風(fēng)景名勝區(qū)基本建設(shè)程序全過程探討
——基于寧國青龍灣省級風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項目

張賢友 （宣城市自然資源和規(guī)劃局信息編研中心，安徽 宣城 242000）

0 前言

房建和市政工程基本建設(shè)程序包括項目立項審批、規(guī)劃審批、建設(shè)與監(jiān)督等多個階段，涉及部門諸多，一般項目涉及發(fā)改、財政、招投標(biāo)、規(guī)劃、住建等部門，有的工程還涉及環(huán)保、市政、交通、供電、水利、林業(yè)等部門。目前，建設(shè)領(lǐng)域行政審批改革取得重大進(jìn)展，但需建設(shè)單位辦理的審批備案、許可等環(huán)節(jié)仍較多。2018 年3 月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，省市縣各級政府機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，同時伴隨著我國經(jīng)濟(jì)技術(shù)的快速發(fā)展，建設(shè)類法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了修改和完善，很多從事基建工作的工程技術(shù)人員從業(yè)不久或者沒有及時更新知識，對工程建設(shè)整個程序不甚了解，甚至部分工程咨詢機(jī)構(gòu)對工程建設(shè)整個程序也知之甚少，造成建設(shè)單位基本建設(shè)程序違法違規(guī)。為避免此現(xiàn)象的發(fā)生，筆者結(jié)合對青龍灣省級風(fēng)景名勝區(qū)基建檢查存在的問題，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件對風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)程序全過程梳理，供風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)建設(shè)責(zé)任主體、房屋建筑和市政工程技術(shù)人員參考。

1 法定規(guī)劃

1.1 青龍灣省級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃現(xiàn)狀

安徽省人民政府于2015 年5 月批準(zhǔn)成立青龍灣省級風(fēng)景名勝區(qū)，與青龍灣國家森林公園、青龍湖光倒刺鲃種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)相互重疊；2022 年12 月批復(fù)同意《青龍灣風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2021-2035）》，規(guī)劃總面積50.1km2，批復(fù)要求依據(jù)總體規(guī)劃編制詳細(xì)規(guī)劃，由于自然保護(hù)地優(yōu)化整合需變動風(fēng)景名勝區(qū)界限，尚未編制詳細(xì)規(guī)劃。

1.2 規(guī)劃的作用

規(guī)劃實存于各行各業(yè)，也與日常生活息息相關(guān)，簡單說就是對未來實施事件做出整體性、系統(tǒng)性安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)，促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)，促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。分國家級風(fēng)景名勝區(qū)和省級風(fēng)景名勝區(qū)二個級別，由國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇，側(cè)重于嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用?？茖W(xué)保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源，一是要成立風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作，國家級、省級風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)分別由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)成立；二是要組織編制風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后公布并提供查閱，詳細(xì)規(guī)劃是指導(dǎo)工程建設(shè)的法定依據(jù)，依據(jù)批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃開展風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與建設(shè)活動，無規(guī)劃不建設(shè)。

1.3 規(guī)劃編制與報批

風(fēng)景區(qū)法定層面的規(guī)劃分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，各級規(guī)劃應(yīng)委托相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位編制?？傮w規(guī)劃自景區(qū)設(shè)立之日起2 年內(nèi)編制完成，國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃經(jīng)省級政府審查后報國務(wù)院審批，省級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后報國務(wù)院備案；依據(jù)批準(zhǔn)的總體規(guī)劃及時組織編制詳細(xì)規(guī)劃，國家級風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)省林業(yè)部門審查后報國務(wù)院林業(yè)主管部門審批，省級風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃報省林業(yè)主管審批。

2 項目決策

2.1 青龍灣省級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)在建項目

青龍灣起步區(qū)景觀提升工程一期項目，項目編碼NGS-GC-GK-2023，主要建設(shè)內(nèi)容為入口驛站、環(huán)湖綠道、擋土墻、地面鋪裝及綠化等，2023 年3 月21日發(fā)布施工招標(biāo)公告，4 月11 日發(fā)出中標(biāo)通知書，中標(biāo)價2290.8 萬元，5 月17日簽訂施工合同。經(jīng)查，該項目未進(jìn)行項目決策階段研究和報批，設(shè)計方案和初步設(shè)計（含工程總投資）均未報批。

依次完成項目建議書、項目可行性研究報告、項目設(shè)計方案、項目初步設(shè)計文件的編制并經(jīng)職能部門批準(zhǔn)，即完成項目決策。

2.2 項目產(chǎn)生

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)與總體規(guī)劃同時編制的風(fēng)景名勝區(qū)近期建設(shè)規(guī)劃，制定年度建設(shè)計劃和投資估算，按照屬地管理原則，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)并納入建設(shè)項目庫。

2.3 項目啟動

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)可自行編制項目建議書，報發(fā)改部門批準(zhǔn)，又稱項目立項。建設(shè)工程項目建議書是為了向相關(guān)決策者提供一個全面的項目概述和分析，以便評估項目的可行性和價值，并做出是否啟動項目的決策。

2.4 項目研究

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)可委托咨詢單位依據(jù)項目建議書及其批準(zhǔn)文件、行業(yè)編制要求、政策性文件、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等編制項目可行性研究報告。建設(shè)工程可行性研究報告是對擬建項目進(jìn)行全面的可行性評估和分析，為決策者提供必要的信息和分析，幫助決策者評估項目的可行性和價值，并做出是否批準(zhǔn)的決策，同時為項目的實施提供指導(dǎo)。

2.5 項目批準(zhǔn)

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)將項目可行性研究報告報送發(fā)改部門，發(fā)改部門在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上做出是否批準(zhǔn)的決定。

2.6 項目設(shè)計

工程設(shè)計分方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計三階段設(shè)計，總投資規(guī)模1000萬元以下的或者應(yīng)對突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目可按初步設(shè)計、施工圖設(shè)計二階段進(jìn)行設(shè)計。

2.6.1 方案設(shè)計

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定選擇有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位，依據(jù)可行性研究報告及其批準(zhǔn)文件、專業(yè)編制要求、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、委托合同等編制工程方案設(shè)計，報自然資源和規(guī)劃管理部門審查，設(shè)計單位根據(jù)審查意見修改完善，自然資源和規(guī)劃管理部門對符合要求的方案設(shè)計出具同意備案文件。

2.6.2 初步設(shè)計

建設(shè)工程初步設(shè)計是在方案設(shè)計批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對項目進(jìn)行具體設(shè)計，控制項目的總投資額，為后續(xù)的施工圖設(shè)計提供依據(jù)。

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)可在方案設(shè)計報審的同時，按規(guī)定選擇有相應(yīng)資質(zhì)的勘察單位進(jìn)行項目地質(zhì)勘察，編制合格的項目地質(zhì)勘察報告。

設(shè)計單位依據(jù)備案的方案設(shè)計和項目地質(zhì)勘察報告編制初步設(shè)計，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)將符合編制要求的初步設(shè)計文件報發(fā)改部門審批；發(fā)改部門組織專家審查，設(shè)計單位根據(jù)審查意見修改完善，發(fā)改部門對符合要求的初步設(shè)計和概算批復(fù)同意。

2.6.3 施工圖設(shè)計

設(shè)計單位依據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計編制施工圖設(shè)計，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)將符合編制要求的施工圖設(shè)計文件委托有相應(yīng)資質(zhì)的施工圖審查機(jī)構(gòu)審查，設(shè)計單位根據(jù)圖審意見修改完善，圖審機(jī)構(gòu)對審查合格的施工圖文件出具施工圖審查合格證。

屬于特殊建設(shè)工程的消防設(shè)計，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)消防應(yīng)向住建部門申請消防設(shè)計審查，設(shè)計單位根據(jù)審查意見修改完善，住建部門對符合要求的特殊建設(shè)工程核發(fā)消防設(shè)計合格書。

2.7 其他項目

2.7.1 突發(fā)項目

為應(yīng)對突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目，可以合并編制項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計，報發(fā)改部門合并審批。

2.7.2 先行項目

縣級以上人民政府決定先行下達(dá)投資計劃的，即非項目庫的項目，應(yīng)及時補(bǔ)辦項目相關(guān)審批手續(xù)。

2.7.3 較小項目

總投資在1000～3000 萬元的新改擴(kuò)建項目，可以合并編制、審批項目建議書和可行性研究報告；總投資在1000 萬元以下且建設(shè)內(nèi)容單一、技術(shù)方案簡單的，可以直接編制、審批初步設(shè)計；不論項目規(guī)模大小都應(yīng)編制報批初步設(shè)計，以便控制項目的總投資。

2.8 總投資控制

總投資額遞減順序為項目建議書總投資估算→可行性研究報告總投資估算→初步設(shè)計總投資概算。若初步設(shè)計總投資概算大于可行性研究報告總投資估算10%及以上，可修改初步設(shè)計，也可修改可行性研究報告并重新報批；若可行性研究報告總投資估算大于項目建議書總投資估算10%及以上，可修改可行性研究報告，也可修改項目建議書并重新報批；否則，不得實施項目。

3 擇優(yōu)選取工程服務(wù)商和施工承包商

3.1 青龍灣省級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)已建項目

寧國市農(nóng)村飲水保障工程一期項目，項目編號NGS-GC-GK-20220，主要建設(shè)內(nèi)容為對寧國市西村和萬福實施城市供水管網(wǎng)延伸、新建青龍鄉(xiāng)龍閣村單村水站等，2022年9月30日發(fā)布施工招標(biāo)公告，10 月26 日發(fā)出中標(biāo)通知書，中標(biāo)價1053.6 萬元，11 月22 日簽訂施工合同。經(jīng)查，該項目未進(jìn)行項目決策階段研究和報批，設(shè)計方案和初步設(shè)計（含工程總投資）均未報批，施工圖紙未經(jīng)圖審，未辦理開工備案手續(xù)、工程竣工驗收和工程質(zhì)量等級核驗。

2018 年6 月1 日施行的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》，對項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理的委托必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)限額以下的，風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上人民政府有規(guī)定的從其規(guī)定。

3.2 服務(wù)單位的選擇

項目咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、圖審、監(jiān)理、質(zhì)量檢測等服務(wù)單位的選擇，單項合同估算價100 萬元以上的必須招標(biāo)，一般為公開招標(biāo)；100 萬元以下的，風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上人民政府有規(guī)定的從其規(guī)定。

3.3 施工單位的選擇

施工單項合同估算價在400 萬元以上的必須招標(biāo)，一般為公開招標(biāo)；400 萬元以下的，風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上人民政府有規(guī)定的從其規(guī)定。

4 首要責(zé)任

風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為建設(shè)單位，應(yīng)按規(guī)定與中標(biāo)人或受托人簽訂合同，向住建部門申領(lǐng)施工許可證，同時申請質(zhì)量安全報監(jiān)，成立建設(shè)單位項目管理機(jī)構(gòu)并任命項目負(fù)責(zé)人、建立質(zhì)量安全生產(chǎn)責(zé)任制度、委托質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)、組織施工圖會審、主持工地第一次會議、對外協(xié)調(diào)、工程管理、揚塵控制、支付工程款、督促農(nóng)民工工資支付、組織竣工驗收、辦理竣工備案和不動產(chǎn)登記等，按照《安徽省建設(shè)工程質(zhì)量安全實施細(xì)則》履行建設(shè)單位的首要責(zé)任。

5 行政審批和行政許可事項

風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)工程涉及行政審批或行政許可事項較多，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡數(shù)辦理，保證建設(shè)程序的合法性。

5.1 規(guī)劃審批

總體規(guī)劃分級別報國務(wù)院審批和省政府審批；詳細(xì)規(guī)劃分級別報國務(wù)院林業(yè)主管部門和省級林業(yè)主管審批。

5.2 決策審批

風(fēng)景名勝區(qū)所在地發(fā)改部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、總投資估算和概算。

5.3 招標(biāo)審批

風(fēng)景名勝區(qū)所在地財政部門審批招標(biāo)方式和建設(shè)資金。

5.4 核發(fā)許可

風(fēng)景名勝區(qū)所在地自然資源和規(guī)劃部門核發(fā)規(guī)劃選址和用地預(yù)審、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、用地批準(zhǔn)書、規(guī)劃核實、不動產(chǎn)登記；

風(fēng)景名勝區(qū)所在地住建部門核發(fā)消防設(shè)計審查合格書、施工許可證、工程質(zhì)量監(jiān)督、消防工程驗收合格書、工程竣工備案意見書；

風(fēng)景名勝區(qū)所在地城管部門審核市政道路開挖、市政給排水、消防管網(wǎng)、燃?xì)夤芫€銜接；

風(fēng)景名勝區(qū)所在地生態(tài)環(huán)保部門審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書、報告表、登記表；

風(fēng)景名勝區(qū)所在地水利部門審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案、江河湖泊水工程建設(shè)規(guī)劃同意書等；

風(fēng)景名勝區(qū)所在地林業(yè)部門審核審批建設(shè)項目使用林地；

風(fēng)景名勝區(qū)所在地電力部門審核供配電電源銜接。

6 結(jié)語

本文對風(fēng)景區(qū)內(nèi)建設(shè)項目全過程管理的研究和報批事項進(jìn)行梳理，旨為風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)理清思路，以便節(jié)約時間、縮短建設(shè)周期，輕車熟路的辦理建設(shè)手續(xù)，保證工程建設(shè)的基本建設(shè)程序合法合規(guī)。