方政府債券是省、自治區(qū)、直轄市政府為無收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券。地方政府債券融資的資金一般會(huì)用到交通、醫(yī)療、教育等地方性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,因?yàn)榈胤秸畟且员镜卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息擔(dān)保,所以地方政府債券不僅是金融市場(chǎng)上有著重要、穩(wěn)定收益的投資產(chǎn)品,也是現(xiàn)階段地方政府進(jìn)行融資的有效渠道之一。借助地方政府債券的發(fā)行,不僅可以通過靈活的資金籌集方式緩解地方政府財(cái)政吃緊問題,還可以助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但地方政府債券的發(fā)行會(huì)在法律層面誘發(fā)一系列的問題,如果缺少嚴(yán)格的約束機(jī)制,一些地方政府往往會(huì)因?yàn)榕e債過度引發(fā)破產(chǎn)問題,由于我國(guó)缺少對(duì)地方政府破產(chǎn)方面相關(guān)的規(guī)定,這就會(huì)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利的影響[1]。

    2 經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下地方政府債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響

    2.1 積極影響

    地方債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著積極影響,具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

    1)完善地方財(cái)政信用體系。依據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定,各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力之一就是舉債權(quán),地方政府舉債可以使得地方政府處于相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體地位,尤其是在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下,政府舉債也是完善地方財(cái)政信用體系的一種客觀要求。

    2)為資源有效配置提供保證。地方政府在公共產(chǎn)品需求信息的了解和掌握方面有著很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì),通過地方債券融資的方式可以使資源進(jìn)行優(yōu)化配置,為地方政府債券的還款來源提供保障,以此來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,從而提升社會(huì)總經(jīng)濟(jì)效益。

    3)有助于強(qiáng)化融資和需求效應(yīng)。地方政府債券的發(fā)行,可以將社會(huì)上更多的資金引入到公共部門,這樣可以使閑置的資金得以高效利用,從而使城市基礎(chǔ)設(shè)施資金得以保證,節(jié)約更多的財(cái)政資金用于回報(bào)率偏低的公益性事業(yè)。

    4)有助于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。地方政府發(fā)行債券屬于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效舉措,是重要的財(cái)政政策,也是擴(kuò)大農(nóng)村有效投資的重要渠道。從發(fā)行領(lǐng)域來看,主要集中在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)村居住環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面[2]。

    2.2 消極影響

    地方政府債券的發(fā)行對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅存在積極影響,還存在消極影響,該種消極影響表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

    1)增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資后可以在短時(shí)間內(nèi)快速增加財(cái)政收入,但伴隨而來的是更大的還本付息支出責(zé)任。如果政府沒有對(duì)發(fā)債規(guī)模進(jìn)行科學(xué)控制,必然會(huì)使債券發(fā)行引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn),如債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、兌付管理風(fēng)險(xiǎn)等,最終導(dǎo)致地方政府面臨沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力。

    2)構(gòu)成信用風(fēng)險(xiǎn)。目前,地方政府發(fā)行債券是以自身信用作為擔(dān)保舉債,以按時(shí)償還本金、支付利息作為前提,如果不能及時(shí)償還本金、支付利息,必然會(huì)影響政府的財(cái)政信用,影響地方政府的形象。

    3)增加宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債券發(fā)行后,如果政府不能控制好新項(xiàng)目,最終會(huì)對(duì)國(guó)家貨幣政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策等帶來沖擊,弱化國(guó)家宏觀調(diào)控政策的效果。

    3 利用地方政府債券融資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略

    3.1 合理規(guī)劃地方政府債券總體存量規(guī)模

    在各種客觀因素的影響下,我國(guó)的國(guó)債以及政府債券存量、政府債務(wù)率、赤字率屢創(chuàng)新高。特別是近年來受新冠肺炎疫情因素的影響,地方政府債券規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響呈倒U 形曲線關(guān)系,所以地方政府需要考慮邊際收益,靈活推出刺激政策。

    1)依據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的要求,以政策穩(wěn)定性、連續(xù)性為前提,借助地方政府債券的積極拉動(dòng)作用,重點(diǎn)投向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障民生的領(lǐng)域及項(xiàng)目。同時(shí),在綜合考慮地方政府債券投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益外,也需要對(duì)投資項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)、政治效應(yīng)等進(jìn)行評(píng)估,要立足地方區(qū)域特征,因地制宜選擇財(cái)政支持領(lǐng)域,以此將地方政府債券融資與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合,從而提升地方債券資金的使用效率。

    2)針對(duì)各地區(qū)的差異化客觀事實(shí),兼顧隱性債務(wù)化解的主觀需求,控制地方政府債券的總體存量規(guī)模,完善相應(yīng)的退出機(jī)制,降低過度融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)[3]。

    3.2 優(yōu)化地方政府債務(wù)限額管理機(jī)制

    目前,新增限額的分配,遵循正向激勵(lì)的原則,如果地區(qū)的財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏低、債務(wù)管理績(jī)效高,就多分配;如果地區(qū)的財(cái)政實(shí)力弱,舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高、債務(wù)管理績(jī)效低,則少分配。從地方政府債券融資的行為來看,既是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措,也是推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的有效手段。所以,當(dāng)前對(duì)新增限額的分配應(yīng)考慮地區(qū)政府的綜合實(shí)力,盡可能向偏遠(yuǎn)地區(qū)做出傾斜,科學(xué)設(shè)置退出機(jī)制,縮小區(qū)域發(fā)展差距,使不同區(qū)域間達(dá)到共同富裕。

    3.3 加大對(duì)地方政府債券融資的約束力度

    縱觀地方政府債券融資現(xiàn)狀,存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象,其中包括整體負(fù)債水平高、資金不足、償債主體不明確等問題,這些問題使得地方政府財(cái)政吃緊,難以發(fā)揮債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極效應(yīng)。因此,現(xiàn)階段需要加大對(duì)地方政府債券融資的約束力度,采取科學(xué)合理的措施,引導(dǎo)地方政府通過正規(guī)的融資平臺(tái),對(duì)隱性負(fù)債進(jìn)行改變,轉(zhuǎn)變?yōu)楣_披露、合規(guī)的顯性負(fù)債[4]。

    1)約束地方政府預(yù)算。中央應(yīng)強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控,綜合考慮地方GDP 水平、財(cái)務(wù)收入情況等,以此確定地方政府的債務(wù)規(guī)模,并建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測(cè)體系,構(gòu)建各級(jí)政府責(zé)任機(jī)制和債務(wù)償還保障機(jī)制以及地方政府債券融資額度、期限的授權(quán)制度。特別是要將地方人大代表的審查、監(jiān)督功能發(fā)揮出來,以制度約束、法律約束的方式,加大對(duì)地方政府債券融資的約束力度,并綜合考慮地方政府破產(chǎn)程序的設(shè)立,降低融資后的償債風(fēng)險(xiǎn)。

    2)完善信息披露制度。通過及時(shí)的信息披露,可以借助外部社會(huì)力量,監(jiān)督并約束債券發(fā)行主體。在信息披露內(nèi)容方面,要披露基本的經(jīng)營(yíng)信息和財(cái)務(wù)信息,要披露發(fā)行主體的盈利模式和資產(chǎn)注入情況,披露擔(dān)保所形成的債券債務(wù)管理信息,還要披露資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)充足等資產(chǎn)整合行為產(chǎn)生的信息。通過督促債券發(fā)行主體信息的披露,可以有效監(jiān)督存續(xù)期內(nèi)的債務(wù),嚴(yán)厲懲處信息披露不充分的行為,以此來達(dá)到約束地方政府債券規(guī)范融資的目的。

    3)適當(dāng)擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模。在地方政府債券發(fā)行方面,需以改革創(chuàng)新和完善地方政府負(fù)債規(guī)模方式,作為債券發(fā)行的方向。地方政府債券融資模式不同于其他平臺(tái),由于其主體明確、透明度高、顯性管理等優(yōu)勢(shì),特別是可信度高且風(fēng)險(xiǎn)偏低,是一種穩(wěn)定的投資產(chǎn)品,可以結(jié)合地方政府的財(cái)政情況,適度擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模,提升融資額度,更好地為城市建設(shè)服務(wù),從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    4)完善地方政府債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)制。從地方政府債券發(fā)行的現(xiàn)狀來看,當(dāng)前最大的問題是缺少完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制,增加了債券融資的風(fēng)險(xiǎn)。所以,當(dāng)前應(yīng)引入市場(chǎng)力量的評(píng)級(jí)制度,進(jìn)一步提升地方政府融資的透明度,構(gòu)建完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制,在一定程度上規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn),為地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供保證[5]。

    3.4 探索地方政府債券融資新模式

    在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下,傳統(tǒng)的融資模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際需求,二者之間的沖突加劇,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

    1)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資缺口增大,地方政府的財(cái)政收入難以支撐。

    2)土地資源難以持續(xù)利用。

    3)投資平臺(tái)不規(guī)范,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大,使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前。

    所以,在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)以及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下,建設(shè)領(lǐng)域的融資應(yīng)突破商業(yè)銀行、地方政府、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的博弈,減少對(duì)銀行貸款、城投債等融資渠道的依賴。應(yīng)立足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際需求,探索出新的政府債券融資模式。因此,現(xiàn)階段國(guó)家應(yīng)該結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀,出臺(tái)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策,為地方債券融資提供債務(wù)資金政策支撐。也需要推進(jìn)地方政府探索城鎮(zhèn)化新型融資產(chǎn)品,對(duì)政府債券產(chǎn)品進(jìn)行更新、升級(jí),助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。

    3.5 強(qiáng)化地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)控制與防范

    目前,建設(shè)項(xiàng)目是通過市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作模式存在的,不僅為商業(yè)銀行貸款創(chuàng)造了平臺(tái),也為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)。近年來,地方投資熱度不斷升溫,各地區(qū)融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模呈急劇膨脹的態(tài)勢(shì),從而出現(xiàn)了很多問題,也帶來了更大的融資風(fēng)險(xiǎn),擾亂了地區(qū)金融市場(chǎng)。由于各個(gè)投資平臺(tái)公司會(huì)向不同的銀行借貸款,負(fù)債信息逐漸模糊,誘發(fā)過度授信問題,必然會(huì)對(duì)地方政府融資帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此,地方政府需要對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行引導(dǎo),促使商業(yè)銀行以自身實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況為出發(fā)點(diǎn),尋找和選擇優(yōu)質(zhì)的地方融資平臺(tái),達(dá)到“有進(jìn)有退、有保有壓”的效果,減少“遍地開花”帶來的風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行拓展新領(lǐng)域時(shí),應(yīng)注重對(duì)地方政府債券融資中隱含的區(qū)域轉(zhuǎn)移特征進(jìn)行深入研究,總結(jié)地方政府債券融資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),進(jìn)一步創(chuàng)新融資工具,為地方政府債券發(fā)行提供支撐。同時(shí),當(dāng)前有必要建設(shè)地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范機(jī)制,規(guī)避銀行風(fēng)險(xiǎn),發(fā)揮地方政府債券的作用,為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展服務(wù)[7]。

    3.6 積極謀劃儲(chǔ)備農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目

    經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下,中央在對(duì)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持方面,應(yīng)積極推出財(cái)政政策,以擴(kuò)大地方一般債券、專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的方式,提供穩(wěn)定投資,支持地區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。因此,各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)抓住政策機(jī)遇,爭(zhēng)取地方政府債券的支持,助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)[8]。

    1)增加補(bǔ)短板領(lǐng)域投入。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下,農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)逐漸暴露出來,目前投資缺口大的項(xiàng)目包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、智慧農(nóng)業(yè)等。所以,地方政府債券發(fā)行,應(yīng)重點(diǎn)支援這些領(lǐng)域,進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村有效投資,謀劃重大農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目[9]。

    2)強(qiáng)化項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備。地方政府應(yīng)積極響應(yīng)中央政策,組織開展“三農(nóng)”領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備建設(shè)。各地區(qū)應(yīng)該積極謀劃設(shè)計(jì),儲(chǔ)備項(xiàng)目,分級(jí)分類建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫,爭(zhēng)取利用地方政府債券擴(kuò)大投資的優(yōu)勢(shì),將這些項(xiàng)目調(diào)整為政府債券投資項(xiàng)目,精準(zhǔn)對(duì)接地方債券投資,為債券發(fā)行提供有力支撐。

    3)推廣有效發(fā)債模式。目前,在各地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項(xiàng)目的債券發(fā)行實(shí)踐中,有著單體規(guī)模小、量大、面廣的特點(diǎn),所以可以采用同類項(xiàng)目整合打包發(fā)行的模式。例如,對(duì)各地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行打包,以整體的模式發(fā)行債券,或者以不同類型項(xiàng)目打捆整合發(fā)行的模式發(fā)行債券,以高收益項(xiàng)目帶動(dòng)公益性、低收益項(xiàng)目,通過整體設(shè)計(jì)推動(dòng)區(qū)域鄉(xiāng)村振興[10]。

    4 結(jié)束語

    債券融資已經(jīng)成為我國(guó)地方政府積極落實(shí)財(cái)政政策的重要抓手,也是地方政府拉動(dòng)投資最直接、最有效的政策性工具之一。現(xiàn)階段,強(qiáng)化和完善地方政府債券融資管理工作,有助于進(jìn)一步發(fā)揮積極財(cái)政政策的效能,擴(kuò)大有效投資,為地方公共服務(wù)產(chǎn)品投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金支撐,助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí),如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展,則是近年來社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)問題。因此,在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下,地方政府需要拓寬財(cái)政融資渠道,將債券融資支持的重點(diǎn)方向聚焦在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板領(lǐng)域,重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益高、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的項(xiàng)目,充分發(fā)揮地方政府債券融資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。

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