探究農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記的現(xiàn)狀、根源及解題思路

□溫小濱

（廈門市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，福建 廈門 361100）

2022 年，廈門市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布關(guān)于印發(fā)《廈門市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記工作職責(zé)整合方案》的通知，決定從2022 年7 月1 日起，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作由廈門市不動(dòng)產(chǎn)登記中心具體承擔(dān)，自然資源所配合，這標(biāo)志著農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記職責(zé)的重大調(diào)整。城鄉(xiāng)一體化確權(quán)登記工作的正式開展，有利于提高農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的質(zhì)量和效率，有利于提升土地管理水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，更有利于早日實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院提出的登記機(jī)構(gòu)、登記依據(jù)、登記簿冊(cè)和信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”。

1 農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)狀

截至2022 年年底，全國(guó)大部分省、市已基本完成房地一體宅基地確權(quán)登記任務(wù)，廈門市自然資源規(guī)劃局順應(yīng)形勢(shì)要求，在房地一體宅基地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上大力推進(jìn)集體國(guó)有城鄉(xiāng)一體化確權(quán)登記，是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的一大進(jìn)步。廈門市不動(dòng)產(chǎn)登記中心自承接農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作職責(zé)以來(lái)，自然資源所、各分局、登記中心密切配合，各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化確權(quán)登記取得了顯著成效，但也暴露了諸多問題，主要表現(xiàn)如下[1]。

1)審批手續(xù)不齊全。自承接農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作以來(lái)，登記中心收到大量審批手續(xù)不齊全的案件，有的無(wú)土地的批建手續(xù)、有的無(wú)房屋的批建手續(xù)、有的甚至連批建手續(xù)都沒有。

2)業(yè)務(wù)表單填寫不規(guī)范。職責(zé)整合過(guò)渡期間，同一種業(yè)務(wù)類型的案件，分局內(nèi)轉(zhuǎn)的不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記檔案存在各式各樣的業(yè)務(wù)表單，即使是同樣的業(yè)務(wù)表單，填寫內(nèi)容、調(diào)查要點(diǎn)、調(diào)查審核意見也不盡一致，甚至出現(xiàn)了前后表述自相矛盾、錯(cuò)字漏字時(shí)常發(fā)生的情況。

3)收件材料雜糅混亂。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記案件未形成統(tǒng)一的收件材料清單，未填寫打印統(tǒng)一制式的案件受理單，對(duì)同一份收件材料也存在原件或復(fù)印件之別。即使是同一類型的案件，也存在不同的收件材料。對(duì)未能提供審批手續(xù)的，常通用各種各樣的證明或具結(jié)書、承諾書、保證書來(lái)替代。

4)辦理不規(guī)范。職責(zé)整合之前，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記未遵循統(tǒng)一的辦理流程，房地調(diào)查、自然資源所工作人員現(xiàn)場(chǎng)查看通常在案件受理之前先行開展；在換發(fā)土地證或房屋證或辦理土地房屋首次登記時(shí)，未及時(shí)收回原先辦理的權(quán)證，并及時(shí)公告注銷。遺失補(bǔ)證或換證登記通常與其他業(yè)務(wù)登記類型同時(shí)辦理，甚至一次收件材料需同時(shí)辦理權(quán)證補(bǔ)錄、遺失補(bǔ)證、轉(zhuǎn)移等多個(gè)業(yè)務(wù)類型。已辦理權(quán)屬登記的同一幢農(nóng)房，也存在著土地使用者和房屋所有權(quán)人不一致的情況。

5)審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記案件的審核除了審核批建手續(xù)，很多案件還需要審核權(quán)利人是否為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是否符合“一戶一宅”，用地面積是否超占、建筑面積是否超建、界址點(diǎn)是否移位以及是否在允許的誤差范圍內(nèi)，房屋現(xiàn)狀是否改變、經(jīng)批準(zhǔn)翻建或加層的房屋應(yīng)辦理首次登記還是變更登記等，而對(duì)上面這些審核標(biāo)準(zhǔn)的把握，不同的經(jīng)辦人員使用不同的審核標(biāo)準(zhǔn)。

6)未辦理權(quán)屬登記及未入庫(kù)農(nóng)房數(shù)據(jù)數(shù)量多。日常工作中，仍有大量群眾持上世紀(jì)80—90 年代的民房基建審批表或鄉(xiāng)村建房用地申請(qǐng)書或鄉(xiāng)村建房宅基地許可證要求辦理權(quán)屬登記，抑或已辦理權(quán)屬登記，但登記系統(tǒng)查無(wú)數(shù)據(jù)的情況。

7)行政訴訟案件多。由于早期辦理流程不規(guī)范，現(xiàn)在出現(xiàn)大量相關(guān)權(quán)利人提出當(dāng)時(shí)辦理登記時(shí)并未知情或當(dāng)時(shí)并未到場(chǎng)或者并非其本人簽字的情況，要求登記機(jī)構(gòu)撤證。這些案件經(jīng)起訴基本被法院認(rèn)定為程序違法而判定登記機(jī)構(gòu)敗訴[2]。

2 農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)狀的根源所在

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記之所以問題層出不窮，歸結(jié)起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面的原因。

2.1 登記機(jī)構(gòu)歷經(jīng)變革

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的土地證、房屋證原先分屬不同的部門負(fù)責(zé)辦理，各部門各自為政，各司其職，導(dǎo)致出現(xiàn)大量辦理時(shí)間相差甚遠(yuǎn)、權(quán)屬人大相徑庭的土地證和房屋證，權(quán)屬關(guān)系比較復(fù)雜。1997 年6 月25 日，原廈門市土地管理局與房地產(chǎn)管理局合并組建了廈門市土地房產(chǎn)管理局，原土地局的地籍處與房管局的產(chǎn)權(quán)處合并為房地產(chǎn)權(quán)籍管理處，具體負(fù)責(zé)地籍地政和產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍的管理。同時(shí)，《廈門市人民政府關(guān)于農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)歸口管理的通知》（廈府〔1997〕綜037 號(hào)）要求，自1997 年5 月1 日起，廈門市土地房產(chǎn)管理局開始對(duì)全市農(nóng)村房屋進(jìn)行管理，并負(fù)責(zé)辦理農(nóng)村房屋所有的登記、發(fā)證和交易工作，市財(cái)政部門不再辦理《鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證》的發(fā)證工作。至此，土地房產(chǎn)歸屬同一個(gè)部門管理的雛形初具。

2.2 登記的法律制度不健全

早期廈門的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記主要依據(jù)《土地管理法》《廈門市土地房屋權(quán)屬登記管理規(guī)定》（已失效）、《廈門市農(nóng)村土地房屋權(quán)屬登記發(fā)證若干規(guī)定》（廈府〔1998〕綜083 號(hào)）、《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》，法律基本處于空白狀態(tài)，并未形成系統(tǒng)、專門的登記制度。2007 年10 月1 日，正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、法規(guī)規(guī)定?！比欢?，直至2014 年12 月22 日，國(guó)務(wù)院才正式發(fā)布我國(guó)第一部不動(dòng)產(chǎn)登記的行政法規(guī)——《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。雖然近幾年加快了立法進(jìn)程，又陸續(xù)頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》（試行）、《中華人民共和國(guó)民法典》，但這明顯無(wú)法滿足不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)實(shí)需要，更無(wú)法規(guī)范早期的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記。

2.3 政府重視程度不高

職責(zé)整合之前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記存在的最大問題就是政府重視程度不夠、管理不到位，各單位各部門存在職責(zé)交叉重疊、職責(zé)邊界不清，導(dǎo)致互相推諉、互相扯皮、漏洞百出的混亂局面。由于農(nóng)村宅基地自身的局限性，無(wú)法激活農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，更無(wú)法帶來(lái)經(jīng)濟(jì)助推效用，導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)村宅基地的審批、管理、確權(quán)制度比較落后。對(duì)于因宅基地審批通過(guò)難度大、周期長(zhǎng)而導(dǎo)致未批先建或者超面積建設(shè)大量存在的情況，政府缺乏有效的管理和懲處手段。農(nóng)村宅基地、農(nóng)房量多體胖，進(jìn)行房產(chǎn)測(cè)繪，建立統(tǒng)一的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)需要巨額資金，政府購(gòu)買服務(wù)的積極性不高[3]。

2.4 不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍素質(zhì)不高

不動(dòng)產(chǎn)登記是一項(xiàng)涉及登記法律法規(guī)、土地房產(chǎn)測(cè)繪、農(nóng)村宅基地審批等專業(yè)性極強(qiáng)的工作，但早期辦理農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，由于登記人員并非編內(nèi)工作人員，亦未受過(guò)專門的培訓(xùn)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記涉及的專業(yè)知識(shí)了解不夠，登記部門也未能開展常規(guī)化、常態(tài)化的業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了材料不齊全、辦理不規(guī)范、程序違法等諸多問題，存在大量涉穩(wěn)、涉訴風(fēng)險(xiǎn)。加之登記機(jī)構(gòu)歷經(jīng)變革，但登記人員并未隨之變遷，不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍的整體素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)普遍偏低。

2.5 農(nóng)民群眾辦理權(quán)證登記的意愿不夠

農(nóng)村宅基地由于無(wú)法抵押、上市交易和變現(xiàn)，阻礙了農(nóng)民群眾辦理權(quán)證登記的積極性；宅基地審批通過(guò)的難度比較大，存在大量未批先建或超面積建設(shè)的情況，不符合登記條件，削弱了農(nóng)民群眾辦理權(quán)屬登記的意愿。加之農(nóng)民群眾受教育程度比較低，對(duì)能否辦理、如何辦理、申請(qǐng)材料、辦事流程不夠了解，打擊了農(nóng)民群眾辦理權(quán)證的信心和積極性。此外，由于農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)意識(shí)比較薄弱，辦理權(quán)屬登記需開展房產(chǎn)測(cè)繪的成本比較高，導(dǎo)致農(nóng)民群眾辦理權(quán)屬登記的意愿不強(qiáng)[4]。

3 農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的解題思路

為克服農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記面臨的一系列障礙，提高不動(dòng)產(chǎn)登記的質(zhì)量和效率，促進(jìn)職責(zé)整合的平穩(wěn)過(guò)渡和高質(zhì)量推進(jìn)，文章試結(jié)合多年的不動(dòng)產(chǎn)登記經(jīng)驗(yàn)及對(duì)長(zhǎng)期居住生活在農(nóng)村的感受，對(duì)如何做好農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，有以下幾點(diǎn)。

3.1 明確各方權(quán)責(zé)

1)明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)、一戶一宅的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定部門。極大多數(shù)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記案件的審核要點(diǎn)之一就是審核申請(qǐng)人是否是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是否符合“一戶一宅”相關(guān)政策，而這個(gè)與申請(qǐng)宅基地建房的標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，應(yīng)該由宅基地的審批部門來(lái)行使，以保證認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。這在《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條、《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》第十六條、第十七條等均有明確規(guī)定。

2)明確各部門職責(zé)。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記從受理到登記發(fā)證歸檔，牽涉的部門有村（居）委會(huì)、鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、自然資源所、資規(guī)分局、測(cè)繪公司、登記中心、檔案管理中心等部門，每個(gè)部門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)既有區(qū)別也有聯(lián)系。文章認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記中心應(yīng)該定位為依據(jù)上述部門的審核結(jié)果進(jìn)行確權(quán)登記，不應(yīng)介入或干涉上述部門的審核結(jié)果。只有各部門厘清責(zé)任，耕好自己的“一畝三分地”，不動(dòng)產(chǎn)登記才能如魚得水、銜接順暢，縮短案件辦理時(shí)限。

3.2 強(qiáng)化政府責(zé)任

1)建立健全法律制度。加快農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記法》《福建省不動(dòng)產(chǎn)登記條例》以及相對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)范。對(duì)歷史上頒布的各種規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，對(duì)現(xiàn)行有效的文件進(jìn)行匯編，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，彌補(bǔ)法律空白，為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記建立起強(qiáng)有力的法律制度保障[5]。

2)提高政府科學(xué)管理水平?！扒щy萬(wàn)難，政府重視就不難；千溝萬(wàn)壑，領(lǐng)導(dǎo)重視就足夠?！币虼?，需要高度重視，履行主體責(zé)任，加大政府投入，提高對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的科學(xué)化管理水平，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)水平的培訓(xùn)和提升，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍的作風(fēng)常態(tài)化建設(shè)，努力打造政治合格、業(yè)務(wù)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、服務(wù)高效的不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍[6]。

3.3 規(guī)范業(yè)務(wù)辦理

1)收件材料規(guī)范化。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)類型多種多樣，每種業(yè)務(wù)類型都有自己的特點(diǎn)，登記中心應(yīng)該根據(jù)登簿所需梳理每種業(yè)務(wù)類型的收件材料清單，并對(duì)外公布，登記中心只要看到申請(qǐng)材料有相關(guān)部門的蓋章即可認(rèn)定為已完成了對(duì)所處環(huán)節(jié)的審查[7]。

2)辦理流程規(guī)范化。建議可以采用并聯(lián)審核機(jī)制，即在申請(qǐng)人向登記機(jī)構(gòu)書面申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)將這一情況及時(shí)告知各有關(guān)部門，各有關(guān)部門隨即開展并聯(lián)審核工作，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)將各自負(fù)責(zé)的審核結(jié)論書面告知登記機(jī)構(gòu)。登記機(jī)構(gòu)根據(jù)各部門推送的數(shù)據(jù)分類處理，對(duì)符合辦理?xiàng)l件的，及時(shí)給予受理、審核、登簿，對(duì)不符合辦理?xiàng)l件的，一次性書面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的材料，或者書面告知當(dāng)事人不予受理的理由，以縮短業(yè)務(wù)辦理流程和辦理時(shí)限，提高農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記質(zhì)效。

3)審核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化。一方面定期制訂操作規(guī)范，明確一般案件需要審核的材料名稱、形式、內(nèi)容及其相互之間的邏輯關(guān)系、注意事項(xiàng)，另一方面不定期制訂操作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的歷史遺留案件、疑難案件進(jìn)行深入研討、業(yè)務(wù)會(huì)審，集體決策，從而形成適用于復(fù)雜案件的可供遵循的操作標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 完善體制機(jī)制

1)建立案件調(diào)查制。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)中會(huì)出現(xiàn)權(quán)屬人、姓名、門牌、東西四至等不一致的情況，導(dǎo)致難以界定房子實(shí)際坐落和實(shí)際權(quán)屬人，因此需要建立案件調(diào)查制度，對(duì)權(quán)證記載的權(quán)屬人、姓名、門牌、東西四至等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪調(diào)查，詢問證人、村干部、相鄰宗地權(quán)利人等，并現(xiàn)場(chǎng)制作調(diào)查筆錄、證人證言，以綜合判斷房子的實(shí)際歸屬。

2)建立案件會(huì)審制度。通過(guò)實(shí)地調(diào)查、走訪得到的數(shù)據(jù)可能不符合現(xiàn)在的登記條件，但由于歷史原因，受制于當(dāng)時(shí)的辦證條件和辦證慣例，群眾反映比較強(qiáng)烈的案件可以通過(guò)業(yè)務(wù)會(huì)審的形式確定辦理思路。

3)上門服務(wù)制。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的服務(wù)對(duì)象大多為年齡偏大的老年群體，或行動(dòng)不便或病重在床或身體殘疾，因此需要建立常態(tài)化的上門服務(wù)機(jī)制，以解決農(nóng)民群眾出行難的問題。

4)政府購(gòu)買服務(wù)制。對(duì)于房產(chǎn)測(cè)繪、繼承公證、法律咨詢應(yīng)訴等專業(yè)工作，建議政府安排專項(xiàng)基金，購(gòu)買專業(yè)服務(wù)，為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的高效開展，保障登記安全、減少涉穩(wěn)涉訴案件奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5 推廣使用“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)”登記新模式

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記亟須解放思想，創(chuàng)新舉措，大力推廣使用“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)”，向科技要生產(chǎn)力，向信息共享要生產(chǎn)力，向部門合作要生產(chǎn)力，向智能審批要生產(chǎn)力。建立健全銜接順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、共享及時(shí)的不動(dòng)產(chǎn)登記新模式，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息化服務(wù)辦證群眾，加快“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”信息平臺(tái)建設(shè)，打造“云服務(wù)”全流程網(wǎng)上辦理，24 小時(shí)“不打烊”。加大科技研發(fā)投入，開發(fā)集數(shù)據(jù)采集、信息共享、稅費(fèi)繳納、電子證照調(diào)用、在線身份核驗(yàn)、輸出電子權(quán)證等功能齊全的登記系統(tǒng)，將城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)登記的成功經(jīng)驗(yàn)、成熟做法引入農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記，促進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記案件的提質(zhì)增效，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化確權(quán)登記進(jìn)程。

4 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)是人民群眾最重要的財(cái)產(chǎn)，關(guān)系千家萬(wàn)戶的重大財(cái)產(chǎn)利益和財(cái)產(chǎn)安全。廈門市的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記已按下了快進(jìn)鍵，城鄉(xiāng)一體化確權(quán)登記進(jìn)程已全面開啟。因此，只要正視問題，查找根源，掃清登記障礙，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記定能如虎添翼，城鄉(xiāng)一體化確權(quán)登記定能全速推進(jìn)，續(xù)寫不動(dòng)產(chǎn)登記新篇章。