大數(shù)據(jù)視閾下地方政府應急預警能力影響因素和提升措施研究

摘要：突發(fā)事件的發(fā)生對地方政府的應急預警能力是一種挑戰(zhàn)。如何通過改進管理模式并加強新技術的運用是地方政府提升應急預警能力的關鍵。大數(shù)據(jù)技術作為新時代的新型科技產(chǎn)物，具有強大的數(shù)據(jù)處理功能，是地方政府提升治理水平的重要手段。本文探究了大數(shù)據(jù)視閾下地方政府應急預警能力的影響因素，并提出了對策，以期為地方政府決策提供參考。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；應急預警；應急管理

引言

隨著科技與經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化率有了迅速提高，與此同時，隨著區(qū)域資源的集聚和矛盾的集中，出現(xiàn)安全風險增大等問題。由于我國處于社會經(jīng)濟的轉型期，社會發(fā)展不平衡等，安全處于高風險階段，城市公共安全問題尤為重要[1]。因此，地方政府的應急預警能力是維護地方政府治理能力的保障因素。在計算機技術與大數(shù)據(jù)技術不斷運用的背景下，各層級政府及機構整合大數(shù)據(jù)，通過云計算技術的開發(fā)及應用，在公共管理領域探索開展大數(shù)據(jù)運用實踐，一定會使政府主導下的公共管理領域發(fā)生革命性變革。一方面，地方政府是應急預警的源頭和關鍵，也是國家治理體系和治理能力的“最后一公里”，大數(shù)據(jù)技術必將賦能地方政府的應急預警能力。另一方面，通過應急預警也可以及早發(fā)現(xiàn)潛在危險源，最大限度減少突發(fā)事件的負面影響。

1. 地方政府應急預警的含義和特點

1.1 地方政府應急預警的含義

地方政府應急預警，主要指政府為預防或者控制突發(fā)事件暴發(fā)與蔓延而采取的一整套運作方式，是所有地方政府相關部門都會搜集到警告信息，以及預先設定好的預警閾值，分門別類，綜合分析，密切監(jiān)控可能導致突發(fā)事件發(fā)生的各類因素，估計發(fā)展動向和危害，迅速、準確地向相關單位發(fā)出警示，以便盡早采取措施的過程[2]。

1.2 地方政府應急預警能力的主要特征

快速性。應急預警發(fā)揮作用的基礎是能夠靈敏快速地搜集、傳遞、處理和發(fā)布信息，其間的任何一個環(huán)節(jié)都必須以“快速”作為基礎，沒有快速性，預警就失去了意義。因為在預警發(fā)出前，突發(fā)事件有可能已經(jīng)發(fā)生，也就沒有時間發(fā)布預警，也不可能實施預控，應急預警這個“報警器”也就發(fā)揮不了任何作用。

準確性。應急預警過程需要應對繁復多變的信息，一方面，應急預警需要在突發(fā)事件發(fā)生的有限時間內(nèi)傳遞和處理信息；另一方面，也要科學判斷獲取信息的合理性和準確性，而有限時間內(nèi)對信息準確性的判斷是應急預警成功與否的關鍵。因此，為了在短時間內(nèi)提升對信息準確性判斷的合理性，必須甄別不同類別的突發(fā)事件，并制定具有針對性的判斷標準和程序，嚴格據(jù)此執(zhí)行，保證判斷標準和程序的嚴謹性。

公開性。即發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的征兆時，信息在第一時間經(jīng)過確認后，就必須準確、客觀、完整地向相關決策部門和避險主體公開發(fā)布預警信息。由于突發(fā)事件的發(fā)生取決于多種復雜因素，控制突發(fā)事件發(fā)展和應急救援需要企業(yè)和社會的協(xié)同，落實決策部門制定的救援措施和方案。而在發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件征兆的第一時間，公開發(fā)布預警信息一定是降低突發(fā)事件帶來的不利影響的保障。

完備性。應急預警在傳遞信息的過程中，不僅要保證信息的快速性，也要全面收集與突發(fā)事件相關的所有信息，只有信息完備，在進行決策和對策分析時，才能從多維度、全過程地分析突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢。

連貫性。為了避免由于應急預警信息的孤立性和片面性帶來的錯誤決策，每一次的決策分析都應以上次的決策分析作為基礎，實現(xiàn)預警決策的閉環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，才能保證應急預警決策的連貫和準確。

2. 地方政府應急預警能力的影響因素與存在問題

2.1 大數(shù)據(jù)技術在地方政府應急預警中的應用亟待完善

大數(shù)據(jù)技術在我國的發(fā)展進程相對較慢，尤其是大數(shù)據(jù)技術在地方政府應急預警中的應用，正處于起步和發(fā)展的階段。應急預警大數(shù)據(jù)信息在應用過程中，暴露了危機信息傳遞方面的問題，從而導致錯失最佳時機。雖然大數(shù)據(jù)技術在應急預警中進行了部分探索性的應用，但是在地方政府不同部門間進行信息傳遞的過程中，由于缺少統(tǒng)一大數(shù)據(jù)技術標準、數(shù)據(jù)儲存方式多樣、信息數(shù)據(jù)反饋不及時等問題，都在影響突發(fā)事件的預警。

2.2 地方政府應急預警部門響應效率低

收集基層舉報信息和日常巡檢是監(jiān)管部門針對突發(fā)事件啟動應急響應的主要途徑。但由于部分工作人員忽視基層信息、畏難情緒和監(jiān)管不善等原因，對預警信息沒有給予足夠的重視，導致突發(fā)事件的預警響應失靈，貽誤了最佳應對時機，干擾了突發(fā)事件的準備工作。此外，部分政府工作人員應急處置能力也制約著應急預警效率。

2.3 應急數(shù)據(jù)缺失和專業(yè)人才建設制約應急預警能力提升

在大數(shù)據(jù)技術不斷發(fā)展的時代背景下，地方政府積極籌備和開展應急預警信息平臺和數(shù)據(jù)庫的建設，但基礎數(shù)據(jù)缺失導致應急預警平臺中大量功能無法使用，制約大數(shù)據(jù)在地方政府應急預警中的應用[3]。此外，應急管理人才供給匱乏，無法為行業(yè)提供充足的人才支撐行業(yè)發(fā)展。國內(nèi)高校近年來才開設應急管理專業(yè)，并且整體占比較低，學科發(fā)展剛剛起步，科研成果相對薄弱。

2.4 應急預警缺少配套的風險應對機制

地方政府的應急預警是政府應急管理的第一個環(huán)節(jié)。在利用大數(shù)據(jù)進行應急預警過程中，平臺的建設是應急預警發(fā)揮效能的基礎，但如果缺少相關的配套風險應對機制，仍然會導致應急預警無法發(fā)揮預期的作用。目前地方政府對應急預警中風險應對機制的建設尚不完善，對隱患和風險源識別能力相對較弱。同時，地方政府在應對突發(fā)事件時，由于缺少配套的風險應對機制，在突發(fā)事件涉及多災種和需要多部門協(xié)作的情況時，各職能部門之前的權責不清、運行效率低，造成地方政府的應急預警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。

3. 地方政府應急預警能力提升對策

3.1 搭建應急預警數(shù)據(jù)采集、處理和決策平臺

數(shù)據(jù)的時效性是應急預警發(fā)揮作用的關鍵?，F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術的發(fā)展，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的實時采集[4]。數(shù)據(jù)獲取的時效性是有效應對突發(fā)事件的基礎，實時數(shù)據(jù)搜集平臺則是數(shù)據(jù)獲取的載體，高效的實時數(shù)據(jù)搜集平臺，如公安系統(tǒng)布置的監(jiān)控攝像頭，可以實時搜集各種公共信息，為突發(fā)事件的預測和監(jiān)控提供數(shù)據(jù)支撐。同時，持續(xù)性地搜集數(shù)據(jù)也是應急預警發(fā)揮作用的另一個重要因素，只有不間斷地對數(shù)據(jù)進行收集并形成“大數(shù)據(jù)”，才具備支撐決策的作用，才能對突發(fā)事件進行判斷和應對。但是，只關注數(shù)據(jù)的采集無法切實提升應急預警能力，還要重視數(shù)據(jù)價值的挖掘。大數(shù)據(jù)技術的一個重要作用在于其強大的數(shù)據(jù)處理和挖掘能力，地方政府可以通過大數(shù)據(jù)技術從海量的數(shù)據(jù)中提取關鍵信息并做出決策，制定應對措施[5]。

3.2 破除數(shù)據(jù)屏障，有限度地實施數(shù)據(jù)公開

長期以來，我國形成了根據(jù)單一災種的性質(zhì)，由對應的職能部門負責搜集對應數(shù)據(jù)的模式[6]。收集到的數(shù)據(jù)呈碎片化、零散化，數(shù)據(jù)之間關聯(lián)較弱。由于儲存方式等問題，不同部門之間的數(shù)據(jù)往往不能有效地共享來支撐決策，這也限制了地方政府對大數(shù)據(jù)的應用。一方面，深度挖掘與分析數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系，真正體現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值。另一方面，地方政府應重點關注氣象、消防、衛(wèi)生等領域的數(shù)據(jù)匯總與傳遞，消除不同部門間的數(shù)據(jù)屏障。

2018年，為了消除上述障礙，我國設立了應急管理部，地方政府也增設了應急管理局。雖然在一定程度上緩解了數(shù)據(jù)屏障帶來的負面影響，但在執(zhí)行過程中仍然存在類似的問題。應急管理部門可以推行標準化的數(shù)據(jù)存儲方式、數(shù)據(jù)傳遞方法等制度性和規(guī)范化的標準，來提升應急預警行業(yè)的標準化進程，徹底消除數(shù)據(jù)屏障，讓數(shù)據(jù)真正“流動”起來。同時，為了得到非政府組織的協(xié)助和民眾的支持，部分預警數(shù)據(jù)在允許的范圍內(nèi)可以向社會開放，充分發(fā)揮社會力量的作用，也有助于應急管理領域科研工作的開展，推動應急預警領域的大數(shù)據(jù)變革。

3.3 完善地方政府應急預警電子政務

電子政務是地方政府應急預警的重要抓手。電子政務是大數(shù)據(jù)技術和應急預警協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)物，也將逐步成為地方政府應急預警數(shù)據(jù)搜集、互動和傳遞的重要平臺。盡管目前電子政務綜合運用了多項諸如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和無線通信等數(shù)據(jù)交換技術，但電子政務在賦能應急預警方面可以從以下幾個方面進行改進：第一，在整合跨行業(yè)和部門的信息資源上，開發(fā)信息資源整合和轉化的平臺；第二，在對應急預警響應和調(diào)度上，加強及時性的反饋和不間斷的檢測，如24小時電子政務反饋平臺；第三，整合電子政務系統(tǒng)中與應急預警動作相關的模塊，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、判斷和反饋的系統(tǒng)性，進而將突發(fā)事件的危害程度降到最低[7]。因此，完善地方政府應急預警電子政務是提升應急預警能力建設的重要方面。

3.4 地方政府有效協(xié)同社會組織提升應急預警能力

政府和社會協(xié)同發(fā)展是提升應急預警能力的最優(yōu)路徑[8]。政府與非政府組織協(xié)同工作，是應急預警能力效用最大化的基礎，在突發(fā)事件發(fā)生后，信息的傳遞、決策的實施和救助等環(huán)節(jié)都需要非政府組織的參與。因此，為了加強非政府組織的參與度，可以從以下幾個方面入手：

首先，加強地方政府與非政府組織之間的聯(lián)系和溝通，建設與非政府組織的應急預警數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)與非政府組織間數(shù)據(jù)的交換和共享，增加突發(fā)事件的探測“感知點”和“神經(jīng)元”，保證突發(fā)事件可以在第一時間傳遞到“決策中樞”。

其次，地方政府應引導非政府組織增強對社會公益的認知，提高非政府組織社會公益活動的參與度。例如在新冠疫情期間，群眾在負面輿情發(fā)生后，會大量采購日用品，造成市場混亂。針對這一問題，非政府組織可以與社區(qū)聯(lián)動，利用大數(shù)據(jù)技術，加強供需信息的搜集，進而有目的地篩選庫存、供應商品和進行社區(qū)選擇。

再次，可以地方政府“公眾號”“微博賬號”等大數(shù)據(jù)平臺，以應急預警機制作為內(nèi)容，對非政府組織進行宣傳，進而提升民眾應急預警意識，利用大數(shù)據(jù)技術深化群眾對應急預警的意識。

最后，在應急預警階段，應急預警信息很有可能遭到不法分子的侵入，造成應急預警信息失真。尤其是利用非政府組織進行信息傳遞時，很容易造成網(wǎng)絡輿情。地方政府應合理利用大數(shù)據(jù)手段協(xié)同非政府組織，引導輿論導向，傳遞正確的應急預警信息，防止由于輿情造成的信任危機。同時，也應高度重視輿情謠言，利用大數(shù)據(jù)技術識別并查找來源，為執(zhí)法部門提供執(zhí)法依據(jù)，使散播謠言者得到應有的制裁。

3.5 分類培養(yǎng)應急管理人才

由于應急管理在我國起步晚，目前應急管理人才相對稀缺。地方政府應重視應急人才培訓的差異化，不斷構建不同培訓對象的分類分層培訓模式[9]。

第一，針對專業(yè)和研究人才。專業(yè)人才、研究人員是應急預警決策分析人才，為應急管理決策提供決策支撐。政策研究與對策分析、數(shù)據(jù)處理能力是該群體培養(yǎng)的重點內(nèi)容。目前我國應急管理專業(yè)研究人員主要依靠高校和科研機構，培養(yǎng)方式較單一，重理論，輕實踐。地方政府可以嘗試依托第三方人才培訓基地和專業(yè)培訓機構，并以公安、消防、衛(wèi)生、防疫等突發(fā)事件關聯(lián)單位作為受訓主體，加強應急處置預警意識和處理教育培訓，形成應急預警人才梯隊建設。

第二，針對地方政府群體，應急預警教育培訓的目的是提升識別、防范突發(fā)事件的能力。提高地方政府領導干部和公務員應急預警意識，培養(yǎng)危機意識、責任意識、服務意識和溝通意識，發(fā)揮地方政府在應急預警中的“中介”和“核心”作用。

第三，針對非政府組織，定期開展全民應急預警科普宣傳教育培訓，提高公民對危機的識別意識和預警意識，使其掌握基本的應急預警能力。定期開展應急預警演習，不斷提高公民識別危險源和風險的意識。

3.6 建立風險評估和隱患排查體系

一要建立風險評估體系。對潛在危險源和區(qū)域進行探訪和登記，并據(jù)此做出風險評級，根據(jù)評級對不同危險源和區(qū)域進行分級管理和動態(tài)監(jiān)測跟蹤。二要建立隱患排除機制。在排查出隱患后，要建立風險排查清單，落實責任人、整改措施、整改完成時間、配比資金等內(nèi)容，整改完成后進行復查，符合要求后退出風險清單，對隱患也應分級和分段管控。三要推進地方政府區(qū)域應急預警能力評估機制?？梢园凑招姓^(qū)劃來劃分應急預警單元，對不同區(qū)域定期進行應急預警能力評估，評估結果作為績效考核指標之一，引導地方政府自發(fā)提升應急預警能力，加強應急預警能力建設。

結語

習近平總書記在多個場合對我國的應急管理工作做出重要指示。2019年11月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。這為全社會傳遞了一個重要信號，應急管理得到了高度重視。應急預警是應急管理的開端，研究如何運用大數(shù)據(jù)為地方政府應急預警服務具有重要的現(xiàn)實意義，大數(shù)據(jù)在應急預警中的作用將得到進一步發(fā)揮。

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作者簡介：韓會賓，碩士研究生，高級工程師，研究方向：應急管理、工程項目管理。

基金項目：遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目——基于大數(shù)據(jù)的遼寧省地方政府應急預警能力影響因素及提升策略研究（編號：L21BGL029）。