農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的法律分析

賴維佳，李 軍

（福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350000）

一、試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配實(shí)踐

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市收益，分為一級(jí)市場(chǎng)交易形成的初次收益和二級(jí)市場(chǎng)交易形成的增值收益，筆者主要是對(duì)初次入市收益分配制度進(jìn)行研究和構(gòu)建。所謂收益分配制度，大致包括哪些主體有權(quán)參與分配、誰(shuí)能決定分配比例以及分配過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。各試點(diǎn)地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展模式和程度并不相同，在收益分配方面的基本模式和主體的比例上有很大不同。

（一）多元化入市主體

在各試點(diǎn)建設(shè)地區(qū)公示的政府文件中，可以發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)分不清農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人到底是誰(shuí)，對(duì)于它的概念以及相關(guān)的權(quán)利人存在著錯(cuò)誤的界定。例如，佛山市南海區(qū)在試點(diǎn)文件中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歸屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織。而常州的武進(jìn)區(qū)在相關(guān)的文件中直接寫明，集體是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人。其實(shí)有關(guān)這方面的內(nèi)容，《憲法》早有明確規(guī)定，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。雖然《土地管理法》的修訂使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市合法化，但是需要明確的是，土地入市流轉(zhuǎn)的僅是使用權(quán)，土地所有權(quán)在入市過(guò)程中始終保持不變①參見(jiàn)黃建水、黃鵬：《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的農(nóng)村土地制度改革研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2016 年版，第152 頁(yè)。。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等僅是依法代表土地所有權(quán)主體行使入市權(quán)利的權(quán)利代行使主體。

作為代行使主體，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)主導(dǎo)農(nóng)地入市收益分配，然而很多試點(diǎn)地區(qū)不存在集體經(jīng)濟(jì)組織或組織職能弱化，只能由村委會(huì)或者村民小組來(lái)完成入市收益分配工作，這導(dǎo)致在農(nóng)地入市收益分配的參與中，主體更加多元化且復(fù)雜化。如黑龍江省安達(dá)市、湖南省瀏陽(yáng)市、海南省文昌市等均是由村委會(huì)作為代行主體。此外，還有少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)授權(quán)建立資產(chǎn)管理公司、聯(lián)營(yíng)公司、合作社等方式發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織職能，如北京試點(diǎn)地區(qū)允許在鎮(zhèn)級(jí)層面成立土地聯(lián)營(yíng)公司，由其承擔(dān)入市工作；成都市郫都區(qū)通過(guò)建立土地股份合作社作為入市收益分配主體。

（二）土地增值收益調(diào)節(jié)金

在目前尚未形成完善的國(guó)家土地增值稅收制度的情況下，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金是必不可少的一個(gè)過(guò)渡納稅環(huán)節(jié)。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的政策可知，除了黑龍江省綏化市安達(dá)市和福建省泉州市晉江區(qū)對(duì)于土地稅費(fèi)進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定外，其他大部分的試點(diǎn)地區(qū)政府均采用收取一定比例的土地增值調(diào)節(jié)金的形式來(lái)參與初次分配。財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)調(diào)節(jié)金的一般收取范圍明確規(guī)定為20%～50%。但是從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐結(jié)果看，各地調(diào)節(jié)金的收取依據(jù)以及收取比例都不盡相同②馬翠萍：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度探索與效果評(píng)價(jià)——以全國(guó)首批農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)為例》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021 年第11 期，第44-45 頁(yè)。。各試點(diǎn)的土地調(diào)節(jié)金收取的基礎(chǔ)并不全是土地增值收益，有的還包括了總收益額。對(duì)不同性質(zhì)、不同級(jí)別、不同規(guī)劃區(qū)屬、是否屬于首次流轉(zhuǎn)的土地收取的土地調(diào)節(jié)金比例也各不相同。比如余縣、德清縣增加考慮了規(guī)劃區(qū)屬；大足區(qū)、九臺(tái)區(qū)、郫都區(qū)考慮了土地級(jí)別的影響；還有像瀘縣考慮了不同成交的價(jià)格區(qū)間收取不同的土地調(diào)節(jié)凈比例等。再?gòu)氖杖”壤峡?，試點(diǎn)地區(qū)的收取比例并沒(méi)有限于20%～50%，有的甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《辦法》所限范疇③《瀘縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法（試行）》第7 條。。江蘇省連云港市贛榆區(qū)以土地出讓成交總價(jià)款為基數(shù)收取調(diào)節(jié)金，依據(jù)不同的價(jià)值位階分別收取5%、10%、15%三檔收益調(diào)節(jié)金。遼寧省在上海城地區(qū)，收取的大型工廠或者是倉(cāng)儲(chǔ)工業(yè)用地入市的土地增值收益調(diào)節(jié)金就非常多，它的比例可以達(dá)到70%。

在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，出現(xiàn)了具有明顯調(diào)節(jié)力度的“累進(jìn)制”調(diào)節(jié)金收取方式④郭浩楠、王淑華：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配制度研究》，載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2020 年第6 期，第4 頁(yè)。，即按照增值收益高低來(lái)分不同級(jí)層，不同級(jí)層規(guī)定有相應(yīng)的提取比例，收益越高，調(diào)節(jié)金提取比例越高。而在其他的一些地區(qū)，確定不同的分配比例的依據(jù)是入市的方式、所屬的區(qū)劃以及土地用途等，故一般經(jīng)濟(jì)價(jià)值最高的商服用地所收取的土地增值調(diào)節(jié)金比例最高。

（三）集體及集體成員的收益分配

《辦法》是根據(jù)國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制制定的。該辦法允許試點(diǎn)縣著手建立農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價(jià)體系，規(guī)定農(nóng)民和集體以現(xiàn)金的方式獲得土地增值收益在留足集體之后，在集體成員之間進(jìn)行公平分配。而集體及集體成員之間的收益分配關(guān)系重點(diǎn)在于具體的分配模式和分配標(biāo)準(zhǔn)。

在試點(diǎn)各地的實(shí)踐中，分配模式大致可以分為三種。一是全部納入村集體資金統(tǒng)一留存支配，主要用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)支出以及支持村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等途徑。例如，隴西縣規(guī)定土地增值收益全部納入村集體資金，并不進(jìn)行村民分紅。二是集體提留部分，剩下部分村民公平分配，但是提留比例各地差別較大，存在集體提留大部分和農(nóng)民分配大部分的兩種傾向。如遼寧省海城市就規(guī)定集體和個(gè)人之間以2∶8 的比例進(jìn)行分成，重慶市大足區(qū)規(guī)定集體土地純收益提存不得高于20%，北京市大興區(qū)規(guī)定村集體可以留存30%～50%。三是全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體資產(chǎn)管理公司占有使用，統(tǒng)一投資管理，再給村民按比例分紅，從而構(gòu)建一種長(zhǎng)效收益機(jī)制，這無(wú)疑也是對(duì)農(nóng)民最有益的一種分配模式。但是基于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采用此種分配模式，例如浙江省義烏市、廣東省廣州市。而在西部偏遠(yuǎn)地區(qū)更多以“一次性”分配方式居多，雖不利于農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，但也是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的分配方式。

在入市收益分配標(biāo)準(zhǔn)上，有按照人口分配和土地承包面積分配兩種常見(jiàn)標(biāo)準(zhǔn)。最典型的入市收益分配標(biāo)準(zhǔn)是按照集體成員數(shù)量平均分配。如文昌市某村民小組的入市收益按照農(nóng)業(yè)人口均分，瀏陽(yáng)市西園村村委會(huì)根據(jù)戶口簿上的人口作為分配依據(jù)。此外，按土地承包面積分配也在實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用，如重慶市大足區(qū)村民小組按土地承包經(jīng)營(yíng)面積分配，具體表現(xiàn)為入市收益分配青苗費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)費(fèi)按照承包面積計(jì)算，土地開發(fā)金和調(diào)節(jié)費(fèi)有承包地的全額分配，沒(méi)有承包地的享有50%的分配。

需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論在哪種分配模式與分配標(biāo)準(zhǔn)下，集體提留的部分收益在試點(diǎn)文件中均明確規(guī)定了用于農(nóng)村發(fā)展建設(shè)等與本集體農(nóng)民利益切實(shí)相關(guān)的用途，在分配標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)貫徹“以人為本”的理念，保證收益分配的透明度和公開度，如此才能切實(shí)地保障農(nóng)民群體的利益。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配存在的問(wèn)題

（一）入市主體的法律地位尚未明確

據(jù)上文，《憲法》明確規(guī)定集體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?fù)碛兴袡?quán)。雖然集體土地的使用權(quán)以及其他相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，大多是委托給集體經(jīng)濟(jì)組織或者是集體資產(chǎn)管理公司等組織機(jī)構(gòu)行使，但無(wú)論經(jīng)傳幾手，土地的所有權(quán)人始終是集體。而作為所有權(quán)人的“集體”，它的概念應(yīng)如何界定呢？這在理論上存在一定爭(zhēng)議。“集體”是一個(gè)抽象的概念，是指一定區(qū)域內(nèi)，農(nóng)民個(gè)體的集合。簡(jiǎn)而言之，集體是由無(wú)數(shù)個(gè)農(nóng)民個(gè)體組合而成，故土地權(quán)益的最終受益者應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民個(gè)體，在貫徹土地政策時(shí)應(yīng)始終堅(jiān)持保障農(nóng)民個(gè)體合法權(quán)益最大化的價(jià)值目標(biāo)。而在業(yè)務(wù)上或者功能上能夠直接代表“集體”的一些專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，即集體經(jīng)濟(jì)組織、集體資產(chǎn)管理公司或者是農(nóng)民股份經(jīng)濟(jì)合作社這些組織機(jī)構(gòu)，能否代表享有集體土地經(jīng)濟(jì)收益的農(nóng)民個(gè)體，此問(wèn)題還需要進(jìn)一步進(jìn)行研究。除此之外，觀察試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的政策細(xì)則，可以發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)對(duì)于集體土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人都發(fā)生了混淆，甚至在一些試點(diǎn)地區(qū)，其入市主體直接寫為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這一系列的問(wèn)題，不僅違背了法律規(guī)定，也在一定程度上為之后的土地權(quán)屬紛爭(zhēng)留下了隱患。

（二）政府直接參與收益分配尚缺法律依據(jù)

為貫徹落實(shí)新《土地管理法》，各地區(qū)紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。細(xì)則中大多地方人民政府都以明文規(guī)定的方式收取了一定比例的土地增值調(diào)節(jié)金或者土地增值稅，但是對(duì)收取土地增值調(diào)節(jié)金所依據(jù)的具體法律條款卻并未列明。土地增值稅調(diào)節(jié)金，本身并不是一種法定稅收，在2019 年的中央相關(guān)文件中也有明文規(guī)定，土地增值調(diào)節(jié)金本身就是非法定稅收，這點(diǎn)是毋庸置疑的。這也就意味著地方政府實(shí)際上直接參與了土地增值投資收入的分配。

《憲法》第10 條明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是集體所有，而非屬于國(guó)有土地?！敖^對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派”從絕對(duì)的土地所有權(quán)出發(fā)，堅(jiān)持認(rèn)為所有權(quán)人才是土地收益的合法持有者。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，集體是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體，故土地收益應(yīng)該全部歸入集體，政府無(wú)權(quán)對(duì)該地的收益參與分配。所以，其入市所產(chǎn)生的相關(guān)的收益以及增值收益，最終都是應(yīng)該屬于農(nóng)民集體所有。

土地增值的貢獻(xiàn)若放在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下來(lái)看，土地的市場(chǎng)價(jià)值與自身區(qū)位條件、利用程度及開發(fā)強(qiáng)度等多種因素密不可分⑤參見(jiàn)王小映：《論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配》，載《專家視點(diǎn)》，2014 年第10 期，第4 頁(yè)。。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市收益分配，也并不只是基于產(chǎn)權(quán)原則的分配，還涉及復(fù)雜的土地增值問(wèn)題⑥參見(jiàn)于浩洋：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配問(wèn)題研究綜述》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》，2019 年第30 卷第19 期，第28 頁(yè)。。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之所以能夠入市流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生增值收益，就是因?yàn)榈胤秸畬?duì)于該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的投入改變了土地的開發(fā)利用條件，使得土地的使用者愿意支出費(fèi)用來(lái)租用這塊土地。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值上，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府作為土地管理者具有不可否認(rèn)的貢獻(xiàn)，但并不意味著政府可以作為參與者共分農(nóng)民集體所獲得的增值收益⑦參見(jiàn)呂丹、薛凱文：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配演化博弈：地方政府角色與路徑》，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2021 年第9 期，第116 頁(yè)。。政府直接參與土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中集體轉(zhuǎn)讓土地所得收入的分配，是沒(méi)有法律依據(jù)的，其更宜以土地管理者的主要角色從中收取土地稅收，以此來(lái)平衡各地收入差距或者用以支持經(jīng)濟(jì)設(shè)施建設(shè)等。

（三）集體內(nèi)部收益分配缺乏監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)已經(jīng)成立集體經(jīng)濟(jì)合作組織或者集體資產(chǎn)管理公司的集體，這些權(quán)利代行使組織的日常管理活動(dòng)受到《公司法》法人部分規(guī)定的嚴(yán)格約束，集體成員對(duì)于這些組織不合法、不合理的管理行為是可以通過(guò)法律渠道解決，例如提起訴訟等。但是這些組織不同于一般的法人，存在一定的公益性，《公司法》中部分條款對(duì)其無(wú)法適用，例如不可以解散公司等，需要制定新的制度來(lái)補(bǔ)充法律空白，切實(shí)保障農(nóng)民的救濟(jì)權(quán)利。

未成立集體經(jīng)濟(jì)合作組織或者資產(chǎn)管理公司的集體，本應(yīng)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督收益分配方案以及過(guò)程。但從當(dāng)下的實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)村民集體僅選出代表來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，卻由于“自我利益追逐”的人性弱點(diǎn)和缺乏專業(yè)知識(shí)，再加之集體商討的收益分配方案多數(shù)在較為“封閉”的村民會(huì)議上表決及通過(guò)，會(huì)后并未對(duì)具體分配方案、分配依據(jù)、集體資金用途進(jìn)行詳細(xì)地公示，導(dǎo)致對(duì)收益分配決策的科學(xué)性識(shí)別不足，監(jiān)督效果大打折扣。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配存在問(wèn)題的原因分析

我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的限制在新法施行后已經(jīng)完全放開，與之相伴，各地紛紛出臺(tái)了配套的實(shí)施細(xì)則。但是由于實(shí)踐探索尚不充分，各地政策中對(duì)于收益分配的具體制度和明確方案仍存在法律法規(guī)的缺位。這使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度化的實(shí)踐過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)“同一制度，不同實(shí)施”的問(wèn)題。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體虛置

我國(guó)《憲法》第10 條明確規(guī)定集體是擁有集體土地的合法所有權(quán)主體，《民法典》第260 條也僅規(guī)定了集體所有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)范圍，但均未明確“集體”的具體含義，而實(shí)踐中集體存在的形式卻是多樣的。據(jù)《民法典》第262 條可知，“農(nóng)民集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組，而在農(nóng)村管理體制改革之前實(shí)行人民公社、生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的形式⑧鄭文杰：《〈物權(quán)法〉視角下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的障礙和出路》，載《經(jīng)濟(jì)與法》2019 年第5 期，第135 頁(yè)。。由于歷史原因，在實(shí)踐中一個(gè)農(nóng)民可能同時(shí)是幾個(gè)集體的成員，三級(jí)“農(nóng)民集體”所有制的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致土地糾紛不斷。同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體下面又涵蓋許多村單位，在這個(gè)龐大的集體中，成員眾多，信息溝通不及時(shí)，很難形成共同意志，不便管理。此外，實(shí)踐中，村民小組大都管理體制渙散，主要成員素質(zhì)不高，缺少固定辦公場(chǎng)所，由其行使土地所有權(quán)難以實(shí)現(xiàn)集體土地的資源配置最優(yōu)化。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)未規(guī)定為用益物權(quán)

作為用益物權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)，在《民法典》物權(quán)編的用益物權(quán)篇中，僅僅指的是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，而沒(méi)有包含集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的權(quán)利。王利明教授指出，這是因?yàn)樵诹⒎〞r(shí)，對(duì)建設(shè)性土地的集體使用尚不確定，而且還沒(méi)有取得試驗(yàn)性的經(jīng)驗(yàn)，而通過(guò)政策規(guī)定為今后的土地保有權(quán)改革留出了余地⑨王利明：《我國(guó)民法典物權(quán)編的修改與完善》，載《清華法學(xué)》2018 年第2 期，第7 頁(yè)。。原《土地管理法》在第65 條中，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有著嚴(yán)格的限制，而在修訂后的《土地管理法》中，限制條款被廢除。目前，我國(guó)已經(jīng)完全允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，且從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐效果來(lái)看也得到了較為不錯(cuò)的反響。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律地位的確定條件已經(jīng)得到充分的確認(rèn)，若我們不重視這個(gè)問(wèn)題，就會(huì)阻礙土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制的運(yùn)行，影響城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，也不利于對(duì)公有土地和集體土地的平等對(duì)待。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市稅收制度未健全

在土地交易市場(chǎng)中若農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，要想使集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，必須經(jīng)過(guò)土地征收或?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，而國(guó)有土地的財(cái)政收入全部都直接歸于地方政府所有。在其已經(jīng)完全可以入市以后，地方政府如果不通過(guò)土地調(diào)節(jié)金的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源再分配的公平正義，在未完全研究歸納試點(diǎn)地區(qū)收取土地調(diào)節(jié)金的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)前，盲目強(qiáng)行收取土地使用稅是不合理的。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市過(guò)程中，目前還未建立起運(yùn)行良好的土地使用稅收制度，需要采取措施確保各地政府權(quán)益得到有效平衡。政府為了有效調(diào)節(jié)各地土地收益差異，只能直接通過(guò)“調(diào)節(jié)金”這種非稅收入的形式來(lái)進(jìn)行土地收益調(diào)節(jié)。本文認(rèn)為，政府在現(xiàn)階段直接收取一定量的收益調(diào)節(jié)金作為過(guò)渡是可行的，但是這不能作為直接參與經(jīng)濟(jì)收益分配的依據(jù)。合理調(diào)節(jié)土地增值調(diào)節(jié)金的收取比例有助于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益達(dá)到均衡，在未來(lái)的財(cái)稅改革中可予以考量。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配法律制度的完善

中央在下發(fā)的指導(dǎo)文件中已明確提出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配需要兼顧好國(guó)家、集體和個(gè)人三方的利益。集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)組織或者其他集體資產(chǎn)管理公司雖然可以通過(guò)代表集體使用集體資產(chǎn)并收取土地收益，但是需要及時(shí)明確其土地權(quán)利金的來(lái)源并對(duì)其給予明確區(qū)分。建議后續(xù)司法解釋對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)的地位問(wèn)題，進(jìn)行明確的闡述以及規(guī)定。同時(shí)通過(guò)以收取土地增值調(diào)節(jié)金作為過(guò)渡，來(lái)完善與土地相關(guān)的一些稅收制度，除此之外，還應(yīng)當(dāng)盡快建立相關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制，以保障收益分配的穩(wěn)定。

（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的基礎(chǔ)制度

1.明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體

村農(nóng)民集體由于有多年來(lái)群眾基層自治的基礎(chǔ)存在，成員人數(shù)較固定，組織健全，由其集中行使集體土地所有權(quán)是更有優(yōu)勢(shì)的。因此，村農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的統(tǒng)一、單一的所有權(quán)主體更為適宜。同時(shí)，將該所有權(quán)主體進(jìn)行制度化、法律化才能避免法律層面的“集體”概念不明以及實(shí)踐中三級(jí)農(nóng)民集體所有制所共同導(dǎo)致的土地權(quán)利紛爭(zhēng)，才能更好保障農(nóng)民個(gè)體所享有的權(quán)益。

2.明確集體所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的劃分

必須明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的界限，才能避免出現(xiàn)試點(diǎn)實(shí)踐中存在的有關(guān)入市主體錯(cuò)誤規(guī)定和表述。集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)行使的應(yīng)該是農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非所有權(quán)。還需明確的是，集體與集體經(jīng)濟(jì)組織這兩者，它們的具體組織結(jié)構(gòu)以及形態(tài)、歷史的淵源、功能以及作用，都各有各的特點(diǎn)，在入市的過(guò)程當(dāng)中，二者絕不可以混為一談。退一步講，即使部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)依法認(rèn)定了“所有與經(jīng)營(yíng)分離的二元結(jié)構(gòu)”，也還是應(yīng)該將集體對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的授權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行日常的管理、經(jīng)營(yíng)時(shí)，如果有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員從事?lián)p害集體利益的非法活動(dòng)，集體可立即撤銷其授權(quán)。

3.明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)主體雖然不同，但究其根本，這兩種土地使用權(quán)在權(quán)利本質(zhì)上是相同的。《民法典》物權(quán)編雖然沒(méi)有將前者明確劃定為用益物權(quán)，但其將與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有關(guān)的內(nèi)容轉(zhuǎn)介給《土地管理法》來(lái)進(jìn)行具體規(guī)定。建設(shè)用地作為《土地管理法》中規(guī)定的一種土地劃分類型，其中就包含著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地兩類。由此可見(jiàn)，這兩類土地具有相同的權(quán)利來(lái)源，有著密不可分的關(guān)系。這也意味著《民法典》物權(quán)編對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)列入用益物權(quán)并不完全持否定態(tài)度。

此外，在各試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐中已經(jīng)積累了大量關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的經(jīng)驗(yàn)，并且修改后的《土地管理法》也已經(jīng)完全破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙?！懊穹ǖ鋾r(shí)代”只有通過(guò)物權(quán)編將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)后，才能賦予其與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同樣的法律地位，從而使其同等入市、同價(jià)同權(quán)。

（二）政府分階段以不同方式參與分配

首先，必須確認(rèn)政府在土地利益分配方面具備權(quán)利，這是政府參與分配的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們需要考慮政府應(yīng)當(dāng)以何種方式參與其中。在此問(wèn)題上，本文認(rèn)為，政府成為上述入市收益的分配主體是不容置疑的。然而，我們必須指出，其參與分配的正當(dāng)性和合理性是建立在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)土地價(jià)值增長(zhǎng)所作出的貢獻(xiàn)，以及社會(huì)資源再分配的公平正義之上；另外一個(gè)還需關(guān)注的點(diǎn)是，政府參與分配的層次必須受到限制。應(yīng)當(dāng)將參與分配的政府主體限制在基層政府，因?yàn)槠渑c農(nóng)村土地價(jià)值增長(zhǎng)具有最直接的關(guān)系，以此避免其他各級(jí)政府共同參與收益分配，導(dǎo)致農(nóng)民的利益遭受損害?？傊?，政府參與分配是可行的，但必須遵循公正、透明和有效的原則，并加以層級(jí)限制，以確保參與過(guò)程的效率與公平，維護(hù)公眾利益和社會(huì)穩(wěn)定。

1.完善現(xiàn)有“收取土地增值調(diào)節(jié)金為主、土地稅收為輔”的分配模式

土地增值調(diào)節(jié)金的收取是必要的。這種做法是一種二者兼顧的權(quán)衡之策，既可以使土地增值的收益分配更加公平，也能讓地方政府不因土地出讓權(quán)的部分喪失而導(dǎo)致財(cái)政收入大幅減少。其一，從中央層面來(lái)看，應(yīng)當(dāng)先明確好政府參與分配的比例基數(shù)，進(jìn)而在這個(gè)范圍之內(nèi)根據(jù)入市方式、土地用途、所屬規(guī)劃區(qū)域、開發(fā)強(qiáng)度等劃分標(biāo)準(zhǔn)，分別設(shè)定不同的比例幅度；其二，從地方層面來(lái)看，各地因地制宜在中央統(tǒng)籌規(guī)劃的比例幅度內(nèi)確定恰當(dāng)分配比例，擁有有限的自由裁量權(quán)，以免出現(xiàn)某些試點(diǎn)地區(qū)存在的收取土地增值調(diào)節(jié)金比例極高或者極低的亂象。根據(jù)該模式配套農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市制度，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展實(shí)踐過(guò)后形成較為成熟的模式之時(shí)，該比例基數(shù)、比例幅度可為立法上確定稅基、稅率的比例提供參考與借鑒，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)平穩(wěn)的過(guò)渡。

2.逐步向“土地稅收為主、土地增值調(diào)節(jié)金為輔”分配方式過(guò)渡

在條件成熟后，逐步探索構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)稅收制度，以確保政府參與分配的合理性、合法性。事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)別不大，它們?cè)谛再|(zhì)上都屬于土地使用權(quán)，只是權(quán)利所屬主體不同。雖然前者尚未被明確規(guī)定為用益物權(quán)，但基于前述相同的權(quán)利本質(zhì)，在其流轉(zhuǎn)的相關(guān)稅收制度的具體設(shè)計(jì)上，可以參照城市國(guó)有土地稅收體系進(jìn)行設(shè)置。具體而言，其一，在稅目設(shè)置上，可以借鑒參考城市國(guó)有土地稅收稅目。其二，在稅率的設(shè)置上，應(yīng)根據(jù)土地的實(shí)際用途、地理位置、流轉(zhuǎn)方式、開發(fā)強(qiáng)度等因素進(jìn)行具體問(wèn)題具體分析，靈活調(diào)整稅率。其三，發(fā)揮好再分配制度的調(diào)節(jié)作用。對(duì)于一些區(qū)位處于劣勢(shì)、經(jīng)濟(jì)較落后、用地需求量低的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行稅收優(yōu)惠或減免政策，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加其收入來(lái)源，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，縮小地區(qū)間的貧富差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，真正使農(nóng)民從改革中受益，走向共同富裕。

總的來(lái)說(shuō)，為了最終實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地的“同地同權(quán)”，需要考慮以下幾點(diǎn)：首先，應(yīng)該借鑒前期試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前國(guó)有建設(shè)用地稅收體系的設(shè)計(jì)，完善集體土地稅收體制。這可以使集體土地稅收制度更加合理和有效。其次，應(yīng)該將集體土地入市的收益納入稅收體系，以確保這些收益能夠被合理地調(diào)配和利用。這可以促進(jìn)土地資源的高效配置和城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。最后，需要逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)稅收體系。這可以確保城鄉(xiāng)地區(qū)在不動(dòng)產(chǎn)稅收方面享有同等的權(quán)利和義務(wù)，從而消除不公平和不合理的現(xiàn)象，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)上，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地的“同地同權(quán)”是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，需要政府、社會(huì)各界和廣大民眾的共同努力，以實(shí)現(xiàn)公平、公正和可持續(xù)的土地資源利用。

（三）完善集體內(nèi)部收益分配的民主決策和監(jiān)督機(jī)制

就集體土地而言，由于土地是農(nóng)民的基礎(chǔ)資源，而農(nóng)民的信息收集和處理能力相對(duì)較弱，因此，保障農(nóng)民的土地權(quán)益顯得尤為重要。集體組織內(nèi)部的收益分配，是收益分配制度的重點(diǎn)，也是整個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中的后置性事項(xiàng)。為了確保集體土地入市收益能夠合理分配，前期的各項(xiàng)制度機(jī)制必須完善和健全⑩郭浩楠、王淑華：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配制度研究》，載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2020 年第6 期，第61 頁(yè)。。

此外，從試點(diǎn)地區(qū)集體內(nèi)部收益分配的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，我們可以得知農(nóng)民受益方式是多樣化的。這些方式既包括將收益完全分配至農(nóng)民個(gè)人手中，也包括基于集體成員的身份而享受到的集體組織給予的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普惠性利益，抑或是二者兼具的受益方式。筆者認(rèn)為，集體是一個(gè)地區(qū)農(nóng)民的集合概念，實(shí)際土地權(quán)益受益者應(yīng)該是每個(gè)農(nóng)民個(gè)人。因此，在收益分配中應(yīng)“以農(nóng)民為本”，確保農(nóng)民的利益得到最大化的保障是收益分配的核心。具體來(lái)說(shuō)，在分配過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的實(shí)際需求和利益訴求，對(duì)于具體的分配比例和集體提留部分的使用等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)留給農(nóng)民自主決定，可以利用現(xiàn)有的民主決策機(jī)制，例如舉辦村民大會(huì)通過(guò)收益分配方案等，在此過(guò)程中基層政府可以給予政策建議。具體集體組織內(nèi)部收益分配制度的構(gòu)建，可從以下方面著手。

1.完善民主決策機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，換言之，集體土地上的權(quán)利與每個(gè)集體成員都息息相關(guān)?；诖?，農(nóng)地入市過(guò)程中所涉重大事宜都應(yīng)由集體成員共同討論決定，這樣才能最大程度保證農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的合法權(quán)益。具言之，在入市收益分配中，對(duì)集體提留比例、提留資金的使用途徑等重要事宜的決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民主決議，即集體內(nèi)部的收益分配方案在不違反法律法規(guī)的前提下，必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意并簽名蓋章后方可貫徹落實(shí)，以保障農(nóng)民主體權(quán)利。

2.建立資金監(jiān)管體制

我國(guó)憲法和法律明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬于集體，但“集體”是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延模糊的抽象概念?！凹w”本身不能直接行使權(quán)利，它需要委托或授權(quán)具體行為主體代其行使權(quán)利，該代行使主體即稱之為代行主體?；诖耍蓪?duì)于入市收益分配中所參與的代行主體的行為也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行管理與限制。在實(shí)踐中，往往由村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等成為代行主體。從名稱上不難看出，上述組織和委員會(huì)在性質(zhì)上都屬于組織體，其包含一定的機(jī)構(gòu)和人員，組織并不直接進(jìn)行具體工作，而是專人專項(xiàng)專事處理。所以，農(nóng)地入市過(guò)程中所涉具體事宜的處理都需要依靠相關(guān)直接負(fù)責(zé)人員，如組織成員、村干部等。但這些具體人都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，不可避免地存在“自我利益追逐”的人性弱點(diǎn)。因此，為保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益并預(yù)防腐敗問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其組織和人員獨(dú)立于集體經(jīng)濟(jì)組織和基層群眾自治組織?參見(jiàn)馮瀟：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配探析》，載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2019 年第8 期，第56-57 頁(yè)。。其主要職責(zé)有：核查、監(jiān)督集體資金的使用和分配，對(duì)與農(nóng)民利益緊密相關(guān)或農(nóng)民須知的相關(guān)信息進(jìn)行披露。另外，村級(jí)事務(wù)公示制度也需要完善，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公示內(nèi)容，依規(guī)對(duì)集體資金的具體用途進(jìn)行定期公示，并及時(shí)更新資金動(dòng)向，以接受農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的群眾監(jiān)督，有效防止農(nóng)民利益遭受侵害，實(shí)現(xiàn)資金管理公開、透明化，促進(jìn)良好治理。此外，還應(yīng)當(dāng)建立“雙監(jiān)督”機(jī)制——專門監(jiān)督與大眾監(jiān)督相結(jié)合，杜絕管理者的貪污腐敗，避免集體資產(chǎn)的不明流失，切實(shí)保障農(nóng)民利益。